陸麗莉

淮安市水利投資效益調(diào)查分析

陸麗莉

一、淮安水利概況

江蘇省淮安市地處淮河流域下游，東瀕黃海，總面積10072平方公里，耕地面積602萬畝，總?cè)丝?33萬。境內(nèi)湖泊眾多、河網(wǎng)密布，主要湖泊有洪澤湖、高郵湖、寶應(yīng)湖、白馬湖等，有淮河、淮河入江水道、淮河入海水道、蘇北灌溉總渠、廢黃河、淮沭河、京杭大運(yùn)河等7條行洪河道，河道總長485公里，防洪堤防長約900公里。流域性河道防洪壓力大，周邊洼地因洪致澇嚴(yán)重。

經(jīng)過多年的水利建設(shè)，淮安市防洪保安和水資源調(diào)配能力得到顯著提高。但由于水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，存在問題較多，水利工程建設(shè)任務(wù)仍然很重。地方財政投入不足，資金難以保證，工程建設(shè)難度很大。當(dāng)前仍主要依靠省和國家資金建設(shè)和發(fā)展水利。

二、2005～2007年投資效益初步評價

1.工程建設(shè)進(jìn)度

本次調(diào)研2005～2007年項目共計41項，總投資50781萬元，下達(dá)計劃投資40901萬元，至2007年12月底，完成投資24901萬元，完成投資占總投資49%，占下達(dá)計劃投資61%?？鄢?007年災(zāi)后重建及2007年鮑集圩安全建設(shè)未開工項目，共計31項，總投資30057萬元，下達(dá)計劃投資29292萬元，完成投資占總投資83%，占下達(dá)計劃投資85%。

制約工程實施進(jìn)度的主要是征用土地、房屋拆遷及配套資金等因素。由于征用土地手續(xù)繁瑣，加之水利上征用土地、房屋拆遷標(biāo)準(zhǔn)偏低，實施難度很大，致使部分工程不能如期開工，無法及時發(fā)揮效益。

2.工程驗收和運(yùn)行管理

工程完成后，淮安水利管理部門及時組織投入使用驗收，及時移交運(yùn)行管理單位，不留管理盲區(qū)。工程管理則按照受益范圍不同，分為市管、縣管、鄉(xiāng)管、村管4級，運(yùn)行調(diào)度流域性工程服從省市防指統(tǒng)一調(diào)度，區(qū)域性工程視水情、工情由管理部門決定。各級工程管理部門都制定了相關(guān)的管理規(guī)章制度，由專人負(fù)責(zé)，市、縣、鄉(xiāng)的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)都納入財政預(yù)算，汛前各部門均進(jìn)行相關(guān)檢查，保證汛期能發(fā)揮效益。村管工程主要是小型泵站、涵閘，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由群眾自籌解決。鮑集圩安全撤退道路由盱眙縣公路部門負(fù)責(zé)維修養(yǎng)護(hù)。洪澤湖大堤防汛道路工程由洪澤縣公路部門負(fù)責(zé)維修養(yǎng)護(hù)。配套工程的匹配方面，例如個別泵站和涵閘引水河道淤塞、疏浚滯后，影響效益發(fā)揮。非工程措施方面仍存在不足，例如白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖、里下河區(qū)域目前仍沒有全省統(tǒng)一的水利管理機(jī)構(gòu)，上下游水情、工情的調(diào)度不協(xié)調(diào)，圍墾、侵占湖面現(xiàn)象得不到及時制止，不利于水利工程長期、有效管理。

3.工程效益分析

（1）淮河治理工程：淮安市白馬湖、寶應(yīng)湖洼地治理2006年度工程總投資2198萬元，下達(dá)計劃投資1765萬元，至2007年底完成2078萬元，總裝機(jī)1913千瓦，流量32.39立方米每秒，改善排澇面積157.26平方公里。至2007年底工程已收效但未達(dá)預(yù)期，主要原因是樓墩閘涉及交通矛盾未開工，矛盾協(xié)調(diào)后，樓墩閘工程于2009年3月開工，當(dāng)年5月底前完成并發(fā)揮效益；淮安市白馬湖、寶應(yīng)湖洼地治理2007年度工程至2007年底尚未收效，主要原因是施工設(shè)計延緩，為跨年度工程，僅開工部分工程，全部工程至2008年汛前完成并發(fā)揮預(yù)期效益；鮑集圩行洪區(qū)安全建設(shè)2004年度、2005年度工程效益已達(dá)預(yù)期；鮑集圩行洪區(qū)安全建設(shè)2006年度工程至2007年底已收效但未達(dá)預(yù)期，主要原因是施工進(jìn)度延緩，僅剩唐劉路4.5公里路面尚未完成，全部工程于2008年汛前全部完成；鮑集圩行洪區(qū)安全建設(shè)2007年度工程至2007年底尚未收效，主要原因是前期工作推遲，初步設(shè)計批復(fù)較遲，工程于2009年7月開工，2010年6月底前全部完成并發(fā)揮預(yù)期效益；淮安市2003年災(zāi)后重建移民安置保莊圩完善及配套工程總投資903萬元，改善排澇面積5.58平方公里，新增灌溉面積0.48平方公里，至2008年汛前已收效但未達(dá)預(yù)期，主要原因是土地征用矛盾；盱眙縣小灘保莊圩一條4公里的生產(chǎn)道路未能開工實施，矛盾協(xié)調(diào)后，工程于2009年7月開工，2010年6月底前完成，由于配套資金未能及時到位，小灘保莊圩工程至今沒有全部完成；金湖縣太平排澇站機(jī)電工程于2007年底尚未收效，主要原因是無錫水泵廠生產(chǎn)廠房搬遷，水泵生產(chǎn)延遲且為跨年度工程，截至2008年汛前工程已完成，完成裝機(jī)1960千瓦，流量20立方米每秒，改善排澇面積16.6平方公里；洪澤縣洪澤湖大堤防汛道路工程于2007年底已收效但未達(dá)預(yù)期，主要原因是冬季瀝青路面無法實施，施工延遲，工程于2008年汛前已完成；淮河流域2007年災(zāi)后重建渠北排澇影響楊廟臨時機(jī)口增容工程、淮安市入海水道水毀修復(fù)工程、盱眙縣盱城鎮(zhèn)老船塘段堤防除險加固工程于2007年底尚未收效，主要原因是批復(fù)較遲，不具備開工條件，截至2008年汛前，楊廟臨時機(jī)口增容泵站主體工程已基本完成，共計完成裝機(jī)2732千瓦，流量28立方米每秒，改善排澇面積40平方公里；入海水道水毀修復(fù)工程恢復(fù)農(nóng)田14.4平方公里；盱眙縣盱城鎮(zhèn)老船塘段堤防除險加固工程由于拆遷矛盾，工程到目前為止仍有200米沒有完成。

（2）城市防洪工程：近3年完成總投資10567萬元，改善排澇面積22平方公里。

（3）地方基建工程：白馬湖圩堤加固及排澇設(shè)施改造工程提高防洪標(biāo)準(zhǔn)面積3.23平方公里，改善排澇面積1.1平方公里。工程于2007年底已收效但未達(dá)預(yù)期，主要原因是配套資金未能及時到位，還有4座泵站改造未完成，至2008年汛前，剩余4座泵所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對泵站進(jìn)行了簡易改造，共計完成裝機(jī)55千瓦，流量1.0立方米每秒，改善排澇面積6.87平方公里；廢黃河整治工程提高防洪標(biāo)準(zhǔn)面積5平方公里，工程效益已達(dá)預(yù)期；漣東總干渠城區(qū)段整治二期工程新增灌溉面積7.2萬畝，提高防洪標(biāo)準(zhǔn)面積7.45平方公里，工程效益已達(dá)預(yù)期；洪澤縣洪新河整治工程改善排澇面積0.4平方公里，改善排澇面積0.8平方公里；漣東總干渠城區(qū)段整治三期工程、盱眙縣堅強(qiáng)排灌站及穿堤涵洞拆建工程、清浦區(qū)柴米西站拆建工程至2007年底尚未收效，截至2008年汛前主體工程已完成，漣東總干渠城區(qū)段整治三期工程新增灌溉面積6.0萬畝；盱眙縣堅強(qiáng)排灌站及穿堤涵洞拆建工程完成裝機(jī)390千瓦，流量3.6立方米每秒，改善排澇面積7.1平方公里；清浦區(qū)柴米西站拆建工程完成裝機(jī)254千瓦，流量3.95立方米每秒，改善排澇面積1.1平方公里；盱眙縣團(tuán)結(jié)河河洪東閘等3座穿堤建筑物拆建工程于2007年底尚未收效，主要原因是團(tuán)結(jié)河水位較高，開工推遲，2008年汛前工程基本完成，改善排澇面積6.63平方公里；淮陰區(qū)劉老莊鄉(xiāng)泵站改造工程新增灌溉面積521畝，至2007年底工程已收效但未達(dá)預(yù)期，共計新增灌溉面積965畝；金湖縣利農(nóng)河整治工程改善排澇面積34.27平方公里。工程于2008年汛前完成，改善排澇面積154.12平方公里。

（4）區(qū)域治理工程：文渠河上段整治工程改善排澇面積4.08平方公里，工程于2007年底已收效但未達(dá)預(yù)期，主要原因是外排泵站尚有少量尾工，至2008年汛前已全部完成，完成裝機(jī)300千瓦，流量4立方米每秒，改善排澇面積5.08平方公里，河道疏浚4.05公里，新改建護(hù)岸3.69公里。

（5）里下河等地區(qū)災(zāi)后重建工程：淮安市頭溪河下段整治工程、淮河“三灘”排澇泵站拆建工程、淮安市洪澤湖周邊洼地治理應(yīng)急工程、盱眙縣黃崗引河加固工程、白馬湖地區(qū)花河排澇泵站工程、淮安市白馬湖寶應(yīng)湖地區(qū)洼地治理工程于2007年底尚未收效，主要原因是開工較遲，為跨年度工程。2008年汛前共計完成流量51.33立方米每秒，改善排澇面積105.09平方公里。其中淮安市頭溪河下段整治工程完成流量9.39立方米每秒，改善排澇面積20.40平方公里；淮河“三灘”排澇泵站拆建工程完成流量13.4立方米每秒，改善排澇面積22.45平方公里；淮安市洪澤湖周邊洼地治理應(yīng)急工程完成流量4.82立方米每秒，改善排澇面積10.68平方公里；盱眙縣黃崗引河加固工程完成流量3.87立方米每秒，改善排澇面積8.41平方公里；淮安市白馬湖寶應(yīng)湖地區(qū)洼地治理工程完成流量19.85立方米每秒，改善排澇面積43.15平方公里。白馬湖地區(qū)花河排澇泵站工程于2008年3月開工，2009年10月完成。

（6）病險水庫除險加固工程：批復(fù)的10座小型水庫工程提高防洪標(biāo)準(zhǔn)面積35.05平方公里，灌溉保證率從50%提高到75%，工程效益已達(dá)預(yù)期。

淮安市2005～2007年實施的工程截至2008年6月底共計完成投資35969萬元，流量179.44立方米每秒，總裝機(jī)9298千瓦，改善排澇面積616.47平方公里，新增灌溉面積89.17平方公里。

4.存在問題

多年來，淮安市水利工程均是根據(jù)當(dāng)時的水情、工情迫切需要上報的項目，其規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)恰當(dāng)，也無投資與效益對比不理想的項目。但由于種種原因，仍有少量工程至今沒有發(fā)揮全部效益。例如2003年災(zāi)后重建鮑集圩移民安置小灘保莊圩工程及盱眙縣盱城鎮(zhèn)老船塘段堤防除險加固工程，其原因一是配套資金不到位，無法滿足地方群眾要求；二是地方政府對矛盾的協(xié)調(diào)力度不大，施工困難；三是征用土地及拆遷標(biāo)準(zhǔn)低，制約工程進(jìn)度。

結(jié)余較多的項目主要是鮑集圩安全建設(shè)2004年、2005年兩個項目，省級以上補(bǔ)助資金為80%。結(jié)余的主要原因一是通過招投標(biāo)結(jié)余了部分資金；二是壓縮其他費(fèi)用支出，例如勘測設(shè)計費(fèi)、建設(shè)單位管理費(fèi)等；三是部分道路基礎(chǔ)局部設(shè)計變更；四是部分拆遷賠償費(fèi)用抵扣地方配套。

三、建議

（1）根據(jù)《江蘇省水利重點工程區(qū)域治理及地方基建項目競爭立項辦法（試行）》，淮安市今后爭取項目將很難。地方基建工程都是一縣范圍內(nèi)受益工程，并且補(bǔ)助較少，其上報條件與市前一年配套資金到位情況掛鉤不妥，建議與本縣已安排的地方基建工程和區(qū)域治理工程完成情況掛鉤，上幾年度沒有完成的或完成不理想的，該縣將不再安排地方基建工程。

（2）流域性水毀項目修復(fù)，如入海水道水毀修復(fù)、分淮入沂水毀修復(fù)項目經(jīng)費(fèi)，地方不應(yīng)該承擔(dān)資金配套任務(wù)，建議由省級以上財政承擔(dān)。

（3）項目評審和績效評價建議每市選取一個具有代表性的工程進(jìn)行試點，總結(jié)經(jīng)驗，然后推廣。

（4）水利配套資金政策已經(jīng)很明確，特別是省管縣財政體制改革以后，帶來了新的配套資金矛盾，有些重點工程又集中在少數(shù)幾個縣，配套壓力更大，難以足額配套到位。建議省政府與市政府簽訂的責(zé)任狀中要明確，省相關(guān)部門成立督查組，督查各市水利配套資金到位情況，便于水利部門向市政府爭取資金。

（5）水利工程建設(shè)大都集中在河道或其兩側(cè)，由于沒有確權(quán)劃界，征遷矛盾大，賠償金額多，制約工程建設(shè)和河道疏浚，建議省廳推進(jìn)中小河道確權(quán)劃界，以利水利工程實施

江蘇省淮安市水利局223000）