張永進(jìn)

我國(guó)三大訴訟法均規(guī)定了特定情況下的公民代理和公民辯護(hù)制度，準(zhǔn)許公民個(gè)人在一定條件下代理當(dāng)事人參與訴訟，其本意是保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，促進(jìn)審判工作順利進(jìn)行。具體體現(xiàn)在：一是允許公民參與訴訟；二是普通公民參與訴訟需要法院的許可，三是公民代理必須是無(wú)償?shù)?，即不能進(jìn)行有償服務(wù)。普通的公民代理，是當(dāng)事人意思自治的產(chǎn)物，是民法上代理關(guān)系在訴訟法上的體現(xiàn)。2007年新修訂的《中華人民共和國(guó)律師法》將原第14條公民代理不得牟利的規(guī)定刪除后，人民法院對(duì)代理人本來(lái)形同虛設(shè)的審查權(quán)被徹底架空，法律服務(wù)市場(chǎng)公民代理人基本取消了準(zhǔn)入“門檻”，公民代理行為毫無(wú)約束，各種各樣的代理人的出現(xiàn)使得訴訟秩序的維護(hù)面臨挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界，除了實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度的國(guó)家之外，大多數(shù)國(guó)家允許普通公民代理，但對(duì)以“牟利”為目的的公民訴訟代理，因“擾亂法律服務(wù)市場(chǎng)秩序，不利于法律共同體的形成”[1]，而予以規(guī)范和管理。

一、公民代理管理的必要性

作為公權(quán)力代表的政府機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)之所以對(duì)公民代理行為進(jìn)行嚴(yán)格管理，是基于以下原因：

1.司法活動(dòng)秩序的維護(hù)

通過對(duì)民商事案件代理人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分代理人經(jīng)常以公民身份代為當(dāng)事人參與訴訟，且該部分代理人群體相對(duì)固定。這些人并非當(dāng)事人近親屬，也非社會(huì)團(tuán)體推薦的人，但往往以當(dāng)事人親屬或朋友自居，名為給親屬或朋友幫忙實(shí)為通過代理牟利。這些沒有律師執(zhí)業(yè)資格的公民代理人因沒有進(jìn)行過系統(tǒng)的法律知識(shí)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，沒有受過法律職業(yè)道德教育，又無(wú)人管理，綜合素質(zhì)參差不齊，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更不利于人民法院審判工作的開展，甚至出現(xiàn)了騙取當(dāng)事人錢財(cái)、干擾司法審判的現(xiàn)象，造成了不良的社會(huì)影響。法官在司法審判中面對(duì)更為復(fù)雜的人員群體，審判秩序面臨挑戰(zhàn)。例如法官為查清案件事實(shí)或促成調(diào)解，要求當(dāng)事人親自到場(chǎng)時(shí)，這些代理人便從中作梗，拒不配合甚至阻礙法官聯(lián)系當(dāng)事人，使案件事實(shí)無(wú)法查清，部分代理人幫助當(dāng)事人向法庭虛假陳述或提供虛假證據(jù)。更有甚者，在法官已經(jīng)促使雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議時(shí)，代理人卻示意當(dāng)事人拒絕調(diào)解。公民代理人的恣意逐利行為破壞了正常的司法秩序，不利于糾紛的合理解決，難以實(shí)現(xiàn)司法活動(dòng)的法律效果和社會(huì)效果。

2.社會(huì)和諧穩(wěn)定的保障

我國(guó)對(duì)律師的管理非常嚴(yán)格，有專門的律師法規(guī)范律師行為，僅第40條就有8項(xiàng)有關(guān)律師不得從事行為的規(guī)定。執(zhí)業(yè)律師每年都要經(jīng)過司法局的年檢注冊(cè)，一旦有違法亂紀(jì)行為，不能通過年檢就無(wú)法繼續(xù)執(zhí)業(yè)。因此，律師在執(zhí)業(yè)過程中非常謹(jǐn)慎，一般會(huì)認(rèn)真履行社會(huì)責(zé)任，合理引導(dǎo)當(dāng)事人訴求，防止矛盾激化，促進(jìn)社會(huì)和諧。而公民代理人則缺乏有效的管理。部分代理人代理案件敗訴后，慫恿、鼓動(dòng)當(dāng)事人上訴、上訪現(xiàn)象屢禁不止，降低了法院服判息訴率，造成社會(huì)的不穩(wěn)定因素增加，而各級(jí)政府面臨維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重任，由于立法的空白，對(duì)此也無(wú)能為力。

3.法律服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境的凈化

公民代理的職業(yè)化嚴(yán)重?cái)_亂了法律服務(wù)市場(chǎng)的正常秩序，影響了律師行業(yè)的發(fā)展。[2]首先公民代理收費(fèi)混亂，且有偷稅之嫌。一般認(rèn)為公民代理的收費(fèi)低于律師，收費(fèi)低不是基于他們樂于助人的善心，而在于其低成本、低風(fēng)險(xiǎn)。譬如公民代理入行門檻低，基本無(wú)限制，而律師除部分貧困地區(qū)外，必須具備本科以上學(xué)歷，通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試，并在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)滿1年。公民代理人私下收取的代理費(fèi)無(wú)需納稅，無(wú)需交納律師事務(wù)所管理費(fèi)用、律師協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)，這就使得其在法律服務(wù)市場(chǎng)上享有巨大的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。付出高昂學(xué)習(xí)成本及負(fù)擔(dān)各種費(fèi)用的律師顯然無(wú)法在價(jià)格上與其競(jìng)爭(zhēng)。其次，公民代理人由于不受律師職業(yè)規(guī)范的限制，可能在競(jìng)爭(zhēng)中百無(wú)禁忌，肆意詆毀律師及其他代理人，爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)，嚴(yán)重?cái)_亂了法律服務(wù)市場(chǎng)正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)秩序?？傊?，公民代理活動(dòng)的低成本和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)影響了法律服務(wù)市場(chǎng)的正常發(fā)展。

二、對(duì)各地管理方式的考察

由于公民代理直接源于三大訴訟法的規(guī)定，即使存在很多問題和弊端，但要完全取締和禁止既不現(xiàn)實(shí)，也不可行，因此，唯有加強(qiáng)管理，各地相繼出臺(tái)了關(guān)于公民代理管理的規(guī)范性文件。本文對(duì)各地具有代表性和類型化的管理方式進(jìn)行了歸納提煉，并作簡(jiǎn)要的理論解讀和評(píng)析。

1.各地主要管理方式

(1)江蘇如皋市。江蘇如皋市政府辦公室制定了《關(guān)于整頓和規(guī)范全市法律服務(wù)市場(chǎng)秩序的實(shí)施方案》，該方案明確了清理整頓的主要對(duì)象：一是經(jīng)工商、民政部門批準(zhǔn)設(shè)立的各種名義的咨詢、調(diào)查機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)是否存在超出核準(zhǔn)范圍從事法律服務(wù)及其收取費(fèi)用的情況；二是從事有償公民代理、法律服務(wù)的情況；三是非經(jīng)任何行政許可而設(shè)立從事法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)并收取費(fèi)用的情況；四是其他的一些擾亂法律服務(wù)市場(chǎng)秩序，不能有效維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，甚至損害當(dāng)事人權(quán)益的情況。清理整頓的主要目標(biāo)：嚴(yán)肅查處非法從業(yè)、超范圍從業(yè)的行為，查處一批以謀利為主要手段，不能正確地從事法律服務(wù)、保障當(dāng)事人權(quán)益的行為，達(dá)到凈化法律服務(wù)環(huán)境、規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)的目的。各相關(guān)部門主要職責(zé)：第一，市公安局需加強(qiáng)對(duì)交通事故處理工作的監(jiān)管。杜絕、禁止公安干警介紹、推薦事故代理機(jī)構(gòu)、代理人；做好本單位離、退休干警的管理和疏導(dǎo)工作，清理非法有償提供法律服務(wù)、代理的行為。第二，市人民檢察院要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各類案件代理人主體資格、資質(zhì)的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有未經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)許可非法從事有償法律服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人，要監(jiān)督相關(guān)部門嚴(yán)肅查處。發(fā)現(xiàn)非法律服務(wù)機(jī)構(gòu)人員從事法律服務(wù)的情況，要及時(shí)提出建議，監(jiān)督相關(guān)部門查處。第三，市人民法院要規(guī)范法官和律師、法律服務(wù)人員的關(guān)系，嚴(yán)格禁止法官介紹案件代理人，嚴(yán)把代理(辯護(hù))人員的資格審查關(guān)。對(duì)于“公民代理”及非法律服務(wù)人員的代理，依照法律的規(guī)定，應(yīng)要求其提供近親屬關(guān)系證明，或有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、所在單位推薦證明，以及當(dāng)事人不支付任何費(fèi)用的證明，從源頭上杜絕無(wú)法律執(zhí)業(yè)資質(zhì)的人員擾亂法律服務(wù)市場(chǎng)的行為。一旦發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)執(zhí)業(yè)的情況，要及時(shí)與司法行政部門溝通進(jìn)行查處。涉嫌犯罪的，要及時(shí)移送公安部門查處。第四，市工商行政管理局要對(duì)經(jīng)其批準(zhǔn)從事一些咨詢業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面清查，查其有無(wú)超出批準(zhǔn)的范圍從事涉及法律服務(wù)的情況。凡是超范圍從事經(jīng)營(yíng)的，一律嚴(yán)肅查處。嚴(yán)格把好審查關(guān)，對(duì)申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)范圍中具有法律服務(wù)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，一律不予許可。

(2)甘肅慶陽(yáng)市。甘肅慶陽(yáng)市中級(jí)人民法院與市司法局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范本市訴訟活動(dòng)中公民代理的若干意見》，該意見對(duì)刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)中的公民代理人的范圍、條件分別作了具體規(guī)定，明確法院在審理訴訟案件中設(shè)立公民代理告知制度，將公民代理應(yīng)具備的條件、權(quán)利以及相應(yīng)的法律后果告知選擇以公民代理方式參加訴訟的當(dāng)事人及其公民代理人，對(duì)可能損害被代理人利益的或者以牟取經(jīng)濟(jì)利益為目的，或者不具備法律基本知識(shí)的公民代理人，法院可不予許可其訴訟代理人資格。《意見》還強(qiáng)調(diào)了以公民身份接受委托參與訴訟活動(dòng)的，不得以牟取經(jīng)濟(jì)利益為目的收受或變相收受委托人的服務(wù)費(fèi)用和其他財(cái)物，律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所不得指派尚處于停止執(zhí)業(yè)期間的律師、基層法律服務(wù)工作者和其他工作人員以公民身份接受代理參與訴訟活動(dòng)。法院每年的執(zhí)法檢查中要將公民代理人參與訴訟的情況作為檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)那些為牟取經(jīng)濟(jì)利益、以公民代理名義從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)的違法行為，將由所在地的縣(區(qū))司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國(guó)律師法》的規(guī)定，責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)、沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下罰款。

(3)深圳市龍崗區(qū)。深圳市龍崗區(qū)法院制定了《關(guān)于規(guī)范訴訟活動(dòng)中公民代理的若干規(guī)定》。一是明確了公民代理人的范圍。明確規(guī)定公民代理人是指除律師以外所有以公民身份接受委托參與刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)的代理人；只有當(dāng)事人的近親屬或者有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、當(dāng)事人所在單位推薦的人才有資格在訴訟活動(dòng)中接受委托擔(dān)任代理人，其他公民必須經(jīng)過人民法院許可才具備代理資格；律師事務(wù)所不得指派執(zhí)業(yè)律師、尚處于停止執(zhí)業(yè)期間的律師、實(shí)習(xí)律師、律師助理和其他工作人員以公民身份接受代理參與訴訟活動(dòng)。二是規(guī)定了公民代理的審查程序。設(shè)立公民代理告知制度，由立案庭和相關(guān)業(yè)務(wù)庭審查代理人是否符合要求，在案件審理前將委托公民代理的法律后果告知當(dāng)事人，并明確告知當(dāng)事人公民代理應(yīng)屬于無(wú)償代理；公民代理訴訟應(yīng)向人民法院提交經(jīng)公證部門公證的授權(quán)委托書或在法院工作人員見證下簽訂的授權(quán)委托書、公民代理人身份證明、公安機(jī)關(guān)出具的2個(gè)月內(nèi)無(wú)違法犯罪記錄證明及無(wú)償法律服務(wù)聲明書等材料；以近親屬或監(jiān)護(hù)人身份擔(dān)任代理人的，應(yīng)當(dāng)提交當(dāng)事人戶籍所在地公安機(jī)關(guān)或者公證機(jī)關(guān)出具的身份關(guān)系證明。三是規(guī)范公民代理人的行為。公民代理人不得以牟取經(jīng)濟(jì)利益為目的收受或變相收受委托人的服務(wù)費(fèi)用和其他財(cái)物。當(dāng)事人委托的公民代理人存在“違反訴訟法規(guī)、妨礙訴訟活動(dòng)”、“不具備法律基本知識(shí)，可能損害被代理人利益”等12種情形之一，人民法院應(yīng)當(dāng)不予許可其擔(dān)任代理人。

(4)江蘇省江陰市。江陰市司法局與法院、公安局等部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范訴訟活動(dòng)中公民代理的若干規(guī)定》?！兑?guī)定》明確“以公民身份接受委托參與訴訟活動(dòng)的，不得以牟取經(jīng)濟(jì)利益為目的收取或變相收取委托人的服務(wù)費(fèi)和其他財(cái)物”。對(duì)當(dāng)事人委托的公民代理人，由法院立案庭或相關(guān)業(yè)務(wù)庭審查是否符合要求，并明確告知不得從事有償代理。公民代理人參加訴訟必須出具：經(jīng)公證部門公證或基層司法所見證的授權(quán)委托書(以近親屬或監(jiān)護(hù)人身份擔(dān)任代理人的除外)；代理人身份證明、學(xué)歷證明原件及復(fù)印件；戶籍所在地公安機(jī)關(guān)近期出具的無(wú)違法犯罪記錄證明；代理人和被代理人在法院見證下簽訂的無(wú)償法律服務(wù)聲明書；人民團(tuán)體或當(dāng)事人所在單位推薦的，應(yīng)提交推薦單位證明；法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交的其他材料。司法行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)冒充律師、法律工作者從事法律服務(wù)或?yàn)槟踩〗?jīng)濟(jì)利益以公民代理名義從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)的違法行為，應(yīng)積極查處并以書面形式建議法院取消其代理人或辯護(hù)人資格。

(5)福建寧德市。福建省寧德市司法局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公民代理行為的意見》，該意見規(guī)定：民事訴訟活動(dòng)中的公民代理，是指當(dāng)事人的近親屬、有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或者所在單位推薦的人、經(jīng)人民法院許可的其他公民擔(dān)任當(dāng)事人的訴訟代理人參與訴訟活動(dòng)的行為。以公民身份接受委托參與訴訟活動(dòng)的，不得以牟取經(jīng)濟(jì)利益為目的收取或變相收取委托人的服務(wù)費(fèi)和其他財(cái)物。律師事務(wù)所不得指派執(zhí)業(yè)律師、尚處于停止執(zhí)業(yè)期間的律師、實(shí)習(xí)律師、律師助理和其他工作人員以公民身份接受代理參與訴訟活動(dòng)。規(guī)定公民代理資格證明由當(dāng)事人戶籍所在地司法行政機(jī)關(guān)出具。

2.簡(jiǎn)要的評(píng)析

通過對(duì)各地職業(yè)公民代理人管理制度的考察，可以發(fā)現(xiàn)，盡管各地在司法實(shí)踐中做法不一，但主要可分為五種類型：

(1)政府主導(dǎo)型管理模式，主要是由政府出面制定統(tǒng)一的規(guī)范，內(nèi)容涉及法院的審查及司法行政機(jī)關(guān)的登記備案，除此之外，由于政府的協(xié)調(diào)，工商部門還可以對(duì)“法律咨詢公司”超越登記范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行查處。此模式主要有江蘇如皋市。

(2)法院與司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合型主要是指司法行政機(jī)關(guān)和本地法院聯(lián)合出臺(tái)文件，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記，法院審查，各自履行法律職能，共同管理公民代理人。此模式主要有甘肅慶陽(yáng)、吉林、江蘇等地。

(3)法院主導(dǎo)型是指人民法院貫徹訴訟法的職責(zé)規(guī)定，對(duì)于公民代理主動(dòng)認(rèn)真地進(jìn)行審查，防止代理人的牟利行為。此模式多是法院?jiǎn)为?dú)出臺(tái)規(guī)范性文件，主要有深圳、浙江、上海等地。

(4)司法行政機(jī)關(guān)與其他部門協(xié)調(diào)型主要是司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合其他執(zhí)法部門管理職業(yè)公民代理行為，主要是江蘇江陰市。

(5)司法行政主導(dǎo)型是指司法行政機(jī)關(guān)單獨(dú)出臺(tái)規(guī)定，對(duì)于公民代理行為進(jìn)行行政登記，主要有福建等地。

據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)于公民代理人的管理類型采用法院與司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合型模式居多。為什么大多數(shù)地區(qū)會(huì)選擇這種管理類型呢？筆者認(rèn)為是基于目前制度約束下的理性選擇。根據(jù)我國(guó)三大訴訟法的規(guī)定，律師、當(dāng)事人的近親屬、有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或者所在單位推薦的人以外的其他公民要成為當(dāng)事人的訴訟代理人需經(jīng)過法院的許可，法院許可后即可參與司法活動(dòng)。[3]這是對(duì)普通公民代理人資格的唯一限制，然而由于立法的空白，法院如何許可、許可的標(biāo)準(zhǔn)和程序等內(nèi)容，法律均無(wú)規(guī)定，雖然各地制定的文件有違憲嫌疑，但畢竟是法院內(nèi)部事宜，總體來(lái)講符合法律對(duì)法院的授權(quán)規(guī)定。同時(shí)在我國(guó)，司法行政部門是法定的法律服務(wù)市場(chǎng)管理和規(guī)范機(jī)關(guān)，盡管其尚無(wú)對(duì)公民代理行為進(jìn)行管理的有效法律授權(quán)，但作為法律服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管主體，通過與法院聯(lián)合出臺(tái)文件，有利于法律服務(wù)市場(chǎng)管理的統(tǒng)一和效率，更可以充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)的行政職能，據(jù)此也可以在一定程度上免受學(xué)者的批評(píng)。

三、創(chuàng)新公民代理管理制度

1.改進(jìn)工作機(jī)制

(1)建立無(wú)償代理承諾制度，并完善當(dāng)事人告知制度。鑒于目前三大訴訟法規(guī)定的公民代理人審查難度較大的現(xiàn)狀，人民法院在收到當(dāng)事人委托公民代理人的相關(guān)材料時(shí)，除授權(quán)委托書外還應(yīng)遞交當(dāng)事人與代理人簽署的“無(wú)償代理(辯護(hù))承諾書”，同時(shí)應(yīng)當(dāng)告知以下內(nèi)容：一是將公民代理人存在的風(fēng)險(xiǎn)和缺陷作必要的提示；二是告知當(dāng)事人公民訴訟代理的無(wú)償性，如果公民代理人收取當(dāng)事人財(cái)物的，當(dāng)事人可憑借公民代理人提供的《受委托人在訴訟代理中不收取任何報(bào)酬的承諾書》請(qǐng)求其予以返還；三是告知當(dāng)事人因公民代理人造成的損失，有權(quán)向公民代理人主張賠償請(qǐng)求。

(2)人民法院加強(qiáng)對(duì)公民代理人司法審查的力度，對(duì)不合格的公民代理人合法排除。根據(jù)當(dāng)前三大訴訟法的規(guī)定，法院除了對(duì)法律上規(guī)定不得擔(dān)任公民代理人的人員須拒絕外，法院的審查權(quán)只限于形式上審查代理文件是否完備。同樣，由于“不合格公民代理人”審查標(biāo)準(zhǔn)在立法上的缺失，法院的司法審查權(quán)難以真正落實(shí)。筆者認(rèn)為，從對(duì)公民訴訟代理進(jìn)行司法審查進(jìn)而保障司法公正和當(dāng)事人根本權(quán)利的立法目的來(lái)看，主要可以從以下幾方面對(duì)公民代理人加以審查：一是公民代理人詳細(xì)的身份證明及其與當(dāng)事人關(guān)系的相關(guān)材料。二是對(duì)委托其他公民擔(dān)任代理人的當(dāng)事人本人進(jìn)行相關(guān)告知制度；三是賦予訴訟對(duì)方當(dāng)事人異議權(quán)。設(shè)置對(duì)方當(dāng)事人的異議權(quán)將有助于發(fā)現(xiàn)不合格的公民代理人，當(dāng)然異議的提出應(yīng)當(dāng)具有一定的證據(jù)證明，且遵循一定的程序。[4]

(3)建立公民訴訟代理的備案登記制度。由于我國(guó)的司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法律服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)督和管理，為了便于監(jiān)管，根據(jù)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以由司法行政部門作為公民訴訟代理的登記機(jī)關(guān)，并明確其進(jìn)行登記不得收取任何費(fèi)用。[5]司法行政部門的登記為公民代理資格的前置程序，未經(jīng)登記人民法院不予許可，如果司法行政部門拒絕登記，當(dāng)事人除可向本級(jí)政府或者上級(jí)主管部門復(fù)議外，也可以直接向法院申請(qǐng)?jiān)S可。應(yīng)當(dāng)明確備案登記制度并非行政許可，是否許可公民代理訴訟由人民法院進(jìn)行司法審查予以解決。備案登記所要解決的是對(duì)公民代理人活動(dòng)情況進(jìn)行掌握和了解，為司法行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)公民代理人提供第一手基礎(chǔ)材料，定期對(duì)公民代理案件進(jìn)行梳理分析后鎖定公民代理人，并定期將鎖定公民代理人的名單向人民法院抄送。

2.完善相應(yīng)立法

(1)應(yīng)盡快取消現(xiàn)行立法中“有關(guān)社會(huì)團(tuán)體或者所在單位推薦的人”可以擔(dān)任公民代理人的規(guī)定，把公民代理僅限于近親屬，而且案件類型僅限于民事方面、家庭婚姻案件、人身傷害賠償案件、刑事自訴案件。改革開放后，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的增加，人民法院積極探索審判方式的改革，其實(shí)質(zhì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的以國(guó)家權(quán)力為中心的職權(quán)主義訴訟模式向以當(dāng)事人權(quán)利為中心的當(dāng)事人主義訴訟模式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，在我國(guó)逐步建立當(dāng)事人主義的訴訟模式已成為理論界及司法界大多數(shù)人的共識(shí)，但這種訴訟模式在賦予當(dāng)事人更多訴訟權(quán)利的同時(shí)，也要求當(dāng)事人積極地參加訴訟，成為推動(dòng)程序展開的主導(dǎo)力量，若當(dāng)事人不能舉證或舉證不力，將敗訴而迅速結(jié)束訴訟。在這種訴訟模式下，公民代理人受文化程度、專業(yè)背景、訴訟理念的制約，顯然不能適應(yīng)法律服務(wù)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。

(2)立法應(yīng)當(dāng)細(xì)化近親屬代理所應(yīng)具備的條件。首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)定近親屬代理人應(yīng)具有完全的民事權(quán)利能力和民事行為能力，近親屬不得與委托人在委托事項(xiàng)上存在利益沖突，也不得與對(duì)方當(dāng)事人存在共同利益等。其次，以否定性立法的形式明確不得擔(dān)任近親屬代理人的范圍?？梢钥紤]對(duì)下列人員擔(dān)任近親屬代理人的不予準(zhǔn)許：訴訟代理活動(dòng)收取報(bào)酬的；煽動(dòng)、教唆當(dāng)事人或者群眾擾亂訴訟秩序的；原系受案法院工作人員或聘用人員的；正在被執(zhí)行刑罰或者被剝奪、限制人身自由的或受過刑事處罰或被開除公職，未滿5年的；拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的；素養(yǎng)不高，損害當(dāng)事人合法權(quán)益，妨礙糾紛解決的；其他不宜擔(dān)任訴訟代理人的情形。

3.堵疏結(jié)合，綜合治理

公民代理審查應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范，不能將“公民代理人”這一維權(quán)群體等同于“黑律師”、“土律師”，畢竟他們中有些人也確實(shí)為老百姓維權(quán)做出了一些努力，得到了認(rèn)可，一味“打壓”不是辦法。當(dāng)務(wù)之急，是盡快把這批人管理起來(lái)，不能再放任自流。[6]首先，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)長(zhǎng)期從事公民代理的人員進(jìn)行摸查和登記，從而對(duì)本地公民代理情況有詳細(xì)的認(rèn)知。其次，鑒于當(dāng)前基層法律服務(wù)所人少案多的情況，可以通過考試考核將長(zhǎng)期從事代理的公民進(jìn)行 “收編”，把他們組織起來(lái)進(jìn)行培訓(xùn)，協(xié)助有執(zhí)業(yè)資格的律師、基層法律工作者參與基層政府機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)法律援助律師的農(nóng)民工維權(quán)工作，經(jīng)過一定時(shí)間的規(guī)范化管理和實(shí)踐，優(yōu)勝劣汰，對(duì)符合條件的人員按程序發(fā)展為基層法律工作者，使得法院在審查代理人資格時(shí)有據(jù)可循。這樣既有利于把積極力量發(fā)揮得更好，又解決了基層法律工作者不足的問題。再次，完善法律援助制度。當(dāng)前我國(guó)的法律援助制度援助范圍狹窄，援助方式單一，將很多經(jīng)濟(jì)條件較差，但尚達(dá)不到困難標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)事人拒于法律援助的大門之外。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府可以用于社會(huì)控制和社會(huì)保障的資金越來(lái)越多，應(yīng)加大對(duì)法律援助的投入，在糾紛預(yù)防上增加投資，其收效和價(jià)值雖不能立竿見影，但卻能避免惡性循環(huán)，保障社會(huì)秩序的長(zhǎng)治久安。通過擴(kuò)大法律援助的范圍，豐富法律援助的模式，讓更多的人能享受高質(zhì)量的法律服務(wù)。

[1] 林喆.論公民代理行為的性質(zhì)及其法律適用[J].時(shí)代法學(xué)，2004(5):2-4.

[2] 蔡定劍.歷史與變革——新中國(guó)法制建設(shè)的歷程[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,1999:34.

[3] 陳宏光.游走在法律邊緣的公民代理[N].上海法治報(bào)，2008-07-21(6).

[4] 宿豫.不良代理騙錢不眨眼[N].廣州日?qǐng)?bào)，2008-12-13(3).

[5] 姚晨奕，張永安.當(dāng)事人聘請(qǐng)公民代理訴訟要謹(jǐn)慎[N].人民法院報(bào),2006-10-18(12).

[6] 應(yīng)星.迎法下鄉(xiāng)與接近正義——對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村赤腳律師的個(gè)案研究[J].政法論壇,2007(1):65-66.