隨著全球化進(jìn)程的不斷加劇，美國傳媒在世界范圍內(nèi)的規(guī)模和影響力也在迅速擴(kuò)張，究其緣由，是制度在起作用。中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在考察美國高新技術(shù)發(fā)展時(shí)，提出了著名論斷：“制度重于技術(shù)?！边@一規(guī)則實(shí)際上也適用于以高科技為依托的美國傳媒業(yè)，美國傳媒技術(shù)的發(fā)展得益于傳媒制度的供給。然而，研究者對(duì)于美國傳媒制度供給的社會(huì)根源卻較少談及。我們認(rèn)為，美國的傳媒制度是傳播交易的典型表現(xiàn)，它既推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化，又強(qiáng)調(diào)分權(quán)，既強(qiáng)調(diào)商業(yè)主義，又強(qiáng)調(diào)空間擴(kuò)展，體現(xiàn)了傳媒技術(shù)、政治和社會(huì)的共同需要，因此確立了其獨(dú)特的可持續(xù)影響力。隨著中國的傳媒新一輪改革的啟動(dòng)，傳媒制度供給成為傳媒發(fā)展的熱門話題。
　　
　　一　美國傳媒制度供給的變遷歷史
　　
　　傳播控制似乎不可避免，傳播學(xué)創(chuàng)始人威爾伯·施拉姆指出，“每個(gè)國家都許諾給人民以表達(dá)自由，然而各國都或多或少地對(duì)它的大眾媒介加以控制，正如對(duì)它所有的社會(huì)機(jī)構(gòu)加以控制一樣。”從媒介發(fā)展歷史看，國家對(duì)電子媒介的管理要比印刷媒介嚴(yán)厲得多，大都設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)。美國的管理機(jī)構(gòu)主要是聯(lián)邦通訊委員會(huì)。
　　1927年，聯(lián)邦通訊委員會(huì)(FCC)的前身“五人無線電委員會(huì)”就誕生了，1934年增加至7人。它最初的使命似乎是專門的頻率分配的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，存在的時(shí)間被暫定為一年。1927年《無線電法》作為傳媒監(jiān)管的法律體系就被確立下來(Radio Act of 1927)，1934年國會(huì)通過了第二部傳播法——《電信法》(Communications Act of 1934)，不斷變革的傳媒管制政策也適應(yīng)了傳媒發(fā)展的需求，為聯(lián)邦通訊委員會(huì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)提供了持續(xù)存在的能力。此后62年傳媒政策基本上沒有調(diào)整，不過卡特時(shí)期已經(jīng)有動(dòng)向放松傳媒管制，這促使新《電信法》于1996年獲準(zhǔn)通過，這次變革具有里程碑式的意義，極大地適應(yīng)了傳媒的市場(chǎng)化趨向，歐洲許多國家緊隨其后，在21世紀(jì)到來之時(shí)也作了相應(yīng)的調(diào)整，如法、德等國的私有化政策。
　　
　　二標(biāo)準(zhǔn)化與分權(quán)化
　　
　　標(biāo)準(zhǔn)化是美國社會(huì)廣為接受的觀念。美國社會(huì)對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化情有獨(dú)鐘。正如法蘭克福學(xué)派指出的那樣，美國的(傳媒)生產(chǎn)方式的標(biāo)準(zhǔn)化受到追逐利潤的欲望主宰，就像其他工業(yè)一樣，故可謂“文化工業(yè)”。美國社會(huì)法律數(shù)量之多、種數(shù)之多，是其他國家無法比擬的，正是因?yàn)橛羞@些法律制度作基礎(chǔ)，美國的相應(yīng)領(lǐng)域活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化。這些制度構(gòu)成了傳播的交易規(guī)則，即有了相應(yīng)的規(guī)則，傳播就會(huì)形成秩序化過程。缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則或者無規(guī)則就會(huì)導(dǎo)致效率下降。
　　西方諸多國家對(duì)傳媒的管制都基于“廣電頻譜的缺乏”，這一點(diǎn)在美國卻不甚適用。在美國，最初的管制卻是為了消弭傳媒之間的混亂。此前，廣播臺(tái)的頻率沒有專屬權(quán)，彼此之間信號(hào)相互干擾，廣播界的自律沒能成為解決這一混亂狀態(tài)的有效辦法。1927年聯(lián)邦無線電委員會(huì)成立，負(fù)責(zé)“仲裁廣播活動(dòng)，監(jiān)控發(fā)射臺(tái)的功率，分發(fā)許可證以控制從中可能產(chǎn)生的新的商業(yè)道德觀念?！边@種管制很少被質(zhì)疑，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)自由主義作為信條被確立下來的美國，在自上而下經(jīng)歷了最初的混亂以后又受到了束縛”，這就回答了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯在《聯(lián)邦通訊委員會(huì)》一文中提出的疑問：高度珍視自由的美國傳媒為什么沒有對(duì)傳媒活動(dòng)的控制質(zhì)疑，而情愿接受聯(lián)邦委員會(huì)的管制(1959)?？扑怪赋觯?lián)邦通訊委員會(huì)確立了傳媒存在的最重要基礎(chǔ)——產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)保障了傳媒的發(fā)展，它事實(shí)上促進(jìn)了廣播業(yè)的發(fā)展，這表明制度供給有其獨(dú)特的價(jià)值，制度的控制保證了傳媒發(fā)展的規(guī)范。
　　此后，聯(lián)邦通訊委員會(huì)(FCC)成為標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)立和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。FCC于1934年《電信法》在媒介的標(biāo)準(zhǔn)化過程中起了重要作用，它規(guī)定：無線電波的公共所有權(quán)、FCC的任命和組成、FCC根據(jù)公共利益頒發(fā)廣播執(zhí)照的權(quán)力、規(guī)則制訂和上訴的程序、禁止事前審查以及涉及在大選期間臺(tái)站使用的管理的315條款等。FCC的政策使我們看到實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化的巨大好處，將制度的協(xié)調(diào)功能充分發(fā)揮出來，它大大推進(jìn)了所有權(quán)的多樣化，有助于增進(jìn)公共利益。
　　當(dāng)然，聯(lián)邦通訊委員會(huì)之所以如此發(fā)展，原因在于它并不是唯一掌控權(quán)力的機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦通訊委員會(huì)的存在，是依據(jù)美國國會(huì)的要求而存在的，是廣播界競(jìng)爭(zhēng)的需要，是多種力量綜合的結(jié)果，它的權(quán)力是多元分權(quán)所決定的。在這種體系中，媒介公司可以通過分權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)其施加影響力，以媒介產(chǎn)品的直接控制來推行提升其利益的觀念。來發(fā)揮影響力，加上巴格迪肯的形象比喻所揭示的，美國擁有一個(gè)“秘密情報(bào)部門”(2000)，其暗指存在于社會(huì)中政府領(lǐng)導(dǎo)下的宣傳體系，實(shí)現(xiàn)了媒介利益與政府的控制抗衡狀態(tài)。
　　在美國，對(duì)電子傳媒制度供給起作用的權(quán)力主體很多。就聯(lián)邦通訊委員會(huì)本身而言，其權(quán)力不是自賦的，它是國會(huì)的權(quán)力執(zhí)行主體。在正式權(quán)力的構(gòu)成中，總統(tǒng)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，一般地說，總統(tǒng)有權(quán)任命該委員會(huì)的主席；此外，還有一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)傳媒制度供給起作用，如公平部(Department of Justice)，特別關(guān)注傳媒的融合中的違反競(jìng)爭(zhēng)行為，它也有權(quán)懲治傳媒違法行為；還有聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和國家電訊和信息管理委員會(huì)對(duì)傳媒政策的出臺(tái)提供建議和咨詢，它甚至還參與到高清電視的發(fā)展中。電子傳媒管制的政策也有可能來自非正式的管理機(jī)構(gòu)，如作為行業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，美國廣播委員會(huì)(NAB)就成功地確立電視播放廣告的參考標(biāo)準(zhǔn)。這些正式機(jī)構(gòu)和非正式機(jī)構(gòu)的權(quán)力共享，保障了傳媒權(quán)力不至于被一個(gè)權(quán)力主體壟斷，事實(shí)上也推動(dòng)了傳媒的標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)了傳媒的競(jìng)爭(zhēng)力，為美國的媒介產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大起著關(guān)鍵性作用。
　　
　　三　制度供給是美國傳媒商品化、空間化和技術(shù)化三位一體的體現(xiàn)
　　
　　美國的傳媒在不斷放松的管制政策影響下，正朝著三個(gè)方向發(fā)展：商品化、空間化和技術(shù)化，這一歷史可以溯源到廣播的誕生。商品化指的是美國的傳媒評(píng)價(jià)體系是傳媒商業(yè)利益的獲致。空間化指的是傳媒的市場(chǎng)范圍已經(jīng)超越了美國本土，成為全球化傳媒。技術(shù)化是美國傳媒對(duì)技術(shù)的高度敏感和利用。商業(yè)化的發(fā)展不是新近發(fā)生的事情，而是從一開始就成為評(píng)判媒介的標(biāo)準(zhǔn)，它促使傳媒的內(nèi)容與廣告之間發(fā)生奇怪的聯(lián)系，在美國，廣播節(jié)目從一開始就被設(shè)想為廣告服務(wù)。這一趨勢(shì)隨著媒介的發(fā)展而不斷加強(qiáng)，特別是媒介化社會(huì)的到來。美國的傳媒創(chuàng)制了媒介化社會(huì)。媒介化社會(huì)有三個(gè)主要標(biāo)識(shí)：大眾傳媒與受眾的互動(dòng)增強(qiáng)，受眾獲取信息豐富化與便捷化，信息傳播全球化。這就產(chǎn)生了傳媒與受眾的新型關(guān)系，超越信息傳播者和信息接受者的復(fù)雜關(guān)系。受眾被認(rèn)為是商品，被廣泛地出售以獲取利潤。批判學(xué)者斯密塞認(rèn)為，“大眾媒介的構(gòu)成過程，就是媒介公司生產(chǎn)受眾，然后將他們移交給廣告商的過程。媒介的節(jié)目編排是用來吸引受眾的，這與以前小酒店為了吸引顧客飲酒而提供的‘免費(fèi)午餐’沒有太大的差別?！?br/>　　美國傳媒制度的供給是加強(qiáng)媒介化社會(huì)的重要力量。聯(lián)邦通訊委員會(huì)對(duì)傳媒的高度商業(yè)主義進(jìn)行保駕，對(duì)傳媒的空間擴(kuò)展進(jìn)行護(hù)航，這一點(diǎn)在傳媒競(jìng)爭(zhēng)的制度供應(yīng)上得到了充分的反應(yīng)。美國的傳媒制度鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，最初傳媒制度的供給是以美國市場(chǎng)為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)，后來擴(kuò)張到以全球市場(chǎng)為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)。1927年的《無線電法》關(guān)注的是美國國內(nèi)的無線電混亂的狀況，對(duì)新興媒介廣播的發(fā)展構(gòu)成了不利。由于缺乏管制的無線電臺(tái)迅速發(fā)展，形成了一家獨(dú)大的局面，委員會(huì)決定將美國的廣播網(wǎng)進(jìn)行拆分，以滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需要。其實(shí)，本質(zhì)上的問題是，如果任憑NBC發(fā)展，就會(huì)形成壟斷，構(gòu)成市場(chǎng)機(jī)制的嚴(yán)重失靈。該委員會(huì)在削減廣播臺(tái)方面大刀闊斧，似乎實(shí)現(xiàn)了“一臺(tái)一頻道”的目標(biāo)，即設(shè)立一組“清晰頻道”，每個(gè)頻道只允許一座電臺(tái)在夜間使用，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合，結(jié)果這些清晰頻道(共57座，其中55座)被主要廣播網(wǎng)擁有。1934年的《傳播法》，對(duì)于傳媒的競(jìng)爭(zhēng)有了更大的可控權(quán)力。之所以會(huì)出現(xiàn)這種局面，是因?yàn)閭髅焦镜氖袌?chǎng)化得到了制度供應(yīng)的保障，美國家庭受惠于羅斯福新政91％以上的城市家庭和70％的鄉(xiāng)村家庭擁有收音機(jī)，收音機(jī)的擁有量超過了電話的擁有量，廣播網(wǎng)已經(jīng)延伸到海外。
　　隨著傳媒市場(chǎng)的開拓，美國傳媒對(duì)于技術(shù)的革新不斷加快。聯(lián)邦通訊委員會(huì)對(duì)傳媒技術(shù)的開發(fā)并沒有作出限制。相反，它是在實(shí)踐成功之后得到支持的。以電視為例，頗有些廣播誕生之初的競(jìng)爭(zhēng)局面，電視尺寸相差很大，從3英寸到12英寸都有，但很快就獲得了商業(yè)化的節(jié)目傳送資格，1941年委員會(huì)批準(zhǔn)18家電視臺(tái)投入商業(yè)運(yùn)營。到了20世紀(jì)80年代，利用衛(wèi)星傳送節(jié)目獲得聯(lián)邦委員會(huì)的認(rèn)可。這些新型的傳播系統(tǒng)不可避免地為獲得廣告費(fèi)而展開競(jìng)爭(zhēng)，委員會(huì)也樂見其成。20世紀(jì)90年代中期，小貝爾電話公司獲準(zhǔn)利用電話線路傳送電視節(jié)目以后，傳媒技術(shù)引發(fā)了新的媒介融合，聯(lián)邦通訊委員會(huì)新推出的《電信法》，就是為技術(shù)讓路的制度方案。媒介融合引起了跨媒介的廣告競(jìng)爭(zhēng)。1996年的《電信法》實(shí)際上推動(dòng)了電信業(yè)的所有領(lǐng)域展開競(jìng)爭(zhēng)，跨市場(chǎng)的準(zhǔn)人障礙消失了，它持續(xù)地推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了商業(yè)發(fā)展和空間擴(kuò)張，也鼓勵(lì)了新電信技術(shù)的開發(fā)。
　　
　　四　傳媒制度供給是典型的傳播交易
　　
　　美國傳媒制度的供給是美國社會(huì)移民文化的延續(xù)和保障。美國傳媒與其管理機(jī)構(gòu)之間的交易行為，從本質(zhì)上說，是美國移民文化的再現(xiàn)。
　　正如科斯指出的，聯(lián)邦通訊委員會(huì)對(duì)產(chǎn)權(quán)格外重視，是美國的移民文化的結(jié)果，這點(diǎn)可以從美國人對(duì)于政府的特殊態(tài)度看出。如聯(lián)邦通訊委員會(huì)確立了產(chǎn)權(quán)制度，順應(yīng)了移民文化的需要，傳媒的發(fā)展加速了政府的作用，即保障公共服務(wù)的需要，凸顯了傳媒的社會(huì)責(zé)任。如1927年《無線電法》確定傳媒生存的基本原則——PICON原則——即傳媒要為“公眾利益、公眾便捷和公眾需要服務(wù)”，這主要是傳媒被認(rèn)為與公共利益相關(guān)，電子傳媒的“一種主要政策形式可以被當(dāng)成是‘公共服務(wù)’的一種”。
　　當(dāng)政府為傳媒設(shè)定了交易規(guī)則，商業(yè)化的危害就會(huì)在傳媒的進(jìn)一步發(fā)展中被大大輕視，這為美國傳媒制度供應(yīng)建立了極好的基礎(chǔ)，政府據(jù)此確保傳媒制度順應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展，適應(yīng)商業(yè)的需要而設(shè)置法律制度。FCC曾于1997年3月27日公布了《網(wǎng)絡(luò)與電訊傳播政策》報(bào)告，對(duì)網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒體進(jìn)行了比較評(píng)估，提出了有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)管制的基本原則：政府應(yīng)避免對(duì)網(wǎng)絡(luò)傳播行為進(jìn)行不必要的管制，對(duì)于傳統(tǒng)媒體管理的規(guī)范要有選擇地適用于網(wǎng)絡(luò)管理，政府鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的自律。與此相對(duì)應(yīng)，祭出傳媒的控制大旗，為保障移民文化而提出傳媒的《傳播正派法》。由于該法從形式上損害了個(gè)人的言論自由，因此遭到了抵制。
　　
　　五　小結(jié)
　　
　　以美國為代表的傳媒管理制度是一種典型的傳播交易。美國的傳播制度很大程度上是歷史發(fā)展的必然，其制度供給的關(guān)鍵在于確保從傳媒基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)定上立法，對(duì)于傳播內(nèi)容的限制并不多見。美國傳媒指的重要評(píng)價(jià)依據(jù)是能否為美國社會(huì)帶來足夠的利潤和擴(kuò)展美國傳媒的市場(chǎng)，這兩者相輔相成。通過標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)了傳媒發(fā)展的方向，提供了傳媒的技術(shù)制度構(gòu)成，適當(dāng)?shù)姆謾?quán)顯示出傳媒制度供給的多元利益，政府在其中所起的作用實(shí)際上相當(dāng)有限，它既是美國傳媒市場(chǎng)化取向的結(jié)果，也是美國交易性文化的必然產(chǎn)物。唯有如此，美國的傳媒制度表現(xiàn)出高度的可持續(xù)發(fā)展特點(diǎn)，保障了商業(yè)需要，也加強(qiáng)了傳媒的公共服務(wù)特性，也確保了美國傳媒的技術(shù)化進(jìn)步，從而為美國傳媒迎接全球化時(shí)代的到來作出了，卓越的籌