湯法遠(yuǎn)，朱碧波

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650091)

改革開放以來民族自治地方政治發(fā)展的過程分析

湯法遠(yuǎn)，朱碧波

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650091)

民族自治地方改革開放以來的政治發(fā)展表現(xiàn)為一個(gè)循序漸進(jìn)、由局部到整體、由體制內(nèi)到體制外逐步拓展的過程，也表現(xiàn)為一個(gè)先易后難、先外圍后中心、先淺層后深層的深化過程。這種拓展和深化過程具有明顯的階段性特征，可大致劃分為啟動(dòng)調(diào)適、全面深入、快速推進(jìn)三個(gè)階段。在不同的階段，政治發(fā)展的動(dòng)力、廣度、深度及主題都具有明顯的差異性。

改革開放；民族自治地方；政治發(fā)展；民族政治學(xué)

民族自治地方改革開放以來的政治發(fā)展歷程可大致劃分為啟動(dòng)調(diào)適、全面深入、快速推進(jìn)三個(gè)階段。這種劃分是基于以下標(biāo)準(zhǔn)：一是動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)。民族自治地方改革開放以來的政治發(fā)展雖是由經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、外部等方面的動(dòng)力構(gòu)成的復(fù)合動(dòng)力系統(tǒng)推動(dòng)的，但這些動(dòng)力的形成具有明顯的時(shí)序性和階段性；二是廣度標(biāo)準(zhǔn)。雖然民族自治地方改革開放以來的政治發(fā)展呈現(xiàn)出不斷拓展的態(tài)勢(shì)，但由于各階段的政治發(fā)展動(dòng)力具有明顯的差異性，致使各階段政治發(fā)展的廣泛程度具有顯著的不同；三是深度標(biāo)準(zhǔn)。與前者相似，政治發(fā)展各階段的深度差異也是政治發(fā)展動(dòng)力的階段性差異造成的；四是主題標(biāo)準(zhǔn)。在很大的程度上，民族自治地方政治發(fā)展是對(duì)社會(huì)變遷形成的政治發(fā)展訴求的回應(yīng)。社會(huì)轉(zhuǎn)型不同時(shí)期的政治發(fā)展訴求的差異性，決定了各階段的政治發(fā)展在主題尤其是核心主題上的不同。

一、1978～1992年：?jiǎn)?dòng)調(diào)適階段

1978年12月召開的十一屆三中全會(huì)是整個(gè)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折，掀開了中國(guó)政治發(fā)展的新的一頁(yè)。作為我國(guó)整個(gè)政治發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)側(cè)面，或者說作為我國(guó)政治發(fā)展中富有民族自治地方特色的部分，民族自治地方的政治發(fā)展在十一屆三中全會(huì)后的改革開放及其導(dǎo)致的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中也逐步拓展和深化，進(jìn)入以啟動(dòng)調(diào)適為整體特征的第一個(gè)發(fā)展階段。

從動(dòng)力上看，這一階段的政治發(fā)展動(dòng)力相對(duì)單一和片面，主要來源于民族自治地方的經(jīng)濟(jì)體制改革及其促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央關(guān)于政治體制改革的決策兩方面。經(jīng)濟(jì)體制改革在民族自治地方的開展，有力地促進(jìn)了其所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置方式、收入分配形式的變化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的孕育和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化不僅為政治的發(fā)展奠定了扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)了各民族公民的平等、法治、自由等民主意識(shí)和民主觀念的增強(qiáng)，而且更重要的是形成了政治體制改革的壓力。因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化必然會(huì)反映到政治領(lǐng)域，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，社會(huì)上逐漸出現(xiàn)了要求改革政治體制的呼聲。20世紀(jì)80年代中期，鄧小平順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要和國(guó)家政治生活中要求政治體制改革的呼聲，提出了加強(qiáng)政治體制改革的思想。他指出：“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通”,[1](164)“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)”。[1](176)也就是說，政治體制改革和政治發(fā)展是經(jīng)濟(jì)體制改革深化的必然要求，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行到一定階段而受到政治體制的掣肘時(shí)，政治體制改革自然會(huì)提到議事日程上來，從而形成了政治發(fā)展的政治動(dòng)力。但在此階段，雖然民族自治地方文化、社會(huì)子系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下也發(fā)生著深刻的變化，但發(fā)軔于此的推動(dòng)政治發(fā)展的文化動(dòng)力、社會(huì)動(dòng)力尚未充分彰顯出來，影響相當(dāng)有限，使得此階段的政治發(fā)展動(dòng)力主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和政治動(dòng)力上，顯得相對(duì)單一和片面。

從廣度上看，這一階段的政治發(fā)展的自發(fā)性并不明顯，主要是體制內(nèi)的自覺性政治發(fā)展，且總體上比較有限。自發(fā)的政治發(fā)展主要是一種非政府政治體系內(nèi)部(體制外)的政治發(fā)展，往往通過自然演進(jìn)和自然生成的方式實(shí)現(xiàn)。雖然這種政治發(fā)展與政治改革和政治建設(shè)之間也存在著密切的關(guān)系，但不是非常直接。換言之，政治改革和政治建設(shè)對(duì)體制外政治發(fā)展的推動(dòng)具有時(shí)序落差，往往要經(jīng)過一段時(shí)間的積累，其體制外的政治發(fā)展效應(yīng)才會(huì)明顯地彰顯出來。在整個(gè)80年代，民族自治地方的政治體制改革在直接實(shí)現(xiàn)著體制內(nèi)政治發(fā)展的同時(shí)，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制的改革和更加深刻的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，從而又加強(qiáng)了促進(jìn)政治發(fā)展的必要性和動(dòng)因。但從體制外政治發(fā)展的角度看，這種影響主要表現(xiàn)為為體制外的政治發(fā)展積累必要的基礎(chǔ)，尚未在大范圍內(nèi)使體制外的政治發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)，因而在此階段，民族自治地方的政治發(fā)展主要集中在體制內(nèi)，總體上比較有限，主要涉及對(duì)民族自治地方政治體系中的政治權(quán)力、政治角色、政治關(guān)系和政治制度等都具有重大影響的三個(gè)方面：調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)、完善政治體制、建全民族法制。這三個(gè)方面又具體體現(xiàn)在黨政分開、政企分開、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職能分工、民族社區(qū)自治、民族區(qū)域自治權(quán)、自治條例和單行條例等內(nèi)容上。

從深度上看，這一階段的政治發(fā)展主要是在物質(zhì)技術(shù)層面和組織制度層面展開，尚未深入到民族自治地方政治體系的深層結(jié)構(gòu)——政治心理、政治價(jià)值觀念特別是政治思想層面。在民族自治地方政治變遷和發(fā)展的過程中，處于其政治體系最表層的物質(zhì)技術(shù)，往往是最容易和最經(jīng)常變動(dòng)的；作為中間層面的政治組織和制度是較為穩(wěn)定的；而作為政治體系的深層結(jié)構(gòu)，各民族政治心理、政治價(jià)值觀念和政治思想系統(tǒng)的發(fā)展所需動(dòng)力往往更為多樣、全面和強(qiáng)大，因而是最持久、最不易變動(dòng)的。在1978年至1992年這一階段，經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)及其促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革，強(qiáng)有力地推動(dòng)了物質(zhì)技術(shù)層面和組織制度層面的政治發(fā)展，但是，這一階段的政治發(fā)展動(dòng)力主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和政治動(dòng)力上，具有濃郁的單一性和片面性，致使政治發(fā)展難以深入到政治心理特別是政治思想觀念層面。不論是黨政分開、政企分開、民族自治權(quán)的發(fā)展，還是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職能分工，抑或是《民族區(qū)域自治法》及與之配套的自治條例和單行條例的健全，都屬于物質(zhì)技術(shù)層面和組織制度層面的政治發(fā)展的范疇，因而這一階段的政治發(fā)展主要是表面層次的發(fā)展。

從主題上看，這一階段的政治發(fā)展過程貫穿著兩條主線：一是通過修復(fù)性的政治體制改革來恢復(fù)和發(fā)展社會(huì)主義民主和法制。20世紀(jì)70年代末以來，民族自治地方的政治發(fā)展就一直與改革相伴而行。從改革的歷史邏輯中可以看到，1978年開始改革的首要使命就是使整個(gè)國(guó)家與社會(huì)擺脫危機(jī)，重新走上民主集中制的發(fā)展道路。[2](39)而“‘民主作為一種政治制度，直接就是政治體制’；‘把民主政治進(jìn)一步健全，并加以制度化、法律化，就是社會(huì)主義法制?！盵3]因此，民主和法制建設(shè)問題，也就是政治體制改革問題。因而在此階段，通過政治體制改革來全面恢復(fù)和發(fā)展在“文革”中被破壞的社會(huì)主義民主和法制，成了民族自治地方政治發(fā)展過程的一般主題。但是，從總體上講，20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革沒有突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，因而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)之上啟動(dòng)的政治體制改革只能是小修小補(bǔ)，具有明顯的修復(fù)性，即政治體制改革只能在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架內(nèi)進(jìn)行，主要是對(duì)政治關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使其與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化相適應(yīng)。這種修復(fù)性直接決定了民族自治地方的社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的有限性。

二是民族區(qū)域自治的恢復(fù)和鞏固。這主要表現(xiàn)在兩方面：其一是重申和強(qiáng)調(diào)民族政策，逐步恢復(fù)被取消的民族自治地方，恢復(fù)民族自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，恢復(fù)民族自治機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)。1980年8月，鄧小平指出，“要使各民族真正實(shí)行民族區(qū)域自治”；[4](299)1981年的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持民族區(qū)域自治，加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)，保障各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家政策的自主權(quán)”；1982年的《憲法》不僅在總綱中規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”，而且專設(shè)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”一章具體規(guī)定民族自治機(jī)關(guān)的設(shè)立及其自治權(quán)的內(nèi)容；1984年的《民族區(qū)域自治法》具體載明了民族自治地方的建立、自治機(jī)關(guān)的組成、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)等內(nèi)容；1991年，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了以加速發(fā)展民族自治地方的經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性為核心內(nèi)容的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)<民族區(qū)域自治法>若干問題的通知》。與此同時(shí)，《民族區(qū)域自治法》的配套法律法規(guī)也日益健全。如“甘肅省人大常委會(huì)1988年9月公布實(shí)施了《甘肅省實(shí)施民族區(qū)域自治法的若干規(guī)定》，至1990年，甘肅省的兩個(gè)自治州和七個(gè)自治縣均先后制定了自治條例”。[5](921)這些努力大大提高了民族區(qū)域自治的法制化水平，促進(jìn)了民族區(qū)域自治制度的鞏固。其二是新的民族自治地方的建立?！皬?979年到1990年，全國(guó)共建立民族自治地方59個(gè)(自治州2個(gè)，自治縣57個(gè))，其中，1984和1985年各建立自治縣10個(gè)，1987年更是建立了16個(gè)自治縣?！盵6]通過新的民族自治地方的建立，少數(shù)民族獲得了在本區(qū)域內(nèi)自主管理本民族事務(wù)的權(quán)利。

二、1992～2000年：全面深入階段

從1992年到2000年，是民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型以來的第二個(gè)政治發(fā)展階段。開啟這一階段的標(biāo)志性事件，是以確立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革。在這一階段，民族自治地方的政治發(fā)展無論是在動(dòng)力、主題方面，還是在廣度、深度方面，都與前一階段存在著巨大的差異，其整體特征是全面深入。

從動(dòng)力上看，以確立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革使這一階段的政治發(fā)展動(dòng)力更加多樣、全面和強(qiáng)大。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)低、難度大、進(jìn)程緩慢以及內(nèi)在生長(zhǎng)力不足等原因，民族自治地方80年代的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷具有很大的局限性，其為政治發(fā)展孕育的文化動(dòng)力、社會(huì)動(dòng)力等尚處于潛滋暗長(zhǎng)狀態(tài)。但歷史進(jìn)入90年代后，中國(guó)的改革與發(fā)展終于走出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架，以確立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革在民族自治地方逐步展開。這種改革從兩方面深刻改變了民族自治地方政治發(fā)展的動(dòng)力構(gòu)成因素，一是通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的劇烈變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提高和政治體制改革的市場(chǎng)邏輯的確立，增強(qiáng)了政治發(fā)展的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和政治動(dòng)力；二是進(jìn)一步促進(jìn)了文化、社會(huì)子系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步變遷，從而使政治發(fā)展的文化動(dòng)力、社會(huì)動(dòng)力充分彰顯出來，進(jìn)而使得民族自治地方全面深入的政治發(fā)展趨勢(shì)逐漸明顯。

從廣度上看，這一階段的政治發(fā)展的自發(fā)性明顯增強(qiáng)，在體制內(nèi)政治發(fā)展不斷拓展的同時(shí)，體制外的政治發(fā)展也日益廣泛。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展制約和決定著政治的發(fā)展?！半S著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革。”[7](33)1992年開始的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，從根本上改變著民族自治地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這種根本性變化，要求對(duì)建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的整個(gè)政府政治體系進(jìn)行全面性的變革，從而使體制內(nèi)自覺的政治發(fā)展更加全面。另一方面，體制外的自發(fā)性政治發(fā)展往往需要一段時(shí)間的孕育，不會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活條件的變化而迅速展開。因而在歷史進(jìn)入90年代后，民族自治地方政治發(fā)展的自發(fā)性才明顯增強(qiáng)。這不僅表現(xiàn)在80年代的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革以及它們共同推動(dòng)的社會(huì)變遷孕育的體制外政治發(fā)展開始明顯地顯現(xiàn)出來，而且表現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立及其促進(jìn)的更為全面、深入和劇烈的社會(huì)變遷，為新的政治力量、政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系、政治形式和政治文化的生成提供了更強(qiáng)大的動(dòng)力和適應(yīng)的土壤，從而使得體制外的自發(fā)性政治發(fā)展日益廣泛。

從深度上看，這一階段的政治發(fā)展不僅在物質(zhì)技術(shù)層面和組織制度層面繼續(xù)展開，而且深入到民族自治地方政治體系的深層結(jié)構(gòu)。政治心理、政治價(jià)值觀念是政治文化的重要組成部分，而“政治文化作為社會(huì)總文化的一個(gè)子系統(tǒng)，雖然有其自身的發(fā)展邏輯，但其發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力同樣來源于一定時(shí)代一定社會(huì)的政治和經(jīng)濟(jì)的變化”。[8]改革開放以來特別是90年代正式建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，民族自治地方各民族政治心理、政治價(jià)值觀念等所賴以存在的各種主客觀基礎(chǔ)(物質(zhì)環(huán)境、思想文化環(huán)境、政治制度體系等)發(fā)生了根本性的變化。在這種變化過程中，民族自治地方的政治發(fā)展一方面在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯的情況下，繼續(xù)從黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、人民代表大會(huì)制度、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部人事制度、政府職能模式、民族社區(qū)自治、民族自治權(quán)、民族法制等物質(zhì)技術(shù)層面和組織制度層面進(jìn)一步展開；另一方面也日益深入到政治體系的深層結(jié)構(gòu)——各民族政治心理、政治價(jià)值觀念、政治思想系統(tǒng)。

從主題上看，這一階段的政治發(fā)展過程也貫穿著兩條主線：其一是通過創(chuàng)造性與建設(shè)性的政治體制改革來建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政治形態(tài)。從歷史唯物主義的觀點(diǎn)來看，政治形態(tài)要實(shí)現(xiàn)整體的轉(zhuǎn)型，必然與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生整體轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，換言之，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生整體轉(zhuǎn)型，政治形態(tài)也必然要發(fā)生整體轉(zhuǎn)型。[2](43)歷史進(jìn)入90年代后，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這一根本性變化，要求民族自治地方的政治形態(tài)(價(jià)值系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、制度系統(tǒng))發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，且這種轉(zhuǎn)變必須通過政治體制的改革來實(shí)現(xiàn)。但是，這一階段的政治體制改革已不是80年代在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)進(jìn)行的小修小補(bǔ)，而是建基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造性與建設(shè)性改革。只有通過這樣的改革，才能建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政治形態(tài)。

其二是民族區(qū)域自治的完善和成熟。這種完善和成熟表現(xiàn)在諸多方面，如在民族干部隊(duì)伍上，表現(xiàn)為少數(shù)民族干部數(shù)量的增加和素質(zhì)的提高。以云南省為例，在數(shù)量上，“自1990年至2001年底，少數(shù)民族干部總數(shù)增加了6.5萬(wàn)余人，總數(shù)達(dá)到了267 673人，占全省干部總數(shù)的25.6%，比1990年增長(zhǎng)了2.62個(gè)百分點(diǎn)”；[9]在質(zhì)量上，“2001年云南省少數(shù)民族干部隊(duì)伍中具有大專以上文化程度的增加到了8.75萬(wàn)人，占少數(shù)民族干部隊(duì)伍總數(shù)的32.7%，盡管這一比例低于云南省平均水平6.1個(gè)百分點(diǎn)，但與1998年同類少數(shù)民族干部隊(duì)伍總數(shù)的24.3%相比，卻增長(zhǎng)了8.4個(gè)百分點(diǎn)”。[9]又如在民族法制方面，表現(xiàn)為民族區(qū)域自治的法制化水平進(jìn)一步提高。到《民族區(qū)域自治法》修改時(shí)，全國(guó)的12個(gè)轄有自治州、自治縣的省制定了貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的地方性法規(guī)和規(guī)章；154個(gè)民族自治地方制定了133個(gè)自治條例、267個(gè)單行條例和65個(gè)變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定。[10](5)民族區(qū)域自治制度的完善和成熟，使其作為一項(xiàng)基本政治制度的地位得到了進(jìn)一步的牢固。

三、2000年～至今：快速推進(jìn)階段

從2000年至今，是民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型以來的第三個(gè)政治發(fā)展階段，其最明顯的特征是快速推進(jìn)。開啟這一階段的標(biāo)志性事件，是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施。整體看來，民族自治地方大開發(fā)以來的政治發(fā)展得到了進(jìn)一步的拓展和深化，且這種拓展和深化越發(fā)地呈現(xiàn)出快速推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。

從動(dòng)力上看，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施在為民族自治地方政治發(fā)展注入強(qiáng)大的外源動(dòng)力的同時(shí)，也促進(jìn)了其內(nèi)源動(dòng)力的顯著增強(qiáng)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略直接構(gòu)成了民族自治地方政治發(fā)展的外源動(dòng)力，因?yàn)榇箝_發(fā)本身就要求民族自治地方進(jìn)一步理順政治權(quán)力關(guān)系，增強(qiáng)政府的能力。在大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，其對(duì)民族自治地方政治發(fā)展的直接促進(jìn)作用逐漸彰顯出來。另一方面，也是最重要的方面，民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型的外部依賴程度較高，而從20世紀(jì)70年代后期開始直到西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家的投資重心一直在東部地區(qū)，這就嚴(yán)重遲滯了民族自治地方社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。誠(chéng)然，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施前，民族自治地方的社會(huì)轉(zhuǎn)型確實(shí)為其政治發(fā)展實(shí)孕育了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的內(nèi)源動(dòng)力，且這些動(dòng)力隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的推進(jìn)不斷增強(qiáng)，但在整體上對(duì)政治發(fā)展的推動(dòng)作用仍然有限。然而，這種狀況在大開發(fā)過程中得到了明顯的改善，因?yàn)榇箝_發(fā)為民族自治地方的發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力，如“近十年來，中央財(cái)政向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助超過3.5萬(wàn)億元，安排中央財(cái)政性建設(shè)資金7 300多億元，已開工重點(diǎn)工程120項(xiàng)，投資總規(guī)模超過2.2萬(wàn)億元”。[11]隨著大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，民族自治地方的整體發(fā)展水平不斷提高，社會(huì)變遷日益加速，政治發(fā)展的內(nèi)源動(dòng)力也顯著增強(qiáng)。

從廣度和深度上看，民族自治地方此階段的政治發(fā)展呈現(xiàn)出了快速拓展和深化的態(tài)勢(shì)。在大開發(fā)的過程中，民族自治地方政治發(fā)展的外源動(dòng)力特別是經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等子系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的劇烈變遷形成的內(nèi)源動(dòng)力顯著增強(qiáng)，從而使得政治發(fā)展的拓展和深化得到了快速推進(jìn)。拓展主要體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、人民代表大會(huì)制度、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部人事制度、政府職能模式、民族社區(qū)自治、民族自治權(quán)、民族法制、政府能力、政府文化、基層政治一體化、政治整合、大眾政治參與、公民政治文化、民族政治關(guān)系等諸多方面。如在政治參與方面，在一次邊疆多民族地區(qū)的問卷調(diào)查中，對(duì)“您認(rèn)為參加政治生活，對(duì)我們生活的最大影響是什么?”這一問題，“18.9%的被調(diào)查者選擇‘使生活更加豐富多彩’，29.1%的被調(diào)查者選擇‘能夠使生活中的許多問題得到解決’，16.1%的被調(diào)查者選擇‘實(shí)現(xiàn)了自己的政治權(quán)利’，6.2%的被調(diào)查者選擇‘滿足了自己的愛好’，22.0%的被調(diào)查者選擇‘能夠?yàn)閯e人做一些力所能及的事’”；[12]而對(duì)于“您是怎樣參加的?”這一問題，“88.9%的被調(diào)查者選擇了‘自愿參加’，11.1%的被調(diào)查者選擇了‘基層干部逼迫參加’”。[12]這表明，各民族公民政治參與的自主性和積極性得到了明顯增強(qiáng)。在政治發(fā)展的諸多方面中，政府文化、公民政治文化等屬于較深層次的內(nèi)容，因而民族自治地方此階段的政治發(fā)展在快速拓展的同時(shí)，其縱向深入也在迅速展開。

從主題上看，民族自治地方此階段的政治發(fā)展過程同樣貫穿著兩條主線：一是社會(huì)主義政治文明建設(shè)。政治文明建設(shè)，就是要通過調(diào)整來理順社會(huì)的政治關(guān)系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理的政治制度，形成有效的政治機(jī)制，創(chuàng)造有效的政治方式，推進(jìn)政治發(fā)展，從而保障人民的社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利，保持社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。沒有政治文明、沒有政治文明建設(shè)的支持，民族自治地方社會(huì)的迅速發(fā)展和成功轉(zhuǎn)型就不可能順利實(shí)現(xiàn)。因此，民族自治地方的社會(huì)轉(zhuǎn)型強(qiáng)烈地呼喚著政治文明和政治文明建設(shè)。而無獨(dú)有偶的是，在西部大開發(fā)剛剛展開的大好形勢(shì)下，中共召開了第十六次全國(guó)代表大會(huì)，大會(huì)提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展藍(lán)圖，并指出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)”。[13](10)在這樣的情況下，社會(huì)主義政治文明建設(shè)在民族自治地方迅速展開，成了其政治發(fā)展的一般主題。

二是民族區(qū)域自治制度的發(fā)展。制度是一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化條件的產(chǎn)物，在制度的環(huán)境條件發(fā)生深刻變化的情況下，只有通過進(jìn)一步的制度創(chuàng)新，調(diào)整和充實(shí)制度的內(nèi)部規(guī)則和機(jī)制，開發(fā)和拓展制度自身的功能，提升制度的操作化和制度化水平，才能增強(qiáng)制度的復(fù)雜性和適應(yīng)性，保持制度的生機(jī)和活力。正因?yàn)槿绱?，在民族自治地方社?huì)環(huán)境已發(fā)生根本性變化的情況下，創(chuàng)新和發(fā)展民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐也在不斷展開，主要表現(xiàn)在民族法制、自治權(quán)保障機(jī)制、民族區(qū)域自治制度框架下的民族關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制、民族自治地方的責(zé)任和義務(wù)等方面。如在民族法制的進(jìn)一步完善上，2001年2月九屆人大常委會(huì)對(duì)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修改；2003年3月，胡錦濤指出：“要抓緊制定《自治法》的實(shí)施細(xì)則，把法律的一些原則規(guī)定具體化，確保這一法律得到全面貫徹落實(shí)”；[14]2005年2月，我國(guó)政府發(fā)表了《〈中國(guó)的民族區(qū)域自治〉白皮書》，全面介紹了我國(guó)民族區(qū)域自治制度及民族自治地方的發(fā)展?fàn)顩r[15]黨的十七大報(bào)告指出：要“堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，堅(jiān)持各民族一律平等，保證民族自治地方依法行使自治權(quán)”；[16]在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，2005年5月31日國(guó)務(wù)院實(shí)施了《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》；[17]截至2006年底，“州、縣兩級(jí)自治地方共制定現(xiàn)行有效的自治條例134個(gè)，其中，25個(gè)自治州自治條例，109個(gè)自治縣自治條例；自治州、自治縣實(shí)施單行條例429個(gè)”；[18]截至2006年底，民族自治地方根據(jù)本地的實(shí)際，對(duì)《婚姻法》等法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定有74件，[18]等等。

[1] 鄧小平文選·第三卷[M]. 北京: 人民出版社, 1993.

[2] 林尚立. 走向現(xiàn)代國(guó)家: 對(duì)改革以來中國(guó)政治發(fā)展的一種解讀[C]//黃衛(wèi)平, 汪永成. 當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告. 北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2004.

[3] 康文斌. 論民主、法制與政治體制的內(nèi)在聯(lián)系[J]. 社會(huì)科學(xué),1998, (6): 20?22.

[4] 鄧小平文選(1975?1982)[M]. 北京: 人民出版社, 1983.

[5] 甘肅省志·民族志·第十七卷[Z]. 蘭州: 甘肅人民出版社,2003.

[6] 周平. 新中國(guó)邊疆少數(shù)民族地區(qū)政治建設(shè)的演進(jìn)[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào), 2005, (3): 12?18.

[7] 馬克思恩格斯選集·第二卷[M]. 北京: 人民出版社, 1995.

[8] 戴玉琴. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視域中的中國(guó)政治文化建設(shè)[J]. 湖北社會(huì)科學(xué), 2004, (6): 27?29.

[9] 孫懿. 云南省少數(shù)民族干部隊(duì)伍現(xiàn)狀調(diào)查[J]. 云南民族大學(xué)學(xué)報(bào), 2003, (5): 15?20.

[10] 王戈柳. 民族區(qū)域自治制度的發(fā)展[M]. 北京: 民族出版社,2001.

[11] 陳棟生. 西部大開發(fā)十年回顧與展望[J]. 西部論壇, 2010, (1):1?6.

[12] 周平. 邊疆多民族地區(qū)的社會(huì)利益格局變動(dòng)與利益協(xié)調(diào)(上)[J]. 云南行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2008, (2): 49?53.

[13] 江澤民. 中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告[R].北京: 人民出版社, 2002.

[14] 胡錦濤. 共同團(tuán)結(jié)奮斗 共同繁榮發(fā)展 實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)[N].人民日?qǐng)?bào), 2003?03?05(1).

[15] 國(guó)務(wù)院新聞辦公室.《中國(guó)的民族區(qū)域自治》白皮書[N].人民日?qǐng)?bào), 2005?03?01(1).

[16] 胡錦濤. 高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào), 2007?10?25(1).

[17] 國(guó)務(wù)院新聞辦公室. 國(guó)務(wù)院實(shí)施《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2005?05?27(1).

[18] 閔偉軒. 民族法制建設(shè)邁出新步伐[N]. 中國(guó)民族報(bào),2007?09?14(1).

Abstract:Since reform and open-up, the political development in the national autonomous areas demonstrated a course that has expanded progressively step by step, from part to whole and from inside of system to outside of system; At the same time, it also emonstrated another course that deepens progressively from being easy to difficult, from periphery to centre, from light surface to deep layers. This course has obvious phased characteristics. Therefore, we can roughly divide it into three stages, namely, the stage of starting and adjustment, overall deepening stage and rapidly moving forward stage. In different stages, the motive force, broadness, depth and theme of political development have obvious differences.

Key Words:reform and open-up; nationalautonomous areas; political development; course

An analysis of the course of political development since reform and open-up in the national autonomous areas

TANG Fayuan

(Public Administrative College of Yunnan University, Yunnan 650091, China)

D633.0

A

1672-3104(2011)02?0063?05

2010?10?19

湯法遠(yuǎn)(1983?)，男，貴州大方人，云南大學(xué)民族政治與公共行政專業(yè)博士生，主要研究方向：民族政治學(xué)，公共政策與管理，民族自治地方公共管理.

[編輯: 顏關(guān)明]