一般性轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)分析

萬敏

摘 要：一般性轉(zhuǎn)移支付是政府間財政關(guān)系的重要組成部分，目的是縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化。因其測算方式采用了透明規(guī)范的“因素法”，并作為無條件撥付的典型代表，近年來比較受推崇。此類轉(zhuǎn)移性支付相當于給地方政府增加了一筆收入，所以有學者認為這種轉(zhuǎn)移支付只有收入效應(yīng)，然而“粘蠅紙效應(yīng)”的存在說明一般性轉(zhuǎn)移支付也存在替代效應(yīng)。信息不對稱、政府官員預(yù)算最大化等原因?qū)е铝诉@一效應(yīng)的產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：一般性轉(zhuǎn)移支付；無條件撥款；粘蠅紙效應(yīng)

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.38 文章編號：1672-3309（2011）08-94-03

一、一般性轉(zhuǎn)移支付相關(guān)概念

中央轉(zhuǎn)移支付主要包括：財力性轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付。財力性轉(zhuǎn)移支付又包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付補助等等。在現(xiàn)行財力性轉(zhuǎn)移支付中，除一般性轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付外，其他形式雖具有均等化的性質(zhì)，但是大多規(guī)定專門用途。從嚴格意義上講，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中只有一般性轉(zhuǎn)移支付制度屬于真正的均等化轉(zhuǎn)移支付，其他5種轉(zhuǎn)移支付形式屬于非均等化轉(zhuǎn)移支付。[1]一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。主要目的是緩解地方財政運行中突出矛盾和解決一些困難地區(qū)，特別是西部地區(qū)的財政困難。

中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的額度、條件、對地方配套的要求不同可以分為：有條件轉(zhuǎn)移支付和無條件轉(zhuǎn)移支付，其中有條件轉(zhuǎn)移支付又分為封頂配套轉(zhuǎn)移支付和不封頂配套轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付因其沒有規(guī)定用途，所以被認為是最規(guī)范的無條件轉(zhuǎn)移支付，即不規(guī)定撥款的使用范圍和要求，撥款接受人可以按自己的意愿使用撥款。

二、一般性轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)理論分析

下文利用效應(yīng)的無差異曲線和預(yù)算約束線分別對一般性轉(zhuǎn)移支付的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)進行分析。

（一）收入效應(yīng)

其他商品和服務(wù)

由于一般性轉(zhuǎn)移支付沒有規(guī)定具體用途，所以受補助地方政府不會改變其提供各種公共產(chǎn)品與服務(wù)的比例。[2]地方政府相當于增加了一筆稅收，即地方收入直接增加，地方政府的預(yù)算約束線由AB平行移動到CD，效用曲線從I增加到II，調(diào)整后的均衡在E2點取得。圖中ICC曲線是地方政府的收入消費曲線，可見調(diào)整前的均衡點E1和調(diào)整后的均衡點E2都在ICC曲線上，即地方政府不改變對公共產(chǎn)品和其他商品和服務(wù)提供的比例，在相對價格保持不變而收入變動時預(yù)算線發(fā)生的平行移動，也即“收入效應(yīng)”。

然而這只是理想狀態(tài)下的一般性轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)，信息不對稱和官員預(yù)算最大化等使得該效應(yīng)被大大降低。

（二）替代效應(yīng)

用中位選民的偏好代替地方政府的偏好，假定政府官員以自身利益最大化為目標，在財政幻覺下替代效應(yīng)產(chǎn)生過程（見圖2）。

其他項目

假定中位選民的最初預(yù)算線AB，均衡點E1，消費OX1地方性公共產(chǎn)品和OY1的其他商品。當中央給予地方政府一筆一般性轉(zhuǎn)移支付，中位選民的預(yù)算線由AB平移到CD，達到新的均衡點E2，即前文所述的收入效應(yīng)。然而由于中位選民的“財政幻覺”（地方收入的增加可以減少地方提供公共品的價格，認為地方性公共產(chǎn)品的價格下降；無條件轉(zhuǎn)移支付絕大多數(shù)被留在公共部門，增加官員的福利）[5]，無條件撥款變成配套撥款（撥款數(shù)額有限且使用在提供地方性公共產(chǎn)品方面）。此時預(yù)算線發(fā)生變動，變動方式與有條件封頂配套相同，繞A點轉(zhuǎn)動，變?yōu)锳F曲線，均衡點在CD、AF和新的效用曲線III的交點E3處取得。新的效用曲線III位于效應(yīng)曲線II內(nèi)側(cè)，取得的效應(yīng)水平下降。對公共品價格下降的預(yù)期，使得公共品與其他項目的相對價格發(fā)生變化，中位選民選擇更多地方公共產(chǎn)品，替代其他項目，即“替代效應(yīng)”。中央政府給予地方的一般性轉(zhuǎn)移支付不僅產(chǎn)生了與增加地方居民或減稅的收入效應(yīng)，也產(chǎn)生了替代效應(yīng)，增加選民對公共品消費，對其他項目包括私人品產(chǎn)生了“擠出”，也即“粘蠅紙效應(yīng)”。

“粘蠅紙效應(yīng)”(Flypaper effect)是指中央政府撥付的錢會粘在它到達的地方部門，從而增加這個地方政府的支出，而增加的支出水平大于本地政府稅收增加帶來的地方政府公共支出水平。有學者指出地方居民的收入增加1美元，可使地方公共開支增加0.05~0.1美元，而1美元的中央補助將使地方公共開支增加0.4~1美元，后者的效應(yīng)遠大于前者，中央補助與地方居民收入對地方公共開支而言，是不可完全替代。這種現(xiàn)象被稱作“粘蠅紙效應(yīng)”[3]

這個興起不過四五十年的財政現(xiàn)象引起眾多學者的興趣，從政治、經(jīng)濟、社會等多角度研究它的原因，其中最具有典型代表的理論模型是“財政幻覺模型”(fiscal illusion model,Oates)、“中位數(shù)選民模型”(median voter model, Oates)和“官僚主義作為模型”(bureaucratic behavior model Leviathan)。

粘蠅紙效應(yīng)改變了中位選民的消費，使其消費了過多的公共品，這種替代效應(yīng)降低了中位選民的效用水平（II→III），使得中央政府均等化的目的大打折扣，地方政府生產(chǎn)更多的公共品，造成資源的浪費。

三、我國現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)分析

（一）現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付概況

1、一般性轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展[4]

（１）創(chuàng)始階段（1995—2002年），當時稱為過渡期轉(zhuǎn)移支付。1994年，實行“分稅制”改革以后，在立足我國國情的基礎(chǔ)上借鑒成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，財政部引入了標準財政收支概念。

（２）逐步完善階段（2003—2007年），稱為一般性轉(zhuǎn)移支付。2002年，國務(wù)院決定實施所得稅收入分享改革，并確定將中央因改革增加的收入全部作為一般性轉(zhuǎn)移支付資金來源。

（３）發(fā)展壯大階段（2008年以后）。2009年，為進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付管理，更好地體現(xiàn)公共財政的特征，中央財政將一般性轉(zhuǎn)移支付改為均衡性轉(zhuǎn)移支付。均衡性轉(zhuǎn)移支付的建立，標志著中央財政調(diào)節(jié)政府間財力差距的能力進入了較高的階段。

2、一般性轉(zhuǎn)移支付額的確定

一般性轉(zhuǎn)移支付資金按照公平、公正、循序漸進和適當照顧老少邊窮地區(qū)的原則，主要參照各地標準財政收入和標準財政支出的差額及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)量等客觀因素，按統(tǒng)一公式計算確定。用公式表示為：

某地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付額=(該地區(qū)標準財政支出-該地區(qū)標準財政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)

凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區(qū)，不納入一般性轉(zhuǎn)移支付范圍。

3、我國現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

（1）一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模迅速增加。1995年，中央財政補助地方均衡性轉(zhuǎn)移支付資金為21億元，2010年達到了5453億元，是1995年的260倍多，年均增長41.9%。占財力性轉(zhuǎn)移支付總額的比重從1995年的7.2%提高到2008年的40.3%。

（2）一般性轉(zhuǎn)移支付資金主要補助給了中西部地區(qū)。以2008年為例，當年中央財政共補助地方3511億元，其中：補助中西部地區(qū)22個省市3291億元，占93.7%；補助東部地區(qū)9個省市220億元，占6.3%。中央對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的具體構(gòu)成情況是：補助中部省份1579億元，占48%；補助西部省份1712億元，占52%。可以看出，中央財政在調(diào)節(jié)政府間財力差距方面，對中西部地區(qū)給予了較大的財力傾斜。

（二）現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)

一般性轉(zhuǎn)移支付從1995年至今僅進行了十幾年，數(shù)據(jù)有限，且一般性轉(zhuǎn)移支付的絕對額從1995年21億元，增加到2010年5453億元，增幅過大；我國在2002年和2009年兩次完善轉(zhuǎn)移支付制度，所得數(shù)據(jù)波動過大，所以我們一般很難對一般性轉(zhuǎn)移支付中的粘蠅紙效應(yīng)作實證分析。但是有學者（余珊、丁忠民，2008）[5]利用1995年到2006年的一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模、地方稅收規(guī)模、地方主要公共支出規(guī)模等時間序列數(shù)據(jù)作回歸分析，結(jié)合格蘭杰因果關(guān)系檢驗，認為我國的一般性轉(zhuǎn)移支付存在“粘蠅紙效應(yīng)”。所以我們的基本判斷是：我國確實存在粘蠅紙效應(yīng)，而且這種效應(yīng)還不小。

（三）造成現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付（粘蠅紙）效應(yīng)的原因分析

1、信息不對稱，被定義為賣者比買者掌握更多的信息，它的存在引發(fā)了地方政府提供公共品行為中的道德風險。中位選民只知道自己對地方性公共品的需求，并不知道資金供給情況，而政府官員不但知道選民對地方性公共品的需求，還知道自己的供給情況。所以官員可以隱匿真實的資金額度，把資金更多的留在公共部門，從而騙取更高的預(yù)算水平，以滿足預(yù)算最大化。

2、政府官員。公共選擇學派認為地方政府具有“公共人”和“經(jīng)濟人”的雙重特征。與中央領(lǐng)導者不同，地方領(lǐng)導者的個人利益與地方政府的利益并不完全一致。政治上他們更關(guān)心自己的仕途，有著強烈的晉升愿望，同時，作為中層官僚，他們又有彰顯權(quán)力的沖動，他們關(guān)心自己的聲譽，希望成為一方頗有影響力的人物。而對部分領(lǐng)導者來說，他們還有利用權(quán)力進行尋租以獲取經(jīng)濟利益的不良動機，尤其當晉升受挫時，經(jīng)濟利益的誘惑力便開始放大增強，從而將補助資金通過行政管理等科目不合理地占用，無法“用之于民”，公共服務(wù)水平無從說起。

3、公共決策透明度低。我國的公共決策透明度水平還比較低。近年來，隨著預(yù)算民主化的推進，從中央到地方，預(yù)算公開的力度也在加大，這是一種進步。但正如溫家寶總理所說，財政預(yù)算公開工作進展不平衡，公開還不夠細化，與人民群眾的期望仍存在一定差距。

4、監(jiān)督力度。從理論上說，政治家及公共服務(wù)機構(gòu)并不能為所欲為，而是必須服從公民代表的政治監(jiān)督及司法、審計監(jiān)督等，以保證政府運行的效率。但現(xiàn)實中，監(jiān)督的效力很可能因為信息不完全而降低甚至失去。這是因為監(jiān)督者為了有效履行其職能，必須對被監(jiān)督者的情況了如指掌，但向監(jiān)督者提供信息的往往是被監(jiān)督者，由于政府部門對其經(jīng)營業(yè)務(wù)自然的壟斷，可以利用壟斷地位來封鎖一部分公共產(chǎn)品所涉及的有關(guān)資源和成本的信息。因此，監(jiān)督者根據(jù)被監(jiān)督者提供的不完備的信息所進行的監(jiān)督，其實效是大打折扣的。

（責任編輯：方涵）

參考文獻：

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［5］余珊、丁忠民.“粘蠅紙效應(yīng)”在我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付中的實證研究——基于一般性轉(zhuǎn)移支付資金的研究[J].重慶工商大學學報,2008,(03).

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