朱光磊 周 望

一、問(wèn)題的提出

政府公信力是近年來(lái)理論界和政界都很關(guān)注的一個(gè)重要課題。如何提高政府公信力和面對(duì)公眾對(duì)政府公信度的多樣化評(píng)價(jià),是各國(guó)普遍面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái),盡管存在頗多爭(zhēng)議,但中國(guó)政府的公信力總體上還是不斷提升的。世界五大公關(guān)公司之一的愛(ài)德曼國(guó)際公關(guān)公司2011年發(fā)布的全球信任度調(diào)查報(bào)告顯示,民眾對(duì)中國(guó)政府的信任度為88%[1],排名比較靠前。但與此同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)看到,政府在全面、穩(wěn)定地獲得公眾信任方面確實(shí)還存在著某些明顯的或潛在的問(wèn)題。從橫向看,政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)行為的公信力一直不夠理想;從縱向看,越往基層,政府公信力的問(wèn)題就越突出。2005年的政府工作報(bào)告首次正式提出了政府公信力問(wèn)題,并在其后的多次政府工作報(bào)告中論及這一問(wèn)題。中共十七大報(bào)告也明確提出了提高政府公信力的要求。中共中央提出的“十二五規(guī)劃建議”在論及轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)行政體制改革時(shí),把提高政府公信力作為整個(gè)分析的落腳點(diǎn)。從上到下,對(duì)這個(gè)問(wèn)題談得多,要求高,甚至有不同的解讀,這是一件好事,說(shuō)明大家都在積極參與,都希望政府工作越做越好。

本著更好地回應(yīng)公眾的期望,進(jìn)一步鞏固和提升政府公信力的目的,近年來(lái)特別是2003年以來(lái),國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界從多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)角度、多個(gè)層次對(duì)政府公信力問(wèn)題進(jìn)行了廣泛探討,涉及政府公信力的含義和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、政府公信力的現(xiàn)狀和問(wèn)題、影響政府公信力的各種因素、提高政府公信力的途徑和措施,等等。但是,由于相關(guān)理論積累的薄弱,以及研究周期和研究方法的限制,對(duì)一些重要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還不夠準(zhǔn)確和清晰。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)“政府公信力”概念的界說(shuō)比較混亂,經(jīng)常不加分析地將政府公信力與政府公信度、政府信用、政府誠(chéng)信乃至政治信任等概念交替使用,對(duì)它們之間的聯(lián)系和區(qū)別缺乏必要的梳理;二是在如何切實(shí)提高政府公信力這一關(guān)鍵性問(wèn)題上,所提出的各種對(duì)策建議往往面面俱到,包含很多不相關(guān)的內(nèi)容,常常把政府公信力與政府建設(shè)的其他方面混為一談,研究重點(diǎn)不突出,甚至陷入循環(huán)論證。社會(huì)各界對(duì)于盡快提高政府公信力的愿望都很急切,這一點(diǎn)完全可以理解,但一味強(qiáng)調(diào)“理念上加以重視、行動(dòng)上全面鋪開(kāi)”并無(wú)助于解決實(shí)際問(wèn)題。

中國(guó)要繼續(xù)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快的發(fā)展,就必須保證整個(gè)制度體系和政府系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行?，F(xiàn)在,發(fā)展仍然是主旋律,民生問(wèn)題得到了前所未有的重視,但諸多棘手問(wèn)題不可能在短時(shí)間內(nèi)得到有效解決,更不可能處處歌舞升平。因此,在政府與公眾信任之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng),相互理解至關(guān)重要。政府公信力問(wèn)題涉及的方面很多,穩(wěn)固和提升政府公信力也需要從多處著手。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵,首先是要對(duì)“政府公信力”概念進(jìn)行準(zhǔn)確、清晰的界說(shuō),框定研究?jī)?nèi)容的范圍以及各種要素之間的主次關(guān)系;其次,要切實(shí)抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一推進(jìn)政府公信力建設(shè)的“著力點(diǎn)”,以此將有關(guān)工作和改革措施統(tǒng)籌起來(lái),形成可操作的方案。

二、政府公信力是政府的執(zhí)政能力與執(zhí)政資源

近年來(lái),“政府公信力”這一概念已為理論界乃至社會(huì)各界廣泛使用,但給出的定義不盡相同,其中亦存在著一些不準(zhǔn)確甚至錯(cuò)誤的理解。同時(shí),許多論著在研究過(guò)程中還常常將政府公信力與政府公信度、政府信用以及政府誠(chéng)信等概念相混淆。因此,在展開(kāi)討論之前,有必要對(duì)政府公信力的內(nèi)涵進(jìn)行辨析。

(一)“政府公信力”是一個(gè)原創(chuàng)自中國(guó)的概念

針對(duì)國(guó)內(nèi)部分研究者習(xí)慣于到歐美學(xué)界的相關(guān)著述中尋求概念來(lái)源、理論基礎(chǔ)的傾向,這里首先需要指出,“政府公信力”是一個(gè)中國(guó)化的概念,并沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格意義上的英文詞匯能夠與它相對(duì)應(yīng)。英文文獻(xiàn)中的相關(guān)研究主要集中在政治信任、政府問(wèn)責(zé)等方面,其中并未明確提出“政府公信力”這一概念。①?lài)?guó)內(nèi)有學(xué)者將聯(lián)合國(guó)于2007年6月舉辦的第七屆“政府創(chuàng)新”全球論壇的主題“Building Trust in Government”翻譯為“提高政府公信力”,這實(shí)際上是不準(zhǔn)確的,該會(huì)議的內(nèi)容主要是從多個(gè)視角來(lái)談如何建立和加強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任,應(yīng)該說(shuō)主要還是屬于政治信任研究的范疇。歐美學(xué)界關(guān)于公眾信任與政府之間互動(dòng)關(guān)系的研究,基本上都是側(cè)重于從社會(huì)大眾的角度來(lái)探討人們對(duì)政府主體的信任程度,關(guān)注的是“政府公信度”。

在中國(guó),傳播學(xué)領(lǐng)域最早開(kāi)始從社會(huì)科學(xué)研究的角度來(lái)關(guān)注公眾信任與組織間的互動(dòng)關(guān)系,并提出了“媒體公信力”這一概念,主要是指新聞報(bào)道的真實(shí)性、可信度。這里出現(xiàn)了一個(gè)中國(guó)化的詞匯——公信力,它實(shí)際上是對(duì)英文中“公信度”(credibility、public trust、public credit)一詞的中國(guó)化改造,側(cè)重于強(qiáng)調(diào)要主動(dòng)通過(guò)自己的行為來(lái)取得公眾信任。隨后,在中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的過(guò)程中,“公信力”一詞得到廣泛使用,出現(xiàn)了“政府公信力”、“司法公信力”以及“行業(yè)公信力”等提法。當(dāng)時(shí)關(guān)于“政府公信力”的各種分析都比較零星,并未從學(xué)理上對(duì)它進(jìn)行明確定義,所涉及的內(nèi)容基本還是屬于誠(chéng)信問(wèn)題的范疇。

有關(guān)“政府公信力”的理論探討集中出現(xiàn)在“非典”事件之后,開(kāi)始時(shí)主要涉及提高政府行為特別是政務(wù)信息的公開(kāi)性、透明度等內(nèi)容。如2004年的政府工作報(bào)告就提出要建立政務(wù)信息公開(kāi)制度,增強(qiáng)政府工作的透明度。其后,政府公信力的內(nèi)涵和外延不斷豐富和擴(kuò)大。2005年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步明確提出要以努力建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo),大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi),增強(qiáng)政府工作透明度,提高政府公信力。“政府公信力”一詞首次得到正式確認(rèn),并構(gòu)成了轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。

理論在一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)的程度,取決于該理論滿(mǎn)足這個(gè)國(guó)家需要的程度。具有中國(guó)原創(chuàng)性特征的“政府公信力”概念及其相關(guān)理論成果,是基于中國(guó)特有的現(xiàn)實(shí)環(huán)境而出現(xiàn)的。這包括出于解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展中的一些突出問(wèn)題、構(gòu)建和諧社會(huì)以及進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要,以及現(xiàn)階段和條件下需要政府能夠有所作為的現(xiàn)實(shí)要求。近年來(lái),國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞“政府公信力”這一概念,從多個(gè)學(xué)科視角開(kāi)展了一系列研究,可以說(shuō)這是中國(guó)政治學(xué)界對(duì)政治學(xué)和行政學(xué)的一項(xiàng)理論貢獻(xiàn)。

(二)政府公信力與相關(guān)概念的區(qū)分

1.“政府公信力”與“政府公信度”

“政府公信度”講的是公眾對(duì)政府的信任程度,也即側(cè)重于從公眾方面講的?！罢帕Α笔侵刚捌涔珓?wù)員自身、公共管理與公共政策及其執(zhí)行能否取信于民的能力,也是執(zhí)政能力的重要因素。它側(cè)重講的是政府方面的主體性特征。政府公信度來(lái)源于政府公信力,來(lái)源于政府良好的政治能力、行政能力和公關(guān)形象。雖然它們都是從公眾與政府互動(dòng)的角度講的,但是側(cè)重點(diǎn)不同。政府公信度可以視為政治信任在現(xiàn)代政府理論研究領(lǐng)域中的進(jìn)一步延伸和拓展。受政治文化傳統(tǒng)、政治體制等因素的影響,關(guān)于政府公信度的探討和研究在歐美政治學(xué)界已有相當(dāng)程度的積累。然而,國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者在翻譯和引介這些研究成果時(shí)基本上都將其用作政府公信力,而缺乏更為細(xì)致的區(qū)別性分析。

政府公信度是衡量政府公信力的主要依據(jù)。通常而言,政府公信度的變化反映出政府公信力的同步性變動(dòng)。但由于政府公信度還要受到其他多個(gè)方面因素的影響,而這些因素多是政府難以控制的,因此它與政府公信力之間并不是完全對(duì)應(yīng)的。公眾對(duì)政府公信力的認(rèn)知和評(píng)價(jià)情況異常復(fù)雜,并不完全是根據(jù)公信力本身的狀況來(lái)作出評(píng)判。[2]例如,自20世紀(jì)中期開(kāi)始,特別是進(jìn)入21世紀(jì)之后,政府公信度的下降逐漸成為各國(guó)政府普遍面臨的一個(gè)問(wèn)題。而這一狀況在相當(dāng)程度上是由于公眾期望的復(fù)雜性、信息全球化、后物質(zhì)主義價(jià)值觀、保守主義政治思潮等因素造成的,并不能就此認(rèn)為這一時(shí)期各國(guó)政府的公信力普遍受到了削弱。[3](P1-2)實(shí)際上,OECD國(guó)家和多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府公信力基本上都保持在穩(wěn)中有升的狀態(tài)。

2.“政府公信力”與“政府信用”、“政府誠(chéng)信”

政府信用的概念可以從兩個(gè)方面來(lái)理解。從狹義上看,政府信用是指政府以債務(wù)人的身份,借助債券等信用工具在金融市場(chǎng)、證券市場(chǎng)籌措資金的行為,其主要表現(xiàn)形式是發(fā)行公債,也稱(chēng)為公共信用,屬于政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。從廣義上看,政府信用指的是政府按約定完成事先確立的施政目標(biāo),嚴(yán)格遵循先前確立下來(lái)的成文規(guī)則。政府信用強(qiáng)調(diào)的是政府主體未有法定事由和非經(jīng)法定程序不能隨意撤銷(xiāo)、變更和廢除已經(jīng)確定下來(lái)的成文目標(biāo)與規(guī)則,必須恪守對(duì)人民的承諾,不失信于民。

政府誠(chéng)信是指政府主體的言行要與真實(shí)情況相一致。政府自身的內(nèi)在規(guī)定性決定了誠(chéng)實(shí)守信是政府運(yùn)行所應(yīng)遵循的基本行為準(zhǔn)則。政府誠(chéng)信側(cè)重于從道德和價(jià)值層面來(lái)探討政府行為的規(guī)范性問(wèn)題,屬于政治倫理學(xué)、行政倫理學(xué)的范疇。

政府信用與政府誠(chéng)信具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。政府信用體現(xiàn)的是政府預(yù)定目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果相符合的程度,政府誠(chéng)信體現(xiàn)的是政府言行與實(shí)際情況相符合的程度。兩者都注重將真實(shí)可信、實(shí)事求是作為政府施政行為的基本要求,認(rèn)為這是政府能夠取信于民的根本性前提。雖然政府信用與政府誠(chéng)信的研究對(duì)象及研究視角有所差異,但它們實(shí)際上是同一事物的兩個(gè)側(cè)面。

政府公信力與政府信用、政府誠(chéng)信都是從政府的主動(dòng)性特征提出來(lái)的。它們之間的區(qū)別在于:政府信用、政府誠(chéng)信體現(xiàn)的是政府行為的結(jié)果,政府公信力則體現(xiàn)為政府行為的過(guò)程。政府公信力與政府信用、政府誠(chéng)信是過(guò)程與目的、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)之間的關(guān)系。

政府信用、政府誠(chéng)信是比較寬泛和宏觀的概念,表述的是政府主體一種整體性的存在狀態(tài),涉及的主要是政府活動(dòng)的應(yīng)然性,而這需要經(jīng)過(guò)政府公信力的不斷鞏固和提升才能得以實(shí)現(xiàn)。政府公信力更多的是從中微觀層面提出來(lái)的,表述的內(nèi)容比較具體,由一系列針對(duì)政府治理過(guò)程中相對(duì)應(yīng)問(wèn)題的實(shí)踐性行為所構(gòu)成,涉及的主要是政府活動(dòng)的實(shí)然性。政府信用、政府誠(chéng)信是政府公信力所要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo),而提升政府公信力則是維護(hù)政府信用和政府誠(chéng)信的基本途徑,促進(jìn)政府信用和政府誠(chéng)信的能力構(gòu)成了政府公信力的主要內(nèi)容。

(三)政府公信力概念的內(nèi)涵

我們將政府公信力定義為政府在施政過(guò)程中通過(guò)合理、有效地履行其功能和職責(zé)而取得公眾信任的能力。政府公信力是執(zhí)政能力的重要組成要素,長(zhǎng)期積累下來(lái)又發(fā)展成為政府的一種軟實(shí)力和巧實(shí)力。對(duì)這一概念需要進(jìn)一步說(shuō)明。

1.政府公信力主要來(lái)源于政府的主動(dòng)作為

一個(gè)政府從存在伊始就代表著一定的公信力。這是政府合法性的體現(xiàn)。但是,這種初始性的公信力的有效性往往是短暫的,持續(xù)而穩(wěn)固的政府公信力更多的是依靠政府在施政過(guò)程中的主動(dòng)性作為爭(zhēng)取來(lái)的。這是政府公信力最為主要的來(lái)源。

政府的主動(dòng)作為指的是良好的行政能力,而不是政府的強(qiáng)制能力。公眾對(duì)于政府可以“信”也可以“不信”,政府不可能強(qiáng)求公民信任自己,只能是通過(guò)行動(dòng)來(lái)證明自己可以值得信賴(lài)。政府贏得民眾信任的能力主要取決于它能夠在多大程度上提高自身“業(yè)績(jī)水平”。[4]政府公信力強(qiáng)調(diào)政府要通過(guò)治理行為及結(jié)果的公正、有效、民主、負(fù)責(zé)等來(lái)獲得公眾的信任和認(rèn)可,能夠在經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展中有較高的政治自覺(jué)性,主動(dòng)提高自己、有所作為。

2.穩(wěn)固的政府公信力是一種執(zhí)政資源

作為執(zhí)政能力的重要組成要素,政府公信力反映了公眾對(duì)政府治理行為的接受與認(rèn)可程度,穩(wěn)固的公信力可以轉(zhuǎn)化為政府治理過(guò)程中的一種執(zhí)政資源。政府公信力是維系整個(gè)社會(huì)信任體系的支柱,政府控制了所有信任形成的制度環(huán)境,因此,政府公信力具有極強(qiáng)的示范效應(yīng),它的穩(wěn)步提升對(duì)整個(gè)社會(huì)信任體系的建設(shè)及運(yùn)行具有重要的積極作用。[5](P22)

作為執(zhí)政資源存在著的政府公信力體現(xiàn)為政府的軟實(shí)力和巧實(shí)力,這有助于提高公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的支持度以及政府工作的有效程度。

三、轉(zhuǎn)變政府職能:提高政府公信力的出發(fā)點(diǎn)與著力點(diǎn)

(一)政府公信力問(wèn)題發(fā)軔于政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程之中

作為一個(gè)產(chǎn)生自中國(guó)政府治理實(shí)踐的時(shí)代命題和特定詞匯,政府公信力問(wèn)題的提出及討論在很大程度上與政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)程密切相關(guān)。政府公信力是在中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入到建設(shè)服務(wù)型政府這個(gè)新階段,政府逐步走向以公共服務(wù)為其主要職能的過(guò)程中提出來(lái)的。

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了一個(gè)不斷演化的過(guò)程。在改革的前20年,政府職能的轉(zhuǎn)變先后經(jīng)歷了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架的初步探索階段,以及尋求與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政治發(fā)展和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相契合的調(diào)整認(rèn)識(shí)階段。而“非典”的爆發(fā)、環(huán)境和弱勢(shì)群體問(wèn)題的顯性化,再加上全球化的壓力,促使中國(guó)在21世紀(jì)初特別是在2003年和2004年,以突出公平因素和反思市場(chǎng)因素的作用為契機(jī),開(kāi)始集中地考慮建設(shè)服務(wù)型政府的問(wèn)題。職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入到建設(shè)服務(wù)型政府的全新階段。①參見(jiàn)朱光磊、于丹:《建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段》,載《政治學(xué)研究》,2008(6);朱光磊主編:《中國(guó)政府發(fā)展研究報(bào)告(第2輯)》,37—43頁(yè),北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010。政府公信力則是在這一時(shí)代背景下,對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變所提出的一個(gè)新的要求和目標(biāo)。2005年的政府工作報(bào)告首次明確提出提高政府公信力,努力建設(shè)服務(wù)型政府。2006年的政府工作報(bào)告提出要加快推進(jìn)行政管理體制改革,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府公信力。2006年10月,中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,完善公共服務(wù)政策體系,提高公共服務(wù)質(zhì)量,增強(qiáng)政府公信力。2007年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,增強(qiáng)政府公信力。2007年10月,中共十七大報(bào)告再次明確提出了提高政府公信力的要求。2010年的政府工作報(bào)告提出要全面正確履行政府職能,更加重視公共服務(wù)和社會(huì)管理,努力提高公信力。中共中央“十二五規(guī)劃建議”把提高政府公信力作為轉(zhuǎn)變政府職能的落腳點(diǎn)。2011年2月27日,溫家寶總理在與網(wǎng)友在線(xiàn)交流時(shí)也指出政府公信力是影響整個(gè)社會(huì)進(jìn)步的兩大方面之一,解決這一問(wèn)題會(huì)極大地推動(dòng)社會(huì)向前邁進(jìn)。這些都說(shuō)明,提高政府公信力,是政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入到新的階段之后,整個(gè)社會(huì)對(duì)政府的回應(yīng)性、政府的治理能力、政府的運(yùn)行狀態(tài)所提出的一個(gè)更高層次的要求。

(二)地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位是導(dǎo)致公信力弱化的主要原因

總體而言,中國(guó)政府的公信力一直保持在一個(gè)穩(wěn)中有升的穩(wěn)定狀態(tài),多個(gè)方面都在不斷進(jìn)步。但同時(shí)也應(yīng)該看到,政府在某些方面獲得公眾信任的能力還存在一些潛在的問(wèn)題,呈現(xiàn)出“兩個(gè)遞減”的特征。從橫向看,政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的公信力狀況一直不夠理想,成為影響政府整體公信度的“短板”。根據(jù)零點(diǎn)研究咨詢(xún)集團(tuán)發(fā)布的《中國(guó)居民生活質(zhì)量指數(shù)報(bào)告》(2001—2010),連續(xù)10年的調(diào)查表明:城鄉(xiāng)居民對(duì)政府管理國(guó)際事務(wù)的信心度很高,對(duì)政府管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的信心度較高,而對(duì)政府管理社會(huì)事務(wù)的信心度則較低。從縱向看,公眾對(duì)政府的信任程度隨著政府層級(jí)的降低依次遞減。根據(jù)《小康》雜志于2007年8月發(fā)布的《2006—2007中國(guó)信用小康指數(shù)》報(bào)告,絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府,而超過(guò)70%的受訪者則表示不信任地方政府,認(rèn)為很多地方政府存在著“隱瞞真實(shí)情況、報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”的現(xiàn)象。另外,零點(diǎn)研究咨詢(xún)集團(tuán)發(fā)布的《中國(guó)居民評(píng)價(jià)政府及政府公共服務(wù)研究報(bào)告(2003—2005)》和《中國(guó)公共服務(wù)公眾評(píng)價(jià)指數(shù)報(bào)告(2006—2010)》的調(diào)查結(jié)果也表明:城鄉(xiāng)居民對(duì)各級(jí)政府的工作表現(xiàn)與服務(wù)水平的評(píng)價(jià)呈現(xiàn)出明顯的“政府層級(jí)越低,居民滿(mǎn)意度越低”的趨勢(shì),同時(shí),民眾對(duì)于各類(lèi)中央機(jī)關(guān)的信任度普遍高于地方。

不難發(fā)現(xiàn),政府公信力在橫向和縱向上產(chǎn)生遞減過(guò)程中存在著一個(gè)“交匯點(diǎn)”,即地方政府有效履行管理和服務(wù)職能水平不高,這是影響其公信力提升的“軟肋”。造成這一問(wèn)題的原因是多方面的,除了“職責(zé)同構(gòu)”給地方政府造成的巨大壓力這個(gè)基礎(chǔ)性的因素以外[6],地方政府職能轉(zhuǎn)變遲遲不能到位是最主要的直接原因。

目前,在政府職能轉(zhuǎn)變方面,地方政府既落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐,也不及中央政府到位的程度。大多數(shù)地方政府仍然沒(méi)有完全從傳統(tǒng)政治思維中解脫出來(lái),管得太多太細(xì),一方面自己力不從心、顧此失彼,另一方面又一點(diǎn)小事也舍不得主動(dòng)放棄,總是被人們認(rèn)為是“利益相關(guān)方”,一旦出現(xiàn)問(wèn)題有理也說(shuō)不清。地方政府的“單邊主義”嚴(yán)重,習(xí)慣于“拿主意”、“唱獨(dú)角戲”,施政過(guò)程中民間力量的參與度不夠,壓力和矛盾過(guò)于集中,容易處于被動(dòng)狀態(tài)。政務(wù)信息公開(kāi)的程度及方式還有待提升、改進(jìn),神神秘秘的結(jié)果就是總被認(rèn)為在搞暗箱操作;盡管政府部門(mén)工作人員辛辛苦苦,但常常是好事變成壞事。公共政策缺乏足夠的整體性、協(xié)調(diào)性、預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性,政府公關(guān)意識(shí)不強(qiáng),處理公共關(guān)系的能力、技巧有待加強(qiáng)。在一些關(guān)鍵性的事情上政府總不表態(tài)或是遲于表態(tài),政策目標(biāo)在受到各種因素的限制一時(shí)達(dá)不到時(shí),缺乏及時(shí)、有效的解釋,任由負(fù)面評(píng)價(jià)發(fā)酵。公開(kāi)發(fā)布的政務(wù)信息過(guò)于生硬刻板,不重視多層次、有針對(duì)性的闡述,對(duì)相關(guān)政策、數(shù)據(jù)指標(biāo)的解釋不夠“生活化”,總給老百姓一種與自身感受不一致的印象。公務(wù)員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維方式、工作方式仍不能完全適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求。凡此種種,都在以各種方式侵蝕著政府公信力。

(三)提高政府公信力要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)實(shí)現(xiàn)

政府公信力問(wèn)題涉及的方面很多,具體表現(xiàn)為政策和管理問(wèn)題,但核心和基礎(chǔ)是政治問(wèn)題。從目前情況看,提高政府公信力,重點(diǎn)、突破口主要在強(qiáng)化民生,而解決問(wèn)題的基礎(chǔ)則在于加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生活與政治變革都是有效手段,缺一不可。從技術(shù)的層面看,經(jīng)濟(jì)與政治相互促進(jìn)的關(guān)鍵,是要通過(guò)抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)龍頭,來(lái)引導(dǎo)政府公信力的提升。轉(zhuǎn)變政府職能是中國(guó)改革的核心內(nèi)容之一,是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的聯(lián)結(jié)點(diǎn),是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建設(shè)服務(wù)型政府、推動(dòng)行政管理體制改革、加大第三部門(mén)發(fā)展力度和啟動(dòng)事業(yè)單位改革共同的基礎(chǔ)。抓住了轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵,就會(huì)對(duì)提高政府公信力特別是地方政府公信力產(chǎn)生積極的作用。

政府職能轉(zhuǎn)變到位,目前存在的很多突出問(wèn)題將來(lái)都可能不再是大的問(wèn)題,許多阻礙政府公信力提升的因素就會(huì)淡化。政府逐步做到切實(shí)以社會(huì)管理和公共服務(wù)為主要職能,有助于地方政府轉(zhuǎn)變行為方式,減少社會(huì)生活中一些不必要的“摩擦”;以政府為主導(dǎo)、充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性,有助于緩解矛盾,減輕政府不必要的負(fù)擔(dān);以有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為導(dǎo)向強(qiáng)化政府體制機(jī)制建設(shè),有助于改進(jìn)公務(wù)員的工作作風(fēng),提升政府形象。政府加強(qiáng)在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的主動(dòng)積極作為,是一種比較便易的、能在一個(gè)比較短的時(shí)期內(nèi)贏得公眾信任和支持的有效方式。地方主政者應(yīng)當(dāng)理解并體會(huì)到,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資是成績(jī),搞好公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理也是成績(jī),而且更容易出成績(jī),因?yàn)楹笳呦鄬?duì)偏弱,起步相對(duì)較晚,誰(shuí)先動(dòng)作,誰(shuí)就有可能率先走到全國(guó)的前列。同時(shí),由于各種公共服務(wù)與老百姓的日常生活聯(lián)系得更為緊密和直接,在這些方面的改進(jìn)也會(huì)更容易使民眾切身地感受到進(jìn)步和變化。顯然,轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化公共服務(wù)是提高政府公信力的重要切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

四、五個(gè)層面聯(lián)動(dòng):提高政府公信力的路徑選擇

在強(qiáng)調(diào)以轉(zhuǎn)變政府職能尤其是加快轉(zhuǎn)變地方政府職能為總抓手這一指導(dǎo)原則下,目前有必要通過(guò)制度建設(shè)、政府建設(shè)、政策制定與管理創(chuàng)新、政府過(guò)程改善、提高溝通質(zhì)量等五個(gè)層面的改革,來(lái)爭(zhēng)取切實(shí)有效和較為迅速地提高政府特別是地方政府的公信力。

第一,在制度層面,要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

制度建設(shè)對(duì)政府公信力具有根本性的影響。制度建設(shè)的法律來(lái)源明晰,制度構(gòu)架合理,制度及其衍生的行政體制、工作程序才有說(shuō)服力,政府才具有公信力。中國(guó)的制度建設(shè)已取得歷史性進(jìn)展,基本做到了有法可依,但也存在著許多相對(duì)滯后的問(wèn)題。改革開(kāi)放30多年來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)上了幾個(gè)大臺(tái)階,社會(huì)成員構(gòu)成發(fā)生巨大變遷,通過(guò)強(qiáng)化“三個(gè)代表”、“政治文明”、“服務(wù)型政府”、“和諧社會(huì)”等概念,人們的政治理念也發(fā)生了重大變化,同時(shí)保持了社會(huì)穩(wěn)定。但是,一直沒(méi)能在1979年縣級(jí)人大代表直選和地方政府副職及黨政各類(lèi)委員會(huì)、合議機(jī)構(gòu)組成人員差額選舉的基礎(chǔ)上再往前邁出新的步伐。黨內(nèi)民主建設(shè)還處在“小區(qū)域”、“小環(huán)節(jié)”試點(diǎn)試驗(yàn)階段。實(shí)現(xiàn)“一把手”的差額選舉,選出素質(zhì)高、政治影響力大、民意基礎(chǔ)好的主要負(fù)責(zé)人,是保障政府有效領(lǐng)導(dǎo)的重要條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的“公推直選”已在多處試點(diǎn)實(shí)行,并取得了良好效果?？梢钥紤]率先在條件相對(duì)成熟的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市、區(qū))試點(diǎn)開(kāi)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)直接選舉和地級(jí)市人大代表直接選舉。這對(duì)于增強(qiáng)公民對(duì)制度、機(jī)構(gòu)和主要負(fù)責(zé)人的信任度無(wú)疑是很重要的。

作為制度建設(shè)的重要組成部分,要正確處理行政方面與人大常委會(huì)、“兩院”(法院、檢察院)的關(guān)系,與社會(huì)組織的關(guān)系。人大工作要適時(shí)“前移”?，F(xiàn)在,在決定重大事項(xiàng)、預(yù)算、監(jiān)督方面,人大常委會(huì)發(fā)揮更為硬性一些作用的條件已成熟,從而分散國(guó)家行政機(jī)關(guān)的壓力。法院、檢察院的工作要適度“后移”。不宜簡(jiǎn)單倡導(dǎo)“兩院”的工作“關(guān)口前移”和“上門(mén)服務(wù)”,不宜直接介入行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù),不能“包指標(biāo)”,以防止公信力問(wèn)題復(fù)雜化。要鼓勵(lì)社會(huì)組織“上位”。包括“第三方調(diào)查團(tuán)”等相對(duì)松散的組織在內(nèi),社會(huì)組織的積極作為可以分擔(dān)行政壓力。從發(fā)展上看,政府要提高公信力,就應(yīng)當(dāng)變“生產(chǎn)”為“提供”,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品供給方面,區(qū)分“業(yè)主”、“建設(shè)單位”和“運(yùn)營(yíng)商”之間的差異,不宜多講“有事找政府”,要讓有積極性的方方面面都負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任,政府集中力量行使管理、出資、協(xié)調(diào)與監(jiān)督等職責(zé),避免把諸如“混凝土不達(dá)標(biāo)”、“物業(yè)跑了”等都?xì)w于政府沒(méi)有公信力。

第二,在政府層面,要重點(diǎn)克服政府“單邊主義”,耐心地做好民生工作,建設(shè)服務(wù)型政府。

“單邊主義”就是一切政府“說(shuō)了算”,包括信用缺失,工作缺乏連續(xù)性;工作中隨意性強(qiáng);表里不一,糊弄群眾,工作態(tài)度粗暴;透明度不夠等。近年普遍出現(xiàn)的以“經(jīng)營(yíng)城市”的名義“興建開(kāi)發(fā)區(qū)”、大拆大建等,使市場(chǎng)配置資源的機(jī)制屢遭破壞;施政時(shí),超越法定權(quán)限制定有利于自身的“暫行辦法”,甚至“搭車(chē)”謀利。有些地方政府的決策缺乏有效協(xié)調(diào)和整體配套,讓公眾無(wú)所適從。比如2003年5月27日,某市政府突然宣布從6月1日起全面禁售電動(dòng)自行車(chē),而生產(chǎn)是政府許可的。從服務(wù)型政府建設(shè)的角度看,政府與社會(huì)應(yīng)是“雙向互動(dòng)”的,公共政策往往是不同集團(tuán)和組織互動(dòng)的結(jié)果,政府最好是以議程設(shè)定者、重要參與者和促成公共問(wèn)題解決方案的中間人的身份發(fā)揮作用。這無(wú)疑有利于擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面、降低服務(wù)成本,也有利于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)自身的制約及與各社會(huì)主體的相互制約。

從發(fā)展的維度看,政府繼續(xù)以“單邊行動(dòng)”的方式面對(duì)社會(huì),既不合時(shí)宜,也力不從心。因?yàn)?政府行為是有成本的,再加上“搭便車(chē)”、低效率等現(xiàn)象,當(dāng)政府“經(jīng)營(yíng)”、管理和服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)量和對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的投入超過(guò)某個(gè)邊界時(shí),“單邊行動(dòng)”反而是一種負(fù)擔(dān)。政府集中把大塊土地、經(jīng)營(yíng)狀況好的大型交易場(chǎng)所、重要的物流站點(diǎn)等“賣(mài)”出去,表面上顯得強(qiáng)勢(shì),也有了一些“零花錢(qián)”,但實(shí)際上削弱了對(duì)地區(qū)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的調(diào)控能力和協(xié)調(diào)余地。反對(duì)“單邊主義”的核心,不是要淡化政府作用,而是尊重人民的主人翁地位,是強(qiáng)調(diào)在地方事務(wù)中也要有尊重人權(quán)的觀念。

建設(shè)服務(wù)型政府,實(shí)現(xiàn)地方政府管理創(chuàng)新,是政府面對(duì)社會(huì)生態(tài)急劇變化的能動(dòng)適應(yīng)。今天,地方政府不能企盼“重新回到官僚制度的伊甸園時(shí)代”,也不能寄希望于對(duì)地方的進(jìn)一步“放權(quán)”。今后的行政體制改革,不是簡(jiǎn)單的中央集權(quán),也不是簡(jiǎn)單的地方分權(quán),而是合理配置政府職責(zé)。不論是從現(xiàn)代政府發(fā)展的一般規(guī)律看,還是從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā),各級(jí)地方政府的核心職責(zé)都是關(guān)注民生,發(fā)揮好公共服務(wù)組織者、協(xié)調(diào)者和公共產(chǎn)品主要提供者的作用。在這一過(guò)程中,地方政府及其主要官員要善于總結(jié)和學(xué)習(xí),切實(shí)確立民主、法治、服務(wù)和規(guī)則等觀念,切實(shí)提高施政能力,以便能夠跟上這一歷史性調(diào)整的步伐。惟其如此,才能保證當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展、政治發(fā)展與政府發(fā)展的良性互動(dòng)。

第三,在政策層面,發(fā)展導(dǎo)向要更加明確,發(fā)展目標(biāo)要更加細(xì)化,要對(duì)政府公信力做有差別性的考核。

政府是分層級(jí)的,各地方的發(fā)展水平是有差異的,各級(jí)各地政府的工作重點(diǎn)是不完全一樣的。可是,在政策規(guī)定上,人們習(xí)慣于“一個(gè)雷天下響”;機(jī)構(gòu)設(shè)置是“上下對(duì)口,左右對(duì)齊”,橫縱向上的區(qū)分度都不夠。比如,現(xiàn)階段政府要把民生放在突出位置,但要各級(jí)政府全面退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,模仿“福利國(guó)家”的模式來(lái)衡量中國(guó)政府的公信力,是不現(xiàn)實(shí)的。這就要做層次細(xì)化的文章:地方政府特別是基層政府,公共服務(wù)的任務(wù)就要重一些,發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府尤其要在民生方面先走一步。又如,2010年房地產(chǎn)調(diào)控政策一再收緊,卻以量?jī)r(jià)齊升收官,土地市場(chǎng)則更甚。這其中,關(guān)鍵是地方政府既想調(diào)控房?jī)r(jià),更追求GDP和穩(wěn)定財(cái)政,“前怕狼,后怕虎”,執(zhí)行政策不堅(jiān)決,工作導(dǎo)向不明確。

明確且合理的施政目標(biāo),是考核政府公信力的尺子。但是,我們不能一把尺子量大家,應(yīng)當(dāng)允許西部地區(qū)的市縣與沿海一帶市縣的政府組成和政府工作有相當(dāng)大的差別,允許西部地區(qū)的市縣在基本建設(shè)等方面投入較大的精力,但也要鼓勵(lì)他們以“項(xiàng)目導(dǎo)向”等方式因地制宜地提高民生建設(shè)水平[7],上級(jí)和公眾、專(zhuān)家則應(yīng)注意不能“唱高調(diào)”給他們聽(tīng),不按“東部標(biāo)準(zhǔn)”考察其政績(jī)和公信力。

中國(guó)的政府管理屬于典型的“目標(biāo)式管理”。政府把時(shí)間、精力多用于管理“目標(biāo)”上。在確定總目標(biāo)的前提下,層層分解目標(biāo),逐級(jí)落實(shí)責(zé)任,以指標(biāo)完成情況作為考核的主要標(biāo)準(zhǔn),至于工作的具體途徑、方法和手段,上一級(jí)不會(huì)過(guò)多干預(yù)。于是,很多影響政府公信力的事情,往往就在途徑、方法和手段方面出現(xiàn)了。客觀地講,“目標(biāo)式管理”主要適用于企業(yè)組織的內(nèi)部管理,不完全適用于政府管理活動(dòng)。政府不僅要進(jìn)行自我管理,同時(shí)要管理社會(huì),規(guī)范企業(yè)和市場(chǎng),而政府制定的目標(biāo)單靠政府自身又是無(wú)法完成的,最終需要落實(shí)到企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)。雖然目標(biāo)可在政府內(nèi)部層層分解,卻難以按照同樣的方式將其進(jìn)一步分解到企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)?；谥袊?guó)的體制,政府對(duì)于社會(huì)、企業(yè)和市場(chǎng)有著很強(qiáng)的滲透力和調(diào)控能力,使得政府的確可以做一些其他國(guó)家的政府做不到的事情,因此基本上不會(huì)出現(xiàn)既定目標(biāo)不能完成的情況。然而,實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并不代表不出問(wèn)題。出了問(wèn)題,百姓自然會(huì)對(duì)政府提出質(zhì)疑。因此,政府管理不能陷入“唯目標(biāo)論”和簡(jiǎn)單化的“責(zé)任制”管理的誤區(qū),不能把“目標(biāo)式管理”理解為管理“目標(biāo)”、管理“責(zé)任狀”。在目標(biāo)既定的前提下,政府管理的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)ν緩健⒎椒ê褪侄蔚脑O(shè)定、管理和評(píng)估,特別是強(qiáng)化政府規(guī)制的作用,真正將政府管理水平提高到一個(gè)新的層次。

第四,在政府過(guò)程的層面,提高政府公信力的經(jīng)常性任務(wù)就是不斷改善政府過(guò)程。

政府工作流程的改進(jìn),也是行政改革的一個(gè)重要方面,而且在某種意義上講,它甚至是影響公眾對(duì)政府服務(wù)水平評(píng)價(jià)的一個(gè)關(guān)鍵因素。

體制改革是分階段的,過(guò)程改善則可以作為日常性的工作來(lái)安排。以往我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題注意不夠,導(dǎo)致政府運(yùn)作的線(xiàn)條太粗,做事不細(xì),對(duì)工作流程的研究、設(shè)計(jì)和規(guī)范不夠,總覺(jué)得形式問(wèn)題“無(wú)所謂”。比如,對(duì)于政府辦公區(qū)域劃分的學(xué)問(wèn),目前基本上是空白。縣級(jí)政府的局(科)是否有必要設(shè)立單獨(dú)財(cái)務(wù)和單獨(dú)辦公場(chǎng)所?把他們盡可能集中在縣政府大樓(大院)統(tǒng)一辦公,對(duì)于提高效率、減少不規(guī)范現(xiàn)象和節(jié)約經(jīng)費(fèi),都是有益的;相反,各局(科)獨(dú)立辦公,其“能量”可能無(wú)法估量。市政府也應(yīng)盡可能集中辦公。這對(duì)改善政府形象、減少行政消耗有可能帶來(lái)某些本質(zhì)性的改善。又如,我國(guó)人口多,地方大,政府的縱向?qū)哟闻c橫向劃分都不可能太少,怎么處理它們之間的關(guān)系?對(duì)各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)怎么看?區(qū)域合作和部際協(xié)調(diào)為什么難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?“條塊矛盾”為什么一直在困擾著我們?這些主要都不是我們熟知的體制和機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題,而是屬于包括科學(xué)處理“府際關(guān)系”在內(nèi)的政府過(guò)程范疇。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展面臨上一個(gè)新臺(tái)階任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)期,政府管理流程設(shè)計(jì)安排粗放的問(wèn)題會(huì)逐步暴露出來(lái)。我們要主動(dòng)學(xué)習(xí)和實(shí)踐,在這方面盡快上路,以推動(dòng)政府管理和服務(wù)水平獲得實(shí)質(zhì)性的提高。

第五,在政府公關(guān)層面,良好的溝通技巧、充分的透明度等,都有助于把政府公信力轉(zhuǎn)化為政府公信度。

信用和信任,在某種程度上是公眾的認(rèn)知問(wèn)題。提高政府公信力,干好是基礎(chǔ),說(shuō)清楚、說(shuō)好是重要抓手。網(wǎng)絡(luò)普及以后,信息的傳播速度、范圍都有了質(zhì)的提升,但是政務(wù)信息方面技術(shù)和策略上都沒(méi)有跟上時(shí)代要求,多是以戰(zhàn)爭(zhēng)和斗爭(zhēng)年代的路子搞溝通。

政府管理是一門(mén)推陳出新的藝術(shù),需要更多的智商和情商,而不僅僅是時(shí)間和體力?，F(xiàn)在的突出問(wèn)題是,重宣傳輕溝通,重報(bào)刊發(fā)稿量輕技巧和內(nèi)容,特別是宣傳、統(tǒng)計(jì)、政策分析工作中還存在著“部門(mén)主義”現(xiàn)象,容易引發(fā)對(duì)政府的不信任。諸如對(duì)農(nóng)民工(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)數(shù)量、干部(含公務(wù)員)規(guī)模、金融與證券重要現(xiàn)象和政策解讀、個(gè)體私營(yíng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和界線(xiàn)等,各部門(mén)在概念、口徑、重點(diǎn)、視角的選擇、把握上都不盡一致,導(dǎo)致公眾對(duì)政府公信力產(chǎn)生懷疑。

我們既要改善民生,也要擴(kuò)大公眾參與;既要會(huì)講道理,也要會(huì)講故事;既要會(huì)講大道理,也要善于講中道理、小道理;既要宣傳,也要溝通,還要重視政府公關(guān),否則就會(huì)“受累不討好”,公信度、公信力就會(huì)打折扣。政府不要自說(shuō)自話(huà),要說(shuō)老百姓能聽(tīng)懂、聽(tīng)著順耳的話(huà),防止出現(xiàn)什么事情只要官方否認(rèn),很多人反倒確信其有的怪現(xiàn)象。要注意不把政務(wù)工作目標(biāo)定得過(guò)高,避免講“人人享有”,不宜提幾年“建成服務(wù)型政府”之類(lèi)簡(jiǎn)單化的口號(hào)。我們要把“中國(guó)的道理”講透,把“中國(guó)的故事”講好,把“中國(guó)人民的生活安排好”,讓更多的人不斷擴(kuò)大參與,努力提高政府的公信力。

[1]Edelman Public Relations Worldw ide.2011 Edelman Trust Barometer Findings.Chicago,26 Jan.,2011.http://www.edelman.com/trust/2011.

[2]呂維霞、王永貴:《基于公眾感知的政府公信力影響因素分析》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2010(4)。

[3]Joseph S.Nye,Jr.,Philip D.Zelikow and David C.King(eds.).W hy Peop le Don't Trust Government.Cambridge:Harvard University Press,1998.

[4]The Vienna Declaration on Building Trust in Government,June,2007.

[5]張維迎:《信息、信任與法律》,北京,生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2003。

[6]朱光磊、張志紅:《“職責(zé)同構(gòu)”批判》,載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005(1)。

[7]楊國(guó)鵬:《轉(zhuǎn)型期政府項(xiàng)目管理能力與我國(guó)政府管理創(chuàng)新》,載《理論與改革》,2006(6)。