摘 要：淮河流域由于多變的氣候和復(fù)雜的地形因素影響，造成本流域洪澇災(zāi)害頻繁，給國家和淮河兩岸人民帶來了巨大的生命財產(chǎn)損失。單靠防洪工程措施來控制洪水災(zāi)害是不現(xiàn)實的，能否通過建立流域性的漫堤行洪保險制度來改變這一現(xiàn)狀，則是文章研究的起點。因此，在回顧、總結(jié)國內(nèi)外洪水保險經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從制度層面證明漫堤行洪保險可以達到投保人和保險人的效用最大化，由此提出了在淮河流域開展漫堤行洪保險是最佳選擇。
　　關(guān)鍵詞：淮河流域 洪水災(zāi)害 漫堤行洪保險
　　中圖分類號：F840.64 文獻標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）01-227-03
　　
　　一、問題的提出：淮河“漫堤”洪水災(zāi)害執(zhí)牛耳耶？
　　淮河流域地處我國東部，位于東經(jīng)111°55°～120°45°，北緯31°～36°，介于長江和黃河兩大流域之間，西起桐柏山和伏牛山，東臨黃海，南以大別山和皖山余脈、通揚運河及如皋運河南堤與長江流域毗鄰，北以黃河南堤和大汶河流域沂蒙山脈與黃河流域分界。干流東西長約700km，南北寬約400km；跨湖北、河南、安徽、江蘇、山東5省、40市（地）、163個縣（市）?；春恿饔蛎娣e小，人口密集。流域面積27萬km2，不足全國總面積的2.8％，而耕地面積近18288萬畝卻占了全國耕地面積的10％，耕地率是全國的4.5倍；人口約1.65億人（2000年），約占全國人口總數(shù)的1/8；平均人口密度為615人/km2，是全國平均人口密度的4.6倍，居各大流域人口之首{1}。
　　淮河流域處于南北氣候過渡帶，屬于北亞熱帶至暖溫帶濕潤、半濕潤季風(fēng)氣候區(qū)。近代災(zāi)害科學(xué)研究表明，氣候過渡帶、中緯度過渡帶、海陸相過渡帶是地球上最容易引發(fā)災(zāi)害的地區(qū)，淮河流域重疊三種過渡帶，各種天氣系統(tǒng)相互交錯又相互影響，很容易形成洪澇災(zāi)害?；春恿饔虻慕邓畯姸却?、時間長；而且時空分布不均，差異較大。汛期降水量占年降水量的70％；南部與北部年平均雨量相差400～500mm；多雨年與少雨年的年降雨量相差5倍{2}。由于復(fù)雜的氣候因素影響，造成本流域洪澇災(zāi)害頻繁，“大雨大災(zāi)，小雨小災(zāi)，無雨旱災(zāi)”。再加上淮河流域三面山丘環(huán)繞，支流眾多，整個河系呈扇形羽狀不對稱分布，每降暴雨，眾多支流很快將廣大地區(qū)內(nèi)的地表水匯入淮河主干道，勢必造成巨大壓力。同時，又由于較大落差，中下游地勢平緩，河道狹窄彎道多，洪水下泄十分緩慢，極易造成嚴重內(nèi)澇。歷史上黃河曾多次侵淮，——黃河泥沙淤積了干支流河道，改變了地形地貌，堵塞了入?？冢瑥亩又亓嘶春恿饔虻暮闈碁?zāi)害，決定了該地區(qū)防洪任務(wù)是長期的、艱巨的、復(fù)雜的{3}。
　　由于黃河奪淮的禍根難于短期內(nèi)徹底消除，加上不利的氣候和地形因素，流域內(nèi)洪澇災(zāi)害時有發(fā)生（見表1）。
　　可以看出，從1949年至2000年的52年中，淮河流域每年遭受洪澇災(zāi)害成災(zāi)面積在2000萬ｈｍ2以上的年份有26年，占統(tǒng)計年數(shù)的50％；年平均成災(zāi)面積在3000萬ｈｍ2、4000萬ｈｍ2、5000萬ｈｍ2以上的年份分別為14年、10年和6年，分別占統(tǒng)計年數(shù)的26.9％、19.2％和11.5％；年成災(zāi)面積超過6000萬ｈｍ2的有1954年、1956年、1963年和1991年，平均每13年出現(xiàn)一次。52年的年平均成災(zāi)面積達2379.5萬畝，平均成災(zāi)率（成災(zāi)面積與同期耕地面積的比）超過12％。
　　分析1949—2000年不同時期年平均成災(zāi)率和年最大水災(zāi)成災(zāi)率，見圖1和圖2。從圖中可見，1949—2000年中60年代的成災(zāi)率最高，達15.5％，其次為1949—1960年，為13.7％，70年代的成災(zāi)率最低，為8.9％。全流域成災(zāi)率最高的年份為1963年，達50.3％。流域內(nèi)四省的水災(zāi)成災(zāi)率以安徽省最高，1949—2000年的平均成災(zāi)率達15.3％，其中60年代的成災(zāi)率達19.8％，1963年達80％；其次為江蘇省，1949—2000年的平均成災(zāi)率達13.1％。由此可見，淮河流域的洪澇災(zāi)害仍很嚴重。
　　二、另辟蹊徑：漫堤行洪保險是工程防洪措施局限性的要求
　　20世紀(jì)的防洪減災(zāi)是以控制洪水為主要目標(biāo)進行的大規(guī)模的防洪工程體系建設(shè)。在長期的防洪實踐中，人們逐漸認識到洪水是一種自然現(xiàn)象，完全消除洪災(zāi)的防洪目標(biāo)是不現(xiàn)實的，而只能把洪水風(fēng)險削減到適當(dāng)?shù)乃?。正是由于這些觀念上的重大改變，導(dǎo)致了世界各國防洪對策的改變。由“洪水控制”向“洪水管理”的轉(zhuǎn)變成為許多國家防洪減災(zāi)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的重要標(biāo)志。其特點是綜合運用工程、法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)、教育等手段，建立防洪的工程性措施和非工程性措施密切結(jié)合的防御體系，以達到最大程度的減少經(jīng)濟損失，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。防洪非工程措施是指通過法令、政策、行政管理和經(jīng)濟手段及防洪工程措施以外的其他技術(shù)手段，盡可能減少洪水所造成的損失，如：洪泛區(qū)管理和洪水預(yù)警系統(tǒng)、洪水保險和救災(zāi)計劃等{5}。防洪的非工程措施在美國等西方發(fā)達國家已得到充分的重視和廣泛地實施，現(xiàn)已為越來越多的國家所采用。
　　而我國與發(fā)達國家在防洪體系中仍存在著差距，具體可以從表2中看出。
　　實踐證明，無論從經(jīng)濟、財務(wù)的合理性分析，還是從技術(shù)上分析，單純依靠工程措施來達到完全控制洪水災(zāi)害的目的是不現(xiàn)實的?；春恿饔蛑饕行顪閰^(qū)共計有28處，總行蓄洪面積3903.6km2，區(qū)內(nèi)有耕地343.4萬hm2，人口165萬{6}，防洪安全難以單靠工程措施解決。據(jù)統(tǒng)計，從1950年到2000年，50年治淮資金總投入共計924億元，其中河南省191億元，安徽省149億元，江蘇省384億元，山東省200億元{7}。防洪工程的標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但洪水災(zāi)害損失并沒有隨之降低，反而有逐年增加的趨勢。
　　據(jù)規(guī)劃計劃專家的研究，防洪工程的投資效益并不是投資越多，效益越高。一般而言，防洪工程建設(shè)按5～20年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，年平均效益增幅顯著。按20～50年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，則效益增幅減緩。大于50年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，投資效益明顯下降。相比之下，非工程措施在投資初期，增效并不十分顯著，但隨著投入的加大，減災(zāi)增效明顯提高（見圖3）。70年代之前，淮河流域的非工程措施由于投資少，效益很低。80年代后，特別是90年代以后，隨著國家投入的加大，非工程措施的效益逐年提高。據(jù)經(jīng)濟學(xué)家和業(yè)務(wù)專家統(tǒng)計分析，非工程措施的產(chǎn)出比一般為1∶4，即投入1元，可產(chǎn)出4元的效益，有些非工程措施的產(chǎn)出比可高達1∶40，甚至更高{7}。
　　另外，單一的工程措施還會造成一種虛假的安全感，這無疑將刺激一些地區(qū)的不合理開發(fā)，造成洪泛區(qū)和分蓄洪區(qū)的人口激增，經(jīng)濟無序發(fā)展，洪災(zāi)損失急劇上升。社會生態(tài)學(xué)家研究還表明，工程措施還會對社會、生態(tài)環(huán)境等帶來諸多負面影響{8}。
　　國內(nèi)外實踐表明，把洪水保險和洪泛區(qū)管理結(jié)合在一起，可以有效地控制洪泛區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和降低洪災(zāi)損失，如果單純限制洪泛區(qū)發(fā)展，實施起來阻力較大。因此，只有工程措施與非工程措施有機地結(jié)合，才能構(gòu)成淮河流域完整的防洪體系，才能取得最佳的防洪效果。
　　近年來，我國已提出把非工程措施作為整個防洪體系的重要組成部分。《水法》對防汛、防洪和洪泛區(qū)開發(fā)所采取的相應(yīng)管理措施作了規(guī)定。1998年1月1日實行的《中華人民共和國防洪法》中規(guī)定：“編制防洪規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循確保重點、兼顧一般及防汛抗旱相結(jié)合、工程措施與非工程措施相結(jié)合的原則?！眹鴦?wù)院1998年4月批準(zhǔn)發(fā)布的《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998～2010年)》提出：“減災(zāi)工作的主要任務(wù)是：按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總?cè)蝿?wù)、總方針，圍繞國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，加速減災(zāi)的工程和非工程建設(shè)，完善減災(zāi)運行機制，提高我國減災(zāi)工作整體水平，推行減災(zāi)事業(yè)的全面發(fā)展?！薄敖?zāi)害保險機制，鼓勵企業(yè)、個人參加災(zāi)害保險，增強社會對災(zāi)害的承受能力”，“充分發(fā)揮保險對災(zāi)害損失的補償作用”。工程措施與非工程措施相結(jié)合是符合我國國情和國力的一項長期的戰(zhàn)略方針，也是21世紀(jì)內(nèi)解決淮河流域防洪安全最現(xiàn)實、最可行的措施。
　　
　　三、淮河流域漫堤行洪保險分析：防洪體系的制度創(chuàng)新
　　自1980年我國恢復(fù)保險業(yè)以來，在財產(chǎn)保險中把洪水保險作為各種自然災(zāi)害保險中的一項，即在企業(yè)和家庭財產(chǎn)保險條款中規(guī)定：對洪水、海嘯、冰凌、暴雨、泥石流、冰雹、雪災(zāi)等自然災(zāi)害造成的損失，保險公司有賠償責(zé)任。但由于洪災(zāi)往往涉及的范圍大，投保戶集中受災(zāi)，保險公司的賠付壓力巨大。
　　在1991年淮河流域特大水災(zāi)中，江蘇省遭受的直接經(jīng)濟損失高達233.53億元，但保險賠款只有8.62億元，盡管賠款只占到總損失的3.69%，卻使江蘇人保公司年度虧損6.8億元，需用3~4年才能將其消化。福建、浙江、上海等地的企財險洪水賠款占總賠款的比例已超過50%，不少地方保險公司的總準(zhǔn)備金已出現(xiàn)赤字{9}。洪水災(zāi)害給保險經(jīng)營帶來了嚴重威脅。
　　由于對洪災(zāi)損失賠付不堪重負，1996年6月人民銀行對洪水災(zāi)害保險作了一定的調(diào)整。批準(zhǔn)將洪水、颶風(fēng)、風(fēng)暴潮災(zāi)害等巨災(zāi)責(zé)任從財產(chǎn)保險基本險中剔除，只在財產(chǎn)保險綜合險中存在。這種洪水保險的主要特點是：（1）綜合險的保險費率與具體地區(qū)的洪水風(fēng)險不掛鉤，沒有根據(jù)洪水災(zāi)害本身特點同其它自然災(zāi)害區(qū)別對待，采用的是“一攬子”綜合性條款，且其保險費率的制定是以火災(zāi)風(fēng)險為基礎(chǔ)的；（2）投保完全靠自愿；（3）只承擔(dān)純自然狀態(tài)下的洪水保險，結(jié)果是把分蓄洪區(qū)的洪水保險問題排斥在外；（4）理賠主要靠社會風(fēng)險原則下自身積累的資金，巨災(zāi)賠償能力有限。
　　1.加強洪水保險