摘 要：林業(yè)生產(chǎn)全過程是“三分栽植，七分管理”。堤防護(hù)堤林在防洪保安中發(fā)揮重要的作用，是堤防建設(shè)中重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一。當(dāng)前，堤防護(hù)堤林的管護(hù)要適應(yīng)堤防水利事業(yè)新的發(fā)展形勢，理清思路，找準(zhǔn)角色，提升管護(hù)成效，充分發(fā)揮生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益。
　　關(guān)鍵詞：堤防 護(hù)堤林 管理防護(hù) 效益
　　中圖分類號:F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
　　文章編號:1004-4914(2011)04-286-02
　　
　　東荊河是漢江下游唯一的自然分流河道，主要流經(jīng)潛江、監(jiān)利、仙桃、洪湖等縣市，并與長江相連，全長173公里。據(jù)2010年最新統(tǒng)計，東荊河兩岸堤防護(hù)堤林帶現(xiàn)有面積近1760公頃，總株數(shù)有百萬株之多。堤防護(hù)堤林的形成與發(fā)展，與堤防保安可持續(xù)發(fā)展休戚相關(guān)。1996年水利部頒發(fā)的《堤防工程管理設(shè)計規(guī)范》中明確肯定了護(hù)堤林不僅對堤防具有防自然力侵蝕破壞的作用，而且對美化堤容堤貌、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增加管理單位經(jīng)濟(jì)收入等有著不可替代的作用。當(dāng)前，東荊河流域堤防護(hù)堤林管護(hù)呈現(xiàn)三種模式，分別是大戶大面積承包經(jīng)營分成模式、堤防管理部門干部職工責(zé)任制管護(hù)模式和少數(shù)低洼低產(chǎn)林地改造個人承包經(jīng)營模式。2011年初，中央及湖北省均出臺1號文件聚焦水利，加大了水利堤防的改革與投入，這必將對現(xiàn)有的堤防管理體制及防護(hù)林的管護(hù)模式產(chǎn)生重大影響。
　　一、東荊河堤防護(hù)堤林管護(hù)模式沿革
　　東荊河堤起始之初在明代，據(jù)清光緒《沔陽州志·堤防》記載，早在明崇禎十年（1639），沔陽知州章曠“修北口橫堤三百四十丈，高大堅厚，植楊柳護(hù)之，立民舍安之?！崩^清朝和民國，也有不少人提出過“植樹固堤”的主張。但那個時代，東荊河堤防還未形成完整體系，植樹護(hù)林也是偶爾為之，至建國前夕，東荊河兩岸除沿堤居民房前屋后植幾株散生的鄉(xiāng)土樹外，不見有成片林木。
　　20世紀(jì)50年代，東荊河完整堤防體系形成，成為國家重要支堤。其間，試植楊樹在灘岸寬闊、風(fēng)浪嚴(yán)重的堤段外禁腳防風(fēng)浪取得成功，隨后湖北省水利廳將東荊河營造防浪林列入堤防建設(shè)項目。進(jìn)入60年代，護(hù)堤林建設(shè)在全東荊河流域鋪開，實行“誰栽、誰管、誰受益”政策，出現(xiàn)了堤防管理機(jī)構(gòu)與沿堤村組共栽共管，收益按比例分成模式。至80年代，東荊河堤防管理部門開始進(jìn)行“自育苗、自造林”管護(hù)模式改革。在此期間，護(hù)堤林建設(shè)得到大發(fā)展，全流域植樹造林規(guī)模已達(dá)到歷史最高水平，全堤保存樹木達(dá)200萬株。
　　進(jìn)入90年代，農(nóng)村逐步推行的土地、林木確權(quán)政策對堤防護(hù)堤林建設(shè)帶來深刻影響，堤防林地及產(chǎn)權(quán)糾紛進(jìn)入高發(fā)期。1992年，國家土地管理局、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于水利工程用地確權(quán)有關(guān)問題的通知》，為堤防管理部門保護(hù)管理其根本利益指明了法律途徑。進(jìn)入21世紀(jì)初的10年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)逐漸得到強(qiáng)化，林權(quán)的確認(rèn)范圍不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的森林、林木和林地（含溝渠、路林），也包括縣以上人民政府確定的集體所有的宜林地、溝渠路、“四荒地”、“四旁地”等宜林地，林權(quán)確認(rèn)到戶、林權(quán)證發(fā)放達(dá)到95%。堤防管理部門適應(yīng)新的改革形勢，根據(jù)所處縣市的具體實際，主動開展維權(quán)工作，堤防工程用地確權(quán)劃界工作相繼展開。在已辦土地證的林地，新栽植的林木均辦理了屬于堤防管理部門產(chǎn)權(quán)的林權(quán)證。在權(quán)屬尚未辦證確認(rèn)的林地，護(hù)堤管護(hù)主要實行的是大戶大面積承包經(jīng)營，經(jīng)營者與堤防管理部門及附近村組分成模式；在權(quán)屬兩證齊全林地，主要實行的是堤防管理部門基層管理段干部職工責(zé)任制管護(hù)模式；對于低洼、低產(chǎn)、不易管護(hù)、人畜危害大、改造投入大的外灘林地，則以對內(nèi)（外）個人承包的模式作為補(bǔ)充。
　　二、影響現(xiàn)有堤防護(hù)堤林管護(hù)模式形成的內(nèi)外因素
　　1.政策因素影響。從東荊河護(hù)堤林形成發(fā)展過程中可以看出，政策因素是一個非常重要的外部因素。堤防護(hù)堤林的誕生，來自于沿堤勞動群眾的生產(chǎn)實踐，帶有自發(fā)性、創(chuàng)造性。政府鼓勵沿堤村民參與，促進(jìn)了護(hù)堤林建設(shè)的發(fā)展。隨著社會進(jìn)步，中國特色的市場經(jīng)濟(jì)逐步建立健全，土地、林木權(quán)屬觀念已深入人心，必然引起堤防護(hù)堤林生產(chǎn)管理模式的大變革。
　　2.堤防事業(yè)管理體制因素的影響。堤防事業(yè)管理體制改革帶來的最大變化是人的身份變化。在20世紀(jì)90年代以前，基層干部職工一直有“背米袋子”（類似臨時工）現(xiàn)象存在，堤防日常管理人員來自沿堤鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾，護(hù)堤林分成管護(hù)模式適應(yīng)了當(dāng)時的社會形勢。90年代后，東荊河沿堤縣市堤防管理機(jī)構(gòu)的人事權(quán)、管理權(quán)收歸流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，管理責(zé)任得到明確，人員身份得到定位，堤防干部職工承擔(dān)了堤防日常管理的全部工作職責(zé)，護(hù)堤林目標(biāo)責(zé)任制管理模式形成。
　　3.管護(hù)能力因素的影響。堤防管理部門干部職工是否有能力管理好護(hù)堤林帶，是管護(hù)模式選擇的唯一內(nèi)部因素。能力因素是個綜合因素，表現(xiàn)在能否以較小的投入來贏得較大收益。護(hù)堤林管護(hù)模式的選擇，必須要考慮天時、地時、人和三者關(guān)系綜合帶來的不利影響，以及林木種植技術(shù)水平和病蟲害因素。當(dāng)前，東荊河流域各段堤防所采用的多種護(hù)堤林管護(hù)模式，是各種因素綜合作用的結(jié)果。
　　三、當(dāng)前護(hù)堤林生產(chǎn)管護(hù)存在的問題
　　1.護(hù)堤林作用角色定位不明。堤防一堤兩林，其發(fā)揮的功能作用有所區(qū)別。迎水面一側(cè)護(hù)堤林，在大汛期高水位發(fā)揮著明顯的削減風(fēng)浪沖刷力作用，主要體現(xiàn)防洪社會效益；背水面一側(cè)護(hù)堤林，在防水土流失發(fā)揮生態(tài)效益的同時，當(dāng)前主要發(fā)揮著“以林養(yǎng)堤”、支撐堤防建設(shè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)前堤防日常管理投入還不夠，使得堤防林帶經(jīng)濟(jì)效益作用得不到強(qiáng)化。
　　2.管理效益低。當(dāng)前，護(hù)堤林管護(hù)多種模式中，林業(yè)生產(chǎn)粗放型、“靠天吃飯”是主要的經(jīng)營方式，盡管要強(qiáng)化林帶的經(jīng)濟(jì)效益，但還是用量取“勝”，成樹成材質(zhì)量不高；只能賣樹，不能加工，沒有挖掘高附加質(zhì)。
　　3.管理手段落后。堤防林地資源經(jīng)營管理信息化、數(shù)字化基本是空白，林木生長環(huán)境的信息掌握不多，不能有效指導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)各階段性的工作；不能對破壞堤防林帶的行為進(jìn)行及時有效地遏制。
　　4.科技支撐不足?；鶎拥谭拦芾韱挝粨碛辛謽I(yè)生產(chǎn)實用技術(shù)科技人才匱乏，不能有效提升林木生長周期內(nèi)的生產(chǎn)效益；林業(yè)管護(hù)科技裝備不足，日常管護(hù)勞動生產(chǎn)率低；不能滿足林木成品開發(fā)對科技的要求。
　　四、護(hù)堤林管護(hù)發(fā)展模式方向
　　1.適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，建立現(xiàn)代護(hù)堤林管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)有效關(guān)聯(lián)的管護(hù)模式。東荊河流域護(hù)堤林及林地在土地、林地權(quán)屬方面還有工作要做。充分發(fā)揮堤防護(hù)堤林帶的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益，必將是建立在事權(quán)清晰、管護(hù)責(zé)任明確、經(jīng)營規(guī)范、資源節(jié)約循環(huán)可持續(xù)的基礎(chǔ)之上。理想模式是建立流域大型林木種植、加工、產(chǎn)品銷售一條龍式實業(yè)有限公司，各縣市堤防管理部門以林權(quán)、土權(quán)為股份入股，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)與管理分離，堤防護(hù)堤林經(jīng)濟(jì)效益明顯大幅提升，促進(jìn)堤防管理隊伍向?qū)I(yè)性防洪保安方向轉(zhuǎn)變。
　　2.適應(yīng)民生水利大改革的新形勢，建立護(hù)堤林“三效益”角色定位明確的管護(hù)模式?！吨泄埠笔∥笔∪嗣裾P(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中強(qiáng)調(diào)，要深化水利改革，推進(jìn)水利工程建設(shè)和管理體制改革，明確對現(xiàn)有水管單位進(jìn)行公益性或準(zhǔn)公益性定性。護(hù)堤林迎水面林帶將以防浪護(hù)岸、生態(tài)保護(hù)為主，演好生態(tài)防護(hù)林角色，嚴(yán)格按公益林要求進(jìn)行管理；護(hù)堤林背水面林帶將以景觀美化、增效創(chuàng)收為主，演好經(jīng)濟(jì)護(hù)堤林角色，管護(hù)模式以追求經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)。
　　3.適應(yīng)水利堤防可持續(xù)發(fā)展的新要求，建立現(xiàn)代科技型堤防林業(yè)管護(hù)模式。現(xiàn)代林業(yè)的建立和發(fā)展，以林業(yè)科技的大投入和大普及為特征。林業(yè)科技也是當(dāng)前堤防護(hù)堤林多種管護(hù)模式不斷完善和發(fā)展的重要保證。流域堤防管理部門要加大對干部職工林業(yè)實用技術(shù)的培訓(xùn)力度，建立林業(yè)科研基金，提升林業(yè)科研實力；將林業(yè)科技運(yùn)用到林業(yè)生產(chǎn)各個階段各個環(huán)節(jié)，提升生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益，節(jié)約林業(yè)資源，增加職工收入。
　?。ㄗ髡邌挝?湖北省漢江河道管理局 湖北洪湖 433201）（責(zé)編：賈偉）