劉新少

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

公法視域內(nèi)行政監(jiān)管范圍的三維考察

劉新少

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

明確行政監(jiān)管的范圍是實(shí)現(xiàn)良好監(jiān)管的重要前提。行政監(jiān)管范圍可從三個(gè)維度來(lái)加以考察：首先是行政監(jiān)管范圍的橫向維度，即考察由特定的行政監(jiān)管對(duì)象所構(gòu)成的行政監(jiān)管的水平范圍；其次是行政監(jiān)管范圍的縱向維度，即考察由特定的行政監(jiān)管職能所構(gòu)成的行政監(jiān)管的垂直范圍；再次是行政監(jiān)管范圍的動(dòng)態(tài)維度，即考察由監(jiān)管程度的變化所構(gòu)成的行政監(jiān)管的立體范圍。只有科學(xué)、合理地對(duì)行政監(jiān)管范圍進(jìn)行全面的考察和分析，才能從理論上回應(yīng)、并從實(shí)踐上滿足現(xiàn)代社會(huì)公共治理過(guò)程中行政監(jiān)管的有效性和合法性等方面的要求。

行政監(jiān)管范圍；監(jiān)管對(duì)象；監(jiān)管職能；監(jiān)管程度；公法

如何科學(xué)、合理地確立與劃分行政監(jiān)管的范圍，是包括公法學(xué)、公共管理學(xué)、法經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的各學(xué)科和各領(lǐng)域所面臨的一個(gè)緊迫課題。筆者認(rèn)為，行政監(jiān)管的一般范圍可分為三個(gè)維度，即行政監(jiān)管的橫向維度，具體指由監(jiān)管對(duì)象所構(gòu)成的行政監(jiān)管的水平范圍(horizontal scope of administrative regulation)；行政監(jiān)管的縱向維度，具體指由監(jiān)管職能所構(gòu)成的行政監(jiān)管的垂直范圍(vertical scope of administrative regulation)；行政監(jiān)管的動(dòng)態(tài)維度，具體指由監(jiān)管程度所構(gòu)成的行政監(jiān)管的動(dòng)態(tài)范圍(dynamic scope of administrative regulation)。

從公法的視角來(lái)考察行政監(jiān)管的范圍，就是要明確公權(quán)力在法律的規(guī)范與監(jiān)督下，如何確立被監(jiān)管者或監(jiān)管對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)范圍，并進(jìn)而確定哪些可以屬于監(jiān)管對(duì)象、哪些應(yīng)從監(jiān)管對(duì)象中加以排除、哪些應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管、哪些應(yīng)該放松監(jiān)管，等等。從微觀而言，這一范圍確立的過(guò)程是動(dòng)態(tài)變化的：根據(jù)監(jiān)管原因、監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管程度等的不同，監(jiān)管的范圍也會(huì)不斷地?cái)U(kuò)大或縮小。然而從總體上講，監(jiān)管的范圍有一個(gè)大致的變動(dòng)區(qū)域，這一區(qū)域的確立是具備公權(quán)力的監(jiān)管主體在應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”、維護(hù)社會(huì)公共利益的過(guò)程中對(duì)監(jiān)管對(duì)象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)利加以限制甚至剝奪的結(jié)果。一般而言，“市場(chǎng)失靈”是行政監(jiān)管的最主要原因，因?yàn)椤笆袌?chǎng)失靈”是“商品和服務(wù)的市場(chǎng)均衡配置對(duì)帕累托最優(yōu)配置的偏離”[1]，而正是它構(gòu)成了監(jiān)管對(duì)象所具備的權(quán)利和義務(wù)的邊界。如果市場(chǎng)能作為“一只看不見(jiàn)的手”對(duì)資源進(jìn)行有效的配置，則政府不應(yīng)介入或盡量少干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，此時(shí)行政監(jiān)管的范圍是無(wú)限小的。而當(dāng)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)偏離了社會(huì)整體利益的軌道、不能實(shí)現(xiàn)帕累托效益最優(yōu)的時(shí)候，必要的政府干預(yù)(行政監(jiān)管)是不能少的。在這種情況下，監(jiān)管主體的公權(quán)力會(huì)得到加強(qiáng)，而監(jiān)管對(duì)象的權(quán)利會(huì)部分讓渡給政府，形成新的政府與公民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種“合意”，此時(shí)，監(jiān)管范圍可能將呈無(wú)限擴(kuò)大之勢(shì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政監(jiān)管的范圍是指監(jiān)管主體在應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”時(shí)所確定的監(jiān)管對(duì)象的總體范圍。限于篇幅等原因，本文不打算對(duì)公法如何在監(jiān)管范圍的確立上發(fā)揮作用問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)論述，而只是對(duì)屬于公法范疇的“監(jiān)管”問(wèn)題進(jìn)行全景式的描述與考察，勾勒出一個(gè)行政監(jiān)管范圍的大致輪廓。這一輪廓的描畫(huà)雖然要大量借助經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的概念與工具，然而總體上而言是在公法的視角下構(gòu)就的。

一、行政監(jiān)管的水平范圍——行政監(jiān)管范圍之橫向維度考察

行政監(jiān)管的水平范圍是指由特定的監(jiān)管對(duì)象所構(gòu)成的橫向監(jiān)管范圍。監(jiān)管對(duì)象，也稱(chēng)被監(jiān)管者，是指受監(jiān)管主體干預(yù)和控制的產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(也包括一定的社會(huì)與政治活動(dòng))。一般而言，“市場(chǎng)失靈”是政府監(jiān)管的主要原因，而“市場(chǎng)失靈”具體表現(xiàn)在很多方面，如自然壟斷、外部性、信息不對(duì)稱(chēng)、集體行動(dòng)問(wèn)題、暴利、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，等等。當(dāng)然，除此之外，行政監(jiān)管的原因還包括一些與“市場(chǎng)失靈”有較高關(guān)聯(lián)度的非經(jīng)濟(jì)因素，如資源的公正分配、弱勢(shì)群體的保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公共安全、隔代正義①，等等。②基于這些原因，并以限制壟斷、消除信息失衡、防范道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇③、減少外部不經(jīng)濟(jì)性④、提供公共產(chǎn)品、促進(jìn)社會(huì)福利等為目標(biāo)，監(jiān)管的水平范圍相應(yīng)地包括了公共事業(yè)部門(mén)、食品和藥品等企業(yè)、國(guó)防和安全事務(wù)以及環(huán)境保護(hù)等，而這些方面的規(guī)范，大量地必須依靠公法的介入。表1簡(jiǎn)單地給出了監(jiān)管對(duì)象所構(gòu)成的水平范圍及其依監(jiān)管原因和目標(biāo)而進(jìn)行的分類(lèi)。

二、行政監(jiān)管的垂直范圍——行政監(jiān)管范圍之縱向維度考察

行政監(jiān)管的垂直范圍是指針對(duì)特定的行政監(jiān)管職能而構(gòu)成的監(jiān)管范圍。而行政監(jiān)管的職能是指行政監(jiān)管主體在監(jiān)管過(guò)程中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。關(guān)于行政監(jiān)管職能所構(gòu)成的垂直范圍，不少學(xué)者采取了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能和社會(huì)性監(jiān)管職能的兩分法⑤，如日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益認(rèn)為，政府監(jiān)管職能包括經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管兩種，其中經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管是指為防止發(fā)生資源配置低效和確保使用者的公平利用，政府機(jī)關(guān)用法律權(quán)限，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以監(jiān)管[3]。社會(huì)性監(jiān)管則是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)則。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員高世楫等認(rèn)為，廣義的政府監(jiān)管包括產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量、進(jìn)入和退出等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管內(nèi)容以及安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性監(jiān)管內(nèi)容[4]。環(huán)境保護(hù)部政策研究中心主任、研究員夏光認(rèn)為，政府監(jiān)管可分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管是指政府出于防止出現(xiàn)劣質(zhì)、壟斷、欺詐、暴利等負(fù)面經(jīng)濟(jì)后果而進(jìn)行的干預(yù)活動(dòng)，社會(huì)性監(jiān)管是指政府出于安全、環(huán)保、衛(wèi)生等公共利益目的而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的管理[5]。除此以外，也有學(xué)者采取三分法來(lái)劃分行政監(jiān)管的職能范圍，如上文提到的，OECD將政府監(jiān)管劃分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管和政治性(行政性)監(jiān)管三個(gè)組成部分。其中，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管直接干預(yù)企業(yè)行為與市場(chǎng)運(yùn)行，比如價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)進(jìn)出等；社會(huì)性監(jiān)管維護(hù)諸如健康、安全、環(huán)境、社會(huì)凝聚力等社會(huì)價(jià)值；行政性監(jiān)管關(guān)注政府內(nèi)部的規(guī)程與運(yùn)行機(jī)制。弗洛倫絲·A·黑夫蘭(Florence A. Heffron)認(rèn)為監(jiān)管職能范圍可以分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管和輔助性監(jiān)管。其中，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管包括產(chǎn)業(yè)行為的市場(chǎng)方面，如費(fèi)率、服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、競(jìng)爭(zhēng)行為等；社會(huì)性監(jiān)管用以糾正不安全或不健康的產(chǎn)品以及生產(chǎn)過(guò)程中的有害副產(chǎn)品；而輔助性監(jiān)管則泛指與執(zhí)行各類(lèi)福利計(jì)劃(如社會(huì)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療、藥品、食品標(biāo)簽、老兵福利計(jì)劃等)有關(guān)的監(jiān)管措施[6]。

表1 行政監(jiān)管的水平范圍(基于監(jiān)管原因與目標(biāo)的分類(lèi))[2]

除此之外，值得一提的是，有學(xué)者將“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”也歸并到政府監(jiān)管的職能中來(lái)，與經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管相并列。這是因?yàn)樯鲜兰o(jì)七八十年代，面對(duì)現(xiàn)代化、工業(yè)化進(jìn)程中日益加劇的核風(fēng)險(xiǎn)、化學(xué)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)、基因工程風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，西方學(xué)術(shù)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題愈來(lái)愈關(guān)心起來(lái)。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪吮容^了風(fēng)險(xiǎn)在前工業(yè)社會(huì)時(shí)期與工業(yè)社會(huì)時(shí)期的不同特征，提出了著名的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論。根據(jù)他的觀點(diǎn)，雖然風(fēng)險(xiǎn)在人類(lèi)社會(huì)自身誕生時(shí)就已經(jīng)出現(xiàn)了，且始終與人類(lèi)形影不離，但是，與前工業(yè)社會(huì)的瘟疫、饑荒、自然災(zāi)害等相比，工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)在相當(dāng)程度上是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)之負(fù)面影響所造成的[7]。面對(duì)無(wú)所不在的風(fēng)險(xiǎn)陰影，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為巨大災(zāi)難的隨機(jī)性、突發(fā)性，“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”成為政府監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。

為便于分析，本文主要從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管的角度來(lái)描述行政監(jiān)管的垂直范圍，其中也部分包含了政治性(行政性)監(jiān)管、輔助性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的范圍。事實(shí)上，所謂政治性(行政性)監(jiān)管主要是屬于政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)管，而我們嚴(yán)格意義上的行政監(jiān)管是指外部監(jiān)管，排除了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)管；另外，所謂輔助性監(jiān)管，如社會(huì)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療等大體上可以歸并到社會(huì)性監(jiān)管的范圍；風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的大部分內(nèi)容也與社會(huì)性監(jiān)管的內(nèi)容多相重疊。因此，筆者傾向于贊成采取經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管的二分法。需要注意的是，目前世界各國(guó)的行政監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管職能不斷從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管向社會(huì)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的程度越來(lái)越弱，而社會(huì)性監(jiān)管的程度越來(lái)越強(qiáng)，而且經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的目標(biāo)指向是激勵(lì)性監(jiān)管而不是控制-命令型監(jiān)管，社會(huì)性監(jiān)管則更多的是靠各種標(biāo)準(zhǔn)，由一些非政府的“第三種力量”來(lái)組織進(jìn)行。這一現(xiàn)象體現(xiàn)了社會(huì)的自主性和自治能力的提高，實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)的進(jìn)步。

(一) 經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管范圍

經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管的范圍可以由經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管的原因和目標(biāo)來(lái)確定。如前所述，政府監(jiān)管的主要原因是“市場(chǎng)失靈”的存在，政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)學(xué)監(jiān)管的原因與“市場(chǎng)失靈”更是密不可分。而這種“市場(chǎng)失靈”可由多方面原因造成：有學(xué)者認(rèn)為，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)管制需要從市場(chǎng)本身尋找實(shí)行經(jīng)濟(jì)管制的理由。如果市場(chǎng)本身能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利的最大化，能夠確保公平，那么就不需要經(jīng)濟(jì)管制，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用就是最佳狀態(tài)?！盵8]按照此觀點(diǎn)，由于市場(chǎng)存在以下缺陷，因而必須實(shí)行必要的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管：①市場(chǎng)沒(méi)有能力界定和有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)；②市場(chǎng)沒(méi)有能力形成和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)；③市場(chǎng)不能防止和有效解決壟斷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制，完全自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最終會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的下降；④市場(chǎng)不能防止和有效解決自然壟斷行業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，或者說(shuō)不能維護(hù)自然壟斷行業(yè)的“自然壟斷”；⑤市場(chǎng)不能防止和有效解決國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)或過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)；⑥市場(chǎng)不能防止和有效解決由信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的低效率問(wèn)題;⑦市場(chǎng)不能防止和有效解決外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；⑧市場(chǎng)沒(méi)有能力形成和維護(hù)公平交易；⑨市場(chǎng)在抑制交易成本上升方面存在局限；⑩市場(chǎng)不能防止和有效解決非市場(chǎng)品與有害物品的生產(chǎn)和消費(fèi)問(wèn)題；市場(chǎng)不能保證分配的公平；市場(chǎng)不能防止和有效解決非理性行為；市場(chǎng)不能維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益；市場(chǎng)不能防止和有效解決宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。此外，市場(chǎng)也不能解決公共物品的充分供應(yīng)和利用問(wèn)題等。基于以上原因，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)管制的范圍相應(yīng)地包括以下領(lǐng)域：如界定與保護(hù)產(chǎn)權(quán)的管制；形成和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)管制；預(yù)防壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)管制；解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)管制……解決宏觀經(jīng)濟(jì)失衡或者經(jīng)濟(jì)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)管制等。并且每一領(lǐng)域的管制都有其具體的管制目標(biāo)，如界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的管制旨在為市場(chǎng)的有效運(yùn)行和有序運(yùn)行提供必要的前提條件；形成和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)管制旨在促成和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；針對(duì)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)管制的目的在于防止自然壟斷行業(yè)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和保證自然壟斷行業(yè)的效率……解決宏觀經(jīng)濟(jì)失衡或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)管制的目的是當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施失效時(shí)政府可以采取經(jīng)濟(jì)管制措施來(lái)加以挽救，等等。當(dāng)然，除此之外，其他學(xué)者也給經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能界定了不同的范圍和區(qū)域，如上海師范大學(xué)法政系教授馬英娟認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能主要包括四大領(lǐng)域：①控制自然壟斷(natural monopoly)；②消除過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)(excessive competition)；③控制巨額的非生產(chǎn)所得收益(windfall profits)；④緩和資源稀缺性(scarcity)。根據(jù)以上觀點(diǎn)，表3給出了行政監(jiān)管的垂直范圍中經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域的具體構(gòu)成情況[9]。

(二) 社會(huì)性行政監(jiān)管范圍

社會(huì)性監(jiān)管是在20世紀(jì)六七十年代發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的時(shí)候發(fā)展起來(lái)的。隨著生活水準(zhǔn)的提升，人們對(duì)環(huán)境、安全的社會(huì)需求增大，因而以環(huán)境保護(hù)和安全保證為目的的社會(huì)性監(jiān)管也不斷得到加強(qiáng)。社會(huì)性監(jiān)管的原因很多，比如外部性問(wèn)題(如空氣、水的污染問(wèn)題)；信息不充分問(wèn)題(如產(chǎn)品安全和工作場(chǎng)所安全問(wèn)題)；集體行動(dòng)的弊端(如搭便車(chē)與公地悲劇問(wèn)題)；不對(duì)等議價(jià)能力問(wèn)題(如企業(yè)最低工資和最高工時(shí)的決定問(wèn)題)以及非市場(chǎng)性?xún)r(jià)值問(wèn)題(如電視節(jié)目的品質(zhì)、汽車(chē)安全帶、抗震建筑技術(shù)、強(qiáng)制性保險(xiǎn)等的監(jiān)管)，等等。因此，為了矯正外部性、補(bǔ)救信息不充分、改善集體行動(dòng)、重新分配資源、增進(jìn)非市場(chǎng)性?xún)r(jià)值，社會(huì)性監(jiān)管范圍逐漸涉及到包括環(huán)境與能源、消費(fèi)者安全與健康、工作安全與工作條件、公共物品提供、社會(huì)期望與個(gè)人偏好等領(lǐng)域。表4給出了行政監(jiān)管的垂直范圍中社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域的具體構(gòu)成情況。

三、 行政監(jiān)管的立體范圍——行政監(jiān)管范圍之動(dòng)態(tài)維度考察

以上內(nèi)容雖初略地勾勒出了行政監(jiān)管的一般范圍及其內(nèi)部構(gòu)成，但這只是一個(gè)在水平方向和垂直方向所構(gòu)成的行政監(jiān)管范圍的平面坐標(biāo)。由于監(jiān)管范圍是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，要描繪出這種動(dòng)態(tài)過(guò)程必須以立體的視角去觀察和分析，即將監(jiān)管程度作為確定行政監(jiān)管范圍的一個(gè)內(nèi)生變量，同時(shí)也將其作為監(jiān)管范圍的另一維度加以考察。這樣一來(lái)，監(jiān)管程度的變化將引起監(jiān)管范圍在平面空間和立體空間的彈性運(yùn)動(dòng)，總體的監(jiān)管范圍圖形就由較簡(jiǎn)單的平面構(gòu)圖變成了相對(duì)復(fù)雜的立體構(gòu)圖。如圖1所示，由橫軸OX和縱軸OY所組成的平面直角坐標(biāo)系，以它為中心構(gòu)建一個(gè)圓柱體形狀的三維立體型行政監(jiān)管范圍圖。其中，橫軸代表監(jiān)管的水平方向，縱軸代表監(jiān)管的垂直方向。圓柱體由下至上的底面代表行政監(jiān)管的水平范圍，而可旋轉(zhuǎn)的四邊形BCDE所示的垂直立面代表行政監(jiān)管的垂直范圍，向量O′A、O″A等直線則代表了行政監(jiān)管的程度，它們的數(shù)值大小及變化將決定行政監(jiān)管范圍的大小及其變化，從而使行政監(jiān)管范圍處于動(dòng)態(tài)變動(dòng)之中。

表2 行政監(jiān)管的垂直范圍(1)：監(jiān)管的職能劃分

表3 行政監(jiān)管的垂直范圍(2)：經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域(基于監(jiān)管原因與目標(biāo)的分類(lèi))

表4 行政監(jiān)管的垂直范圍(3)：社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域(基于監(jiān)管原因與目標(biāo)的分類(lèi))

監(jiān)管程度問(wèn)題是行政監(jiān)管范圍研究的核心內(nèi)容，也是行政監(jiān)管理論體系中最為復(fù)雜微妙的組成要素之一，行政監(jiān)管是否能有效地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，最大限度地避免“監(jiān)管失靈”，在很大程度上取決于對(duì)監(jiān)管程度把握的準(zhǔn)確性。監(jiān)管程度變化的表現(xiàn)形式主要是強(qiáng)化監(jiān)管和放松監(jiān)管，程度最強(qiáng)時(shí)，在監(jiān)管方式上表現(xiàn)為國(guó)家所有制，即實(shí)施最嚴(yán)格的政府監(jiān)管；程度最弱時(shí)，在監(jiān)管方式上表現(xiàn)為市場(chǎng)調(diào)控，即退出監(jiān)管。監(jiān)管程度總是在最強(qiáng)和最弱之間波動(dòng)，形成動(dòng)態(tài)變化的監(jiān)管范圍。這就與原來(lái)屬于平面構(gòu)圖的水平與垂直范圍一起構(gòu)成了一種動(dòng)態(tài)的空間構(gòu)圖，從而使我們能以一種立體的視角來(lái)審視和觀察行政監(jiān)管的范圍，并為追求和實(shí)現(xiàn)適度監(jiān)管的目標(biāo)搭建起一個(gè)理論的平臺(tái)和分析的框架，以期在不斷變化的強(qiáng)弱監(jiān)管之間構(gòu)筑一種動(dòng)態(tài)均衡模型，有效規(guī)避“監(jiān)管過(guò)度”或“監(jiān)管不足”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的帕累托效益最優(yōu)。

圖1 行政監(jiān)管范圍的三維立體示意圖

注釋?zhuān)?/p>

① 隔代正義(intergenerational justice)是指現(xiàn)代人不得損害后代人的利益，必須給后代人在環(huán)境、資源及其他人類(lèi)社會(huì)財(cái)富等方面享有平等的機(jī)會(huì)。這一觀念最早由聯(lián)合國(guó)于1987年在“世界環(huán)境及發(fā)展委員會(huì)”發(fā)布的《我們共同的未來(lái)》中提出，強(qiáng)調(diào)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境資源的隔代分配和代際平衡問(wèn)題。參見(jiàn)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)：《我們共同的未來(lái)》，王之佳編譯，吉林人民出版社，2004年版。

② 有學(xué)者認(rèn)為這些非經(jīng)濟(jì)因素是“市場(chǎng)失靈”的另一種情形。參見(jiàn)馬英娟：《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社，2007年版，第69?70頁(yè)。

③ “道德風(fēng)險(xiǎn)”是20世紀(jì)80年代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的一個(gè)經(jīng)濟(jì)哲學(xué)范疇的概念，即“從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人在最大限度地增進(jìn)自身效用的同時(shí)做出不利于他人的行動(dòng)。” 或者說(shuō)是：當(dāng)簽約一方不完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí)所采取的自身效用最大化的自私行為?！澳嫦蜻x擇”是指信息不對(duì)稱(chēng)所造成市場(chǎng)資源配置扭曲的現(xiàn)象。譬如,二手車(chē)市場(chǎng)應(yīng)該率先成交質(zhì)量較好的舊車(chē)，可實(shí)際上卻是質(zhì)量較次的舊車(chē)。因?yàn)?，二手?chē)市場(chǎng)按車(chē)的平均質(zhì)量定價(jià)，質(zhì)量較好的舊車(chē)，其質(zhì)量高于價(jià)格，車(chē)主不愿意進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)。而質(zhì)量較差的舊車(chē)，其質(zhì)量卻低于價(jià)格，該市場(chǎng)就會(huì)充斥質(zhì)量較差的舊車(chē)。參見(jiàn)胡海鷗：“逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)定義考”，載《上海金融報(bào)》，2003年8月2日第8版。

④ 外部不經(jīng)濟(jì)性是指由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來(lái)的環(huán)境污染、公害等負(fù)效應(yīng)。它是使包括資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體忽視環(huán)境保護(hù)，即不愿意在環(huán)境保護(hù)方面投資的內(nèi)在原因。由于庇古非常重視外部不經(jīng)濟(jì)性，因而外部性理論被稱(chēng)為庇古理論，它主要是由英國(guó)劍橋大學(xué)教授馬歇爾和庇古在20世紀(jì)初提出來(lái)的。庇古在研究中發(fā)現(xiàn)：在商品的生產(chǎn)過(guò)程中存在著社會(huì)成本與私人成本的不一致，兩種成本之差即構(gòu)成外部性。參見(jiàn)(英)馬歇爾：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，商務(wù)印書(shū)館，1964；另見(jiàn)(英)亞瑟?賽斯?fàn)?庇古(Arthur Cecil Pigou)著：《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》；何玉長(zhǎng)，丁曉欽 譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009。

⑤ 此處所提的“經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管”不同于一般意義上的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控或一般經(jīng)濟(jì)管理，而是對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的自然壟斷、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)租以及資源稀缺性等問(wèn)題進(jìn)行的監(jiān)管；此處的“社會(huì)性監(jiān)管”也不同于純粹的對(duì)如人口生育、節(jié)日慶典活動(dòng)以及對(duì)精神病人、傳染病患者和非政治犯的社會(huì)監(jiān)管，而是對(duì)包括工廠排污、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、工作場(chǎng)所安全等問(wèn)題的監(jiān)管。

[1] 丹尼爾?F?史普博. 管制與市場(chǎng)[M]. 余暉, 何帆, 周維富譯.上海: 格致出版社, 上海三聯(lián)書(shū)店, 上海人民出版社, 2008: 4.

[2] Robert Baldwin, Martin Cave. Understanding regulation: theory,strategy, and practice [M]. Oxford: Oxford University Press,1999: 17.

[3] 植草益. 微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]. 朱紹文譯. 北京: 中國(guó)發(fā)展出版社, 1992: 22, 27.

[4] 高世楫, 陳偉, 張安. 我國(guó)公共服務(wù)的政府監(jiān)管問(wèn)題[J]. 學(xué)習(xí)時(shí)報(bào), 2006, (342): .

[5] 夏光. 金融危機(jī)考驗(yàn)我國(guó)環(huán)保力量: 以環(huán)境監(jiān)管促經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型[EB/OL]. http://www.022net.com/2009/2-23/495359332389002.html, 2010?12?15.

[6] Florence A. Heffron. The administrative regulatory process [M].London: Longman Press, 1983: 349?358.

[7] 烏爾里希?貝克. 從工業(yè)社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)(上篇)—關(guān)于人類(lèi)生存、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生態(tài)啟蒙等問(wèn)題的思考[J]. 馬克思主義與現(xiàn)實(shí), 2003, (3): 20?26.

[8] 曾國(guó)安. 論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)管制的必要性及范圍[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì), 2003, (12): 24?27.

[9] 馬英娟. 政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社,2007: 147?151.

Abstract:It’s an essential premise to clarify and confirm the scope of administrative regulation so as to realize a good regulation. The scope of administrative regulation can be inspected from three dimensions: Firstly, inspected from the horizontal dimension, the scope of administrative regulation is composed of regulating objects in horizontal direction;secondly, inspected from the vertical dimension, the scope of administrative regulation consists of regulating function in vertical direction; thirdly, inspected from the dynamic dimension, the scope of administrative regulation is made up of the issues of the degrees of regulation in cubic directions. Only by inspecting and analyzing the scope of administrative regulation scientifically and reasonably, can we respond to and meet the requirement of valid and legal administrative regulations in the process of public governance in modern society.

Key Words:scope of administrative regulation; object of regulation; function of regulation; degree of regulation

Three-dimensional inspection to scope of administrative regulation in the viewpoint of public law

LIU Xinshao

(School of Law, Central South University, Changsha 410083, China)

D912.1

A

1672-3104(2011)02?0089?06

2010?12?23；

2011?01?03

劉新少(1971?)，男，湖南漣源人，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：行政法與行政訴訟法.

[編輯: 蘇慧]