馬永歡

（國土資源部信息中心 北京 100812)

新中國成立60多年來，特別是改革開放以來，土地、礦產(chǎn)等國土資源開發(fā)利用成效顯著，有力地保障了糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代工業(yè)體系的建立，為經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻。然而，隨著工業(yè)化和城市化的雙輪驅(qū)動發(fā)展，對國土資源的需求持續(xù)增長，對其索取已超過了資源環(huán)境承載力，資源約束凸顯。在資源稟賦空間差異大、生態(tài)本底脆弱的條件下，受傳統(tǒng)發(fā)展方式慣性的影響，資源利用效率低，環(huán)境污染嚴(yán)重，經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)代價沉重。國土資源供應(yīng)正面臨著數(shù)量約束、質(zhì)量約束和生態(tài)約束，資源供需的矛盾進一步加劇，實現(xiàn)國土資源的可持續(xù)發(fā)展正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在目前正在進行的“十二五”規(guī)劃之際，建議中央政府有必要考慮把國土資源領(lǐng)域帶有全局性、根本性的戰(zhàn)略性問題，并通過設(shè)置核心指標(biāo)的方式納入“十二五”規(guī)劃，以促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，使國土資源在現(xiàn)代化建設(shè)過程中真正成為生存之基、發(fā)展之本、財富之源。

1 “十一五”規(guī)劃的指標(biāo)框架及實施效果

我國“十一五”規(guī)劃（2006—2010）綱要共14篇48章，全篇共有39個定量指標(biāo)，其中核心指標(biāo)22個，分別從經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)和人民生活4個方面構(gòu)成了引領(lǐng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的指標(biāo)框架。在人口資源環(huán)境類別中，涉及到耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量降低比重、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放和森林覆蓋率6項國土資源領(lǐng)域的發(fā)展指標(biāo)（表 1）。

國務(wù)院發(fā)展研究中心對“十一五”規(guī)劃前4年（2006—2009）的完成情況進行了初步評估，結(jié)果表明，8項約束指標(biāo)中有4項提前完成，3項指標(biāo)達到或超過規(guī)劃要求進度，1項低于規(guī)劃要求；14項預(yù)期指標(biāo)中有5項提前完成，7項達到或超過要求進度，2項未達到規(guī)劃要求進度。在實施“十一五”規(guī)劃過程中，國際金融危機的影響范圍不斷擴大，影響程度不斷加深，全球經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變，險象環(huán)生，“保發(fā)展、保民生、保穩(wěn)定”面臨諸多挑戰(zhàn)，在國土資源領(lǐng)域突出表現(xiàn)在：建設(shè)用地需求量大、資源產(chǎn)出效率低，化石能源短缺，鐵礦石等大宗礦產(chǎn)品對外依存度過高，水資源短缺，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，國土資源可持續(xù)利用的能力在持續(xù)減弱。這些問題是國家當(dāng)前和長遠戰(zhàn)略需求的切入點，是制約經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展、影響國家經(jīng)濟安全的根本原因，應(yīng)在“十二五”規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，并通過設(shè)置國土資源領(lǐng)域核心指標(biāo)的方式重點加以解決。

表1 “十一五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標(biāo)

2 “十二五”規(guī)劃的戰(zhàn)略選擇

2010年是“十一五”規(guī)劃的收官之年，也是新一輪規(guī)劃的編制之年?！笆濉币?guī)劃規(guī)定著未來一定時期的發(fā)展目標(biāo)和方向，因此，該規(guī)劃既要立足解決當(dāng)前制約經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵問題，又要瞄準(zhǔn)國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略需求，重點圍繞國家可持續(xù)發(fā)展的兩條主線[1]，即“把握人與自然之間關(guān)系的平衡、實現(xiàn)人與人之間關(guān)系的和諧”，力求保持經(jīng)濟理性增長的同時，滿足“以人為本”的基本發(fā)展需求，調(diào)控發(fā)展與環(huán)境的平衡，維持效率與公平的平衡。

國土資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，進行“十二五”規(guī)劃不僅要統(tǒng)籌考慮保障發(fā)展與保護資源的關(guān)系，防止過度開發(fā)，保護資源環(huán)境，避免發(fā)展過程中出現(xiàn) “短腿”現(xiàn)象；還要實現(xiàn)國土開發(fā)強度與國土經(jīng)濟密度相協(xié)調(diào)，防止資源供給短缺，保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，克服資源低效利用現(xiàn)象。對此，要把握以下兩點：一是把保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，保護資源與生態(tài)環(huán)境作為戰(zhàn)略任務(wù)，通過優(yōu)化資源供應(yīng)方式促進資源利用方式轉(zhuǎn)型，通過完善資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系的方式強化生態(tài)保護的制度設(shè)計，改善民眾福祉，促進資源配置的代際和區(qū)際公平。二是綜合考慮國土開發(fā)強度、環(huán)境容量與國土經(jīng)濟密度，提高開發(fā)建設(shè)的集約化水平、產(chǎn)出效益和生態(tài)效應(yīng)。因此有必要通過設(shè)置國土資源領(lǐng)域核心指標(biāo)的方式加以落實。

3 主要核心指標(biāo)

根據(jù)“十二五”時期國土資源領(lǐng)域關(guān)鍵問題的把握，從資源、經(jīng)濟和生態(tài)3個領(lǐng)域凝練了10個核心指標(biāo)，有的指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，稱之為預(yù)期性指標(biāo)，如資源產(chǎn)出率；有的指標(biāo)是在預(yù)期性的基礎(chǔ)上強化政府的目標(biāo)責(zé)任，稱之為約束性指標(biāo)，如人均耕地面積。

3.1 人均耕地面積

耕地安全是中華民族生存發(fā)展和社會穩(wěn)定的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)。只有耕地數(shù)量得到保障，耕地質(zhì)量得到保證，耕地的生態(tài)環(huán)境得到保護，糧食安全問題才能有發(fā)展之基、穩(wěn)定之基。

當(dāng)前，我國耕地保有量為18.25億畝，位居世界第4位，但人均耕地面積不足1.37畝，在全球190多個國家中排在126位。雖然取消農(nóng)業(yè)稅和實行糧食“直補”會對耕地產(chǎn)生放大效應(yīng)1據(jù)相關(guān)信息報道，第二次全國土地調(diào)查匯總后的實際耕地面積約為20.26億畝，如取消農(nóng)業(yè)稅后，黑龍江省的耕地面積暴漲了0.4億畝。但是，耕地質(zhì)量低，中低產(chǎn)田占的比重過大。2009年年底完成的中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定結(jié)果表明，優(yōu)等地、高等地的比重僅占32.65%；并且城鄉(xiāng)建設(shè)占用的耕地多是位置好、產(chǎn)量高的農(nóng)田，而整理補充的耕地多是生產(chǎn)能力低、灌溉設(shè)施不完備的邊角地或荒灘地，如2005年補充的耕地中有灌溉設(shè)施的僅占35%。東西部的土地質(zhì)量空間差異大，西部地區(qū)開發(fā)整理2畝耕地也無法彌補東部地區(qū)減少1畝耕地所產(chǎn)生的土地功能置換的損失。耕地質(zhì)量的降低在某種程度上意味著耕地數(shù)量的減少。

盡管“十一五”規(guī)劃將耕地保有量作為約束指標(biāo)控制耕地“紅線”，保護耕地的形勢依然十分嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在耕地數(shù)量不斷減少，質(zhì)量不斷降低，宜農(nóng)后備土地資源緊缺，人地矛盾尖銳[2]，通過保障耕地安全的方式實現(xiàn)糧食安全面臨挑戰(zhàn)。在全國2859個縣級行政區(qū)中，除856個市轄區(qū)外，有近700個縣的人均耕地面積不足0.5畝，低于國際公認的0.8畝警戒線。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，耕地的剛性減少、糧食需求的剛性增加是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

因此，有必要在控制耕地保有量的基礎(chǔ)上，將耕地面積的指標(biāo)調(diào)整為人均耕地面積，并作為控制耕地變化的重要約束性指標(biāo)。對此，要在當(dāng)前耕地存量的基礎(chǔ)上實現(xiàn)2015年人均耕地面積不低于1.32畝的標(biāo)準(zhǔn)，這將比控制耕地保有量具有更加豐富的內(nèi)涵。

3.2 中低收入階層住房用地比重

解決中低收入階層的住房問題是政府解決民生問題的第一要務(wù)。雖然建設(shè)部出臺了“90/70”政策，要求90平方米以下住房必須達到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上，中低價位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟適用住房）和廉租住房的土地供應(yīng)，其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%。但受地方政府執(zhí)行力度的影響，中低收入階層的住房需求并沒有得到滿足，造成房價超出消費者的預(yù)期。為強化土地參與宏觀調(diào)控的職能，貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，國土資源部于 2010年 4月下發(fā)了“34號”文，出臺了2010年住房供地計劃，對保障性住房用地、棚改房用地和中小套型商品房用地做出明確規(guī)定，其對房地產(chǎn)市場的調(diào)控效果直接考問地方政府的公信力。

建議將中低收入階層住房用地比重作為“十二五”規(guī)劃的重要約束性指標(biāo)，就是要遏制地方政府違規(guī)用地的利益沖動。這將通過調(diào)整住房結(jié)構(gòu)，完善住房保障體系，嚴(yán)格控制高檔住宅、大戶型的建設(shè)比重的方式，滿足80%以上中低收入階層的住房剛性需求，使全社會成員住有所居，形成廣大消費者買得起、買得上的住房保障體系。

3.3 資源替代率

實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，必須謹(jǐn)防資源供應(yīng)短缺，確保資源供應(yīng)安全。研究表明，實現(xiàn)人與自然關(guān)系的和諧，需要處理好資源開發(fā)與保護的關(guān)系，資源環(huán)境系數(shù)應(yīng)保持在1.45以上。該系數(shù)主要體現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境對社會發(fā)展的制約程度。有預(yù)測分析表明，按現(xiàn)有的資源開發(fā)技術(shù)水平，即便在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的條件下，我國國家資源的安全系數(shù)也將從1998年的1.73下降到2010年的1.45、2020年的1.35。對此，節(jié)約利用資源，加快礦產(chǎn)資源勘探，實施開源與節(jié)流并重戰(zhàn)略，對保障經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展極為重要。由于我國石油、鐵礦石等能源、大宗礦產(chǎn)品對外依存度過高，資源的穩(wěn)定供應(yīng)受制于國際關(guān)系的影響。對此，有必要將資源替代率作為“十二五”規(guī)劃的重要約束性指標(biāo)，以促使資源節(jié)約集約利用。國土資源部信息中心有關(guān)專家認為，保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，防止資源供應(yīng)短缺，要實現(xiàn)石油、鈾、鐵礦石、銅、鋁土礦、錳、金等礦產(chǎn)的資源替代率大于1.5，天然氣、煤、鉛、鋅、鎢、錫、銻、鉬、鉀鹽、磷、硫等礦產(chǎn)的資源替代率要大于2，這是確保經(jīng)濟安全的關(guān)鍵。

3.4 資源產(chǎn)出率

資源產(chǎn)出效率低，進一步加劇了資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸約束。當(dāng)前，我國總體能源利用效率為33%左右，比發(fā)達國家低10個百分點[3]。單位產(chǎn)值能耗超過世界平均水平的2倍，分別是美國、歐盟、日本的2.5倍、4.9倍和8.7倍；一些重化工行業(yè)單位產(chǎn)品能耗比世界先進水平高10%—50%，礦產(chǎn)資源總回收率比世界先進水平低20%[3]，電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國際先進水平高40%；機動車油耗水平比歐洲高25%，比日本高20%；單位建筑面積采暖能耗相當(dāng)于氣候條件相近發(fā)達國家的2－3倍。能源利用效率與國外的差距表明，我國節(jié)能潛力巨大。據(jù)估算[4]，如果對國內(nèi)低效電機進行全面改造2我國高效電機技術(shù)水平已經(jīng)較高，但絕大多數(shù)用于出口，每年可以節(jié)約1500億度電，獲得750億元的節(jié)電效益，還可以形成1000億元左右的增加值。根據(jù)有關(guān)單位研究，按單位產(chǎn)品能耗和終端用能設(shè)備能耗與國際先進水平比較，目前我國節(jié)能潛力約為3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。另外，我國資源產(chǎn)出效率大大低于國際先進水平。按現(xiàn)行匯率計算，單位資源的產(chǎn)出水平相當(dāng)于美國的1/10，日本的1/20，德國的1/6；每噸標(biāo)準(zhǔn)煤的產(chǎn)出效率，只相當(dāng)于美國的28.6%，歐盟的16.8%，日本的10.3%。我國耕地質(zhì)量低，中低產(chǎn)田占2/3，造成糧食單產(chǎn)水平低。我國小麥單產(chǎn)比發(fā)達國家低60%，水稻低30%，玉米低35%。

我國資源整體產(chǎn)出效率低，建議將資源產(chǎn)出率作為“十二五”規(guī)劃的預(yù)期性指標(biāo)，旨在通過提高資源產(chǎn)出效率的方式促使經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，加快資源利用方式轉(zhuǎn)型，進而緩解資源約束。國土資源部承擔(dān)的 “國家可持續(xù)發(fā)展國土資源戰(zhàn)略研究”的部分成果表明，我國資源節(jié)約集約利用約有不小于50%的空間，其中，技術(shù)節(jié)約潛力不小于30%，結(jié)構(gòu)節(jié)約潛力不小于1/4。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)，將可以緩解我國資源約束的1/3。

3.5 國土開發(fā)強度

國土開發(fā)強度是指除森林、河流、耕地之外的使用面積與國土面積之比，即建設(shè)用地占國土面積的比重。當(dāng)前，雖然我國人均GDP不足4000美元，但國土開發(fā)強度高于發(fā)達國家。截至2009年，我國建設(shè)用地規(guī)模突破5億畝3據(jù)相關(guān)信息報道，第二次全國土地調(diào)查匯總后的建設(shè)用地約為5.36億畝，國土開發(fā)強度高達29%4我國的國情決定了國土開發(fā)強度應(yīng)采用建設(shè)用地占平原面積的比重進行計算。從發(fā)達國家的情況來看 （圖1），荷蘭的人均GDP超過50000美元，國土開發(fā)強度不足15%；美國的人均GDP接近50000美元，國土開發(fā)強度僅為6%；德國和法國的人均GDP為42400美元左右，國土開發(fā)強度分別為12.5%、8.6%；國土面積狹小的日本和韓國人均GDP分別為38200美元、21530美元，國土開發(fā)強度不足10%。這充分表明，雖然發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展水平高，但國土開發(fā)強度控制嚴(yán)格，建設(shè)用地集約化程度高。

圖1 中國與部分發(fā)達國家國土開發(fā)強度對比圖

我國國土開發(fā)程度高還表現(xiàn)在區(qū)域?qū)用嫔稀８母镩_放30多年來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化空前發(fā)展，建設(shè)用地快速增長。據(jù)中國社會科學(xué)院最近發(fā)布的 《2009中國城市發(fā)展報告》，2001—2007年，中國地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積平均增長70.1%。從我國東部地區(qū)的重點城市來看，深圳未用地僅剩2.23%，國土開發(fā)強度高達47%，超過了香港。天津、上海、佛山和東莞國土開發(fā)強度分別超過了25%、29%、33%和40%，遠遠高于日本三大都市圈15.6%、德國斯圖加特20%、法國巴黎地區(qū)21%的強度水平[5]，但開發(fā)效率卻遠不及這些地區(qū)高。

通過設(shè)置國土開發(fā)強度這項約束性指標(biāo)，控制我國區(qū)域內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)失衡，合理調(diào)配生產(chǎn)用地、生活用地和生態(tài)用地，實現(xiàn)國土資源的有序開發(fā)、節(jié)約開發(fā)、科學(xué)開發(fā)，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟活動在國土空間上的合理布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，促使國土開發(fā)強度與產(chǎn)出相協(xié)調(diào)。

3.6 人均建設(shè)用地面積

我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量已突破33.4萬平方公里，居世界第一。2009年，城市人均建設(shè)用地達133平方米，超過國家規(guī)定的人均80—120平方米標(biāo)準(zhǔn)，也遠遠高于發(fā)達國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。農(nóng)村人均建設(shè)用地高達360平方米，是國家規(guī)定的2.4倍。據(jù)國土資源部規(guī)劃司的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1996—2008年，全國農(nóng)村人口減少了1.29億，而農(nóng)村居民點用地不減反增，凈增加112萬畝，農(nóng)村人均居住用地從193平方米增加到229平方米，增加了34平方米；空心村、空置住房的閑置率約在5%—15%。此外，我國城市土地40%以上低效利用，5%處于閑置狀態(tài)。

如果要實現(xiàn)2020年全國耕地不低于18億畝的保有量，在未來的10年間，耕地凈減少量最多為2500萬畝，每年凈減少量不應(yīng)該超過250萬畝。國土資源部的有關(guān)專家認為，2020的建設(shè)用地總規(guī)模要控制在5.6億畝。如果按照當(dāng)前媒體報道的第二次全國土地調(diào)查匯總后建設(shè)用地總量5.36億畝，每年凈增加的建設(shè)用地不宜超過220萬畝。因此，建設(shè)用地的供應(yīng)形勢十分嚴(yán)峻。建議將人均建設(shè)用地面積作為“十二五”規(guī)劃的約束性指標(biāo)，就是要盡快劃定城市與農(nóng)村的生長邊界，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地規(guī)模，促使工業(yè)用地高密度化，城市建設(shè)用地立體化，實現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。

3.7 國土經(jīng)濟密度

國土經(jīng)濟密度是一個反映產(chǎn)值密度及經(jīng)濟發(fā)達水平的重要指標(biāo)，比人均GDP更能反映一個區(qū)域的發(fā)展程度和經(jīng)濟集中程度。多數(shù)學(xué)者認為，國土經(jīng)濟密度是指單位國土面積GDP的產(chǎn)出，即地均GDP。以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國國土經(jīng)濟密度不足350萬元/平方公里 （約折合45萬美元/平方公里）（表2），與全球平均水平相當(dāng)，不僅低于日本、美國、法國和德國等發(fā)達國家，還低于香港、澳門和臺灣地區(qū)。2008年，中國東部11?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的國土經(jīng)濟密度僅相當(dāng)于日本的1/6，臺灣的1/5，韓國的1/4。

表2 全球部分國家（地區(qū)）國土經(jīng)濟密度比較（2008）

雖然我國國土遼闊，但近一半的國土屬于難以開發(fā)利用、不適宜人類居住和生產(chǎn)的空間。而僅占國土面積1/4的城市創(chuàng)造了近80%的GDP，近90%的稅收。因此，提高城市的國土經(jīng)濟密度對提升國家經(jīng)濟實力具有至關(guān)重要的作用。

自1957年法國學(xué)者戈特曼提出 “大都市經(jīng)濟圈（帶）”概念以來，大都市圈已成為衡量一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標(biāo)志。我國近幾年逐漸形成了珠三角、長三角和環(huán)渤海三個最大的城市群。目前，這三大城市群的GDP總量約占全國的50%，國土經(jīng)濟密度達到4100萬元/平方公里，是全國平均水平的12倍，成為我國重要的大都市經(jīng)濟圈。但與發(fā)達國家的城市群相比，差距甚遠。美國三大城市群（大紐約區(qū)、五大湖區(qū)、大洛杉磯區(qū)）的GDP貢獻份額近70%，國土經(jīng)濟密度突破7200萬美元，是我國三大城市群的12倍；日本三大城市群（大東京區(qū)、坂神區(qū)、名古屋區(qū)）的GDP貢獻份額則超過70%，國土經(jīng)濟密度接近1億美元/平方公里，相當(dāng)于我國三大城市群的17倍，遠遠高于我國三個最大城市群GDP的貢獻率和國土經(jīng)濟密度。

鑒于此，有必要將國土經(jīng)濟密度限定在單位城市面積的產(chǎn)出上，特別是限定在城市群的產(chǎn)出上。預(yù)計2015年珠三角、長三角和環(huán)渤海三大城市群的經(jīng)濟規(guī)模約占全國的55%，國土經(jīng)濟密度將達到0.7億元/平方公里，為城市反哺農(nóng)村提供強大的物質(zhì)基礎(chǔ)。牛文元先生認為，將國土經(jīng)濟密度作為發(fā)展集聚經(jīng)濟的重要預(yù)期性指標(biāo)，有利于各城市在經(jīng)濟上取得互補效應(yīng)，加速消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[6]，真正形成世界大國中具有全球意義的組團式城市群和中國財富積聚的戰(zhàn)略性載體，使之成為國家新一輪財富聚集的“火車頭”。

3.8 食物密度

2007年以來，我國糧食總產(chǎn)量連續(xù)3年突破5億噸，基本實現(xiàn)供需平衡。肉類自給有余，乳制品略有進口。但是，我國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)地位不穩(wěn)固，快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對土地產(chǎn)生較大需求，土地面臨承受食物生產(chǎn)、經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)保育的歷史性重任。在畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)中，牧區(qū)和農(nóng)牧交錯區(qū)的畜產(chǎn)品產(chǎn)量不足10%，對農(nóng)區(qū)的飼料供應(yīng)產(chǎn)生較大壓力，也在很大程度上說明牧區(qū)和農(nóng)牧交錯區(qū)的畜牧業(yè)產(chǎn)出效率低。

建議將食物密度（單位土地面積上的食物產(chǎn)出量）作為“十二五”規(guī)劃的預(yù)期性指標(biāo)，目的就是通過提高糧食單產(chǎn)的方式增加食物密度，通過提升草地NPP（凈初級生產(chǎn)力）的方式增加畜牧業(yè)食物產(chǎn)出量。在未來的5年，要在約120萬平方公里（18億畝）的耕地上產(chǎn)出不低于5.4億噸的糧食，實現(xiàn)95%以上的糧食自給率。同時，在約300萬平方公里（45億畝）的可利用草地上推廣劃區(qū)輪牧，發(fā)揮牧區(qū)和農(nóng)牧交錯區(qū)的生產(chǎn)功能，減輕農(nóng)區(qū)飼草壓力，在規(guī)劃期內(nèi)將畜牧業(yè)產(chǎn)量提高到全國的15%，加上農(nóng)區(qū)的畜牧業(yè)，將生產(chǎn)0.55億噸的肉類，0.36億噸牛奶。這是我們國家生產(chǎn)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.9 生態(tài)密度

我國生態(tài)環(huán)境先天性脆弱，主要表現(xiàn)在以下幾個方面[7]：（1）65%的國土面積為山地丘陵；（2）33%的國土面積為干旱區(qū)荒漠區(qū)；（3）70%的國土面積受東亞季風(fēng)強烈影響；（4）55%的國土面積不適宜人類的生活和生產(chǎn)；（5）35%的國土面積經(jīng)受土壤侵蝕和荒漠化；（6）30%的耕地面積為PH值小于5的酸性土壤；（7）20%的耕地面積存在不同程度的鹽漬化或海水入侵；（8）17%的國土面積構(gòu)成了世界屋脊；（9）5%的GDP為各類自然災(zāi)害所蝕奪；（10）中國大陸平均高度是世界平均高度的1.83倍。在此條件下，非理性的國土資源開發(fā)使本來就滿目瘡痍的國土面貌雪上加霜。盡管實施了“天保工程”、退耕還林（草）過程、禁牧和圍欄封育等治理生態(tài)退化的工程，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還是沒有得到根本性遏制，土地退化、水土流失、土地荒漠化、水體污染、生物多樣性銳減對國民經(jīng)濟的發(fā)展造成重大經(jīng)濟損失，成為威脅生態(tài)安全的核心要素。

建議把生態(tài)密度 （單位國土面積上林地、濕地和自然保護區(qū)所占比重）作為“十二五”規(guī)劃的一個重要預(yù)期性指標(biāo)，就是要在960萬平方公里的國土上實現(xiàn)森林覆蓋面積不低于200萬平方公里，濕地面積不低于38.48萬平方公里，嚴(yán)格守護好近150萬平方公里的自然保護區(qū)。旨在通過逐步提高林地面積、保護好濕地不被農(nóng)田或建設(shè)用地所侵占、避免建設(shè)用地侵吞自然保護區(qū)的方式，建設(shè)和保護森林生態(tài)系統(tǒng)、管理和恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、改善和治理荒漠生態(tài)系統(tǒng)、維護和發(fā)展生物多樣性，使作為“地球之肺”的森林生態(tài)系統(tǒng)、“地球之腎”的濕地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮陸地生態(tài)系統(tǒng)的中樞和杠桿功能[8]。這是中國生態(tài)平衡、生態(tài)服務(wù)和生態(tài)屏障的基礎(chǔ)，將有利于提高我國生態(tài)保育能力，遏制生態(tài)退化，延續(xù)生態(tài)文明，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.10 環(huán)境容量

一個區(qū)域的發(fā)展?jié)摿ψ罱K受其環(huán)境容量的影響和制約。傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式使我國環(huán)境問題凸現(xiàn)，主要表現(xiàn)在[9-11]：一是污染物排放量大。2008年廢水中化學(xué)需氧量排放量接近1400萬噸，超過環(huán)境容量2/3；全國745個地表水國控斷面中，28%的斷面劣于水環(huán)境V類標(biāo)準(zhǔn)，62%的斷面達不到III類；我國已有90%以上的城市河段、湖泊受到嚴(yán)重污染，遼河、海河為重度污染，大部分江河湖海都出現(xiàn)了富營養(yǎng)化，水華和赤潮發(fā)生頻次在持續(xù)增加；二是大氣環(huán)境污染在加劇。二氧化硫排放量2468萬噸，超過環(huán)境容量的90%；酸雨污染的影響面積占國土面積的30%—40%；煙塵排放量和工業(yè)粉塵排放量約為2000萬噸，60%的城市空氣質(zhì)量達不到二級標(biāo)準(zhǔn)；三是土壤功能性失調(diào)嚴(yán)重。森林資源總量不足，導(dǎo)致了水土流失，旱澇災(zāi)害頻發(fā)，物種減少，氣候變化等多種效應(yīng)疊加。90%以上的天然草原退化，約占1/3的國土存在不同程度的水土流失，18%的土地發(fā)生不同程度的沙漠化，約有10%以上的耕地受到石油類、化肥農(nóng)藥類有機物、放射性元素以及重金屬類污染。環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)給我國造成了巨大的經(jīng)濟損失，成為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實危機。

建議將環(huán)境容量作為“十二五”規(guī)劃的重要約束性指標(biāo)，就是要以環(huán)境容量為界限，進行環(huán)境容量初始配置，將資源消耗和污染排放限定在生態(tài)環(huán)境承載的限度內(nèi)，嚴(yán)格控制總量排放，倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式和資源利用方式轉(zhuǎn)型，旨在使經(jīng)濟規(guī)模與生態(tài)環(huán)境容量相協(xié)調(diào)，使有限的環(huán)境容量最大限度地支撐經(jīng)濟發(fā)展和群眾生活質(zhì)量的不斷改善。

4 小結(jié)

通過研究遴選出上述10個國土資源領(lǐng)域的核心指標(biāo)，希望能夠得到相關(guān)部門的重視并將其納入國家“十二五”規(guī)劃，從而使國土資源在參與宏觀調(diào)控的過程中發(fā)揮保障發(fā)展、保護資源的基礎(chǔ)性作用。

1 牛文元，持續(xù)發(fā)展導(dǎo)論.北京：科學(xué)出版社，1994.

2 馬永歡.中國糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)的核心設(shè)計——構(gòu)筑國家生存安全保障線.中國科學(xué)院院刊，2009，24（3）：241-247.

3 陳世海.能源局表示:我國目前總體能源利用效率為33%左右.中央政府網(wǎng)，2009-02-26.

4 李克強.關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)促進持續(xù)發(fā)展的幾個問題.求是，2010，11.

5 王曉萍.關(guān)于市縣功能區(qū)規(guī)劃編制工作的幾點思考.宏觀經(jīng)濟管理，2008，7：68-70.

6 牛文元.中國新型城市化戰(zhàn)略的設(shè)計要點.中國科學(xué)院院刊，2009，24（2）：130-137.

7 牛文元.中國可持續(xù)發(fā)展總論.北京：科學(xué)出版社，2007.

8 賈治邦.深入貫徹落實中央決策部署努力實現(xiàn)林業(yè)發(fā)展宏偉目標(biāo).www.forestry.gov.cn,2010-02-16.

9 趙章元.生態(tài)文明六講.北京：中共中央黨校出版社，2008.

10 國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2009.北京：中國統(tǒng)計出版社，2009.

11 國家統(tǒng)計局.中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2009.北京：中國統(tǒng)計出版社，2009.