白貴秀

(北京市應(yīng)用法學(xué)研究中心，北京 100164)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的正當(dāng)性解析
——以公眾參與機(jī)制為例

白貴秀

(北京市應(yīng)用法學(xué)研究中心，北京 100164)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須有公眾參與才能為其提供正當(dāng)性，但現(xiàn)有的制度安排未能解決公眾參與的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性問(wèn)題，公眾參與環(huán)節(jié)往往流于形式。通過(guò)研究公眾的范圍選擇、公眾參與的方式以及聽(tīng)證主持人和專(zhuān)家的獨(dú)立性等問(wèn)題，提出當(dāng)前需要改進(jìn)的建議。

環(huán)境影響評(píng)價(jià) 公眾參與 正當(dāng)性

我國(guó)自20世紀(jì)70年代末實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以來(lái)，至今已有30余年歷史，早期的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要是依靠環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織審查和批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，[1]P38對(duì)公眾參與問(wèn)題未能給予足夠的重視，自2002年《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》)頒布以來(lái)，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的問(wèn)題以及爭(zhēng)議開(kāi)始備受關(guān)注，環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性，環(huán)評(píng)許可的公信力也屢次遭受質(zhì)疑。環(huán)境問(wèn)題因牽涉廣泛的利益沖突以及環(huán)境行政頻頻決策于未知之中，在性質(zhì)上必須借助公眾參與來(lái)增強(qiáng)其決策的正當(dāng)性。然而，在整個(gè)環(huán)評(píng)許可的過(guò)程中，除了開(kāi)發(fā)單位、項(xiàng)目主管機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)以外，究竟哪些機(jī)關(guān)、團(tuán)體、居民能在哪一階段以何種方式參與以及參與的效力如何，等等，一直是最棘手的問(wèn)題，從而造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之公眾參與的困境，這種困境體現(xiàn)在諸如“云南怒江水電建設(shè)規(guī)劃與項(xiàng)目爭(zhēng)議案”、“六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)糾紛案”以及最近出現(xiàn)的廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)等諸多案例之中。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)之公眾參與程序檢討

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》關(guān)于引入公眾參與的規(guī)定，在參與階段上是具有瑕疵的。從1996年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第13條和同年修正的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的第13 條內(nèi)容看，都有“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)”這樣的規(guī)定，這可以促使環(huán)境行政主管部門(mén)在對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查批準(zhǔn)時(shí)，能顧及到項(xiàng)目周?chē)用竦囊庖?jiàn)，但2002年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的專(zhuān)門(mén)立法，在強(qiáng)制性地規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的7項(xiàng)內(nèi)容中，卻沒(méi)有上述兩法所強(qiáng)調(diào)的“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)”的規(guī)定，盡管《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在第11條中規(guī)定有“專(zhuān)向規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)……并應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)附具對(duì)意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明”的條文，但環(huán)境影響報(bào)告書(shū)已經(jīng)制作完成了，其是否對(duì)周?chē)用癞a(chǎn)生了影響，是否涉及了公眾的環(huán)境權(quán)益已經(jīng)由專(zhuān)向規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中“全權(quán)認(rèn)定”了，其報(bào)批前再搜集居民的意見(jiàn)又有多大價(jià)值呢？同理，該法第21條針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)也規(guī)定了“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)”的條文，但這種條文對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序正義有何效果呢？環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的內(nèi)容中已經(jīng)排除了公眾意見(jiàn)，而只是在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的報(bào)送審批前搞一搞聽(tīng)證和論證，其作用只能是為行政審批部門(mén)提供參考而已。眾所周知，環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程本身，涉及到廣度與深度的調(diào)查研究與分析判斷，包容廣泛的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，因而在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的進(jìn)行過(guò)程中，越早引進(jìn)公眾參與，越容易使公眾參與有效發(fā)揮，及時(shí)吸納公眾知識(shí)，這可以在一定程度上補(bǔ)充專(zhuān)家知識(shí)的不足，并且通過(guò)吸納公眾參與，還可以使公眾的利益訴求得以釋放，在編制環(huán)評(píng)書(shū)的內(nèi)容中適當(dāng)參考公眾的意見(jiàn)和建議，可以使得環(huán)評(píng)書(shū)所設(shè)計(jì)的方案更加符合人性化的要求。而越是往后的階段，尤其是很厚很專(zhuān)業(yè)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)已經(jīng)做成，則越難以引進(jìn)公眾參與。如果對(duì)公眾參與的階段和方式不能合理規(guī)劃，極容易造成“表象式的參與”，不僅不能實(shí)現(xiàn)公共參與的真實(shí)目的，反而容易激化矛盾，形成怨懟。[2]也許正是注意到此種弊端，國(guó)家環(huán)保總局于2006年頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，規(guī)定“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，公開(kāi)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息，征求公眾意見(jiàn)”(第5條)以及“在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，編制公眾參與篇章”(第6條)，從而將公眾參與過(guò)程“提前”到編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中。然而，如何在程序安排上保證真正的利害相關(guān)者的意見(jiàn)被“征求”卻沒(méi)有規(guī)定，因而使參與的正當(dāng)性難以確保。并且，該《辦法》所規(guī)定的所謂“座談會(huì)”、“論證會(huì)”、“聽(tīng)證會(huì)”是否需要舉行，由誰(shuí)主持，也都是由項(xiàng)目開(kāi)發(fā)單位決定。誰(shuí)可以來(lái)參加論證或者聽(tīng)證完全由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)或者項(xiàng)目建設(shè)單位自己來(lái)決定，由于在環(huán)評(píng)程序中欠缺監(jiān)督程序，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)單位為謀求項(xiàng)目的通過(guò)極有可能在報(bào)批時(shí)粉飾“公眾意見(jiàn)”。

美國(guó)學(xué)者詹姆斯指出，直接民主的參與途徑，使那些即將受到?jīng)Q策影響的人們廣泛參與，但是首先存在兩個(gè)疑問(wèn)：第一，參與的含義是什么？第二，應(yīng)授權(quán)誰(shuí)參與這樣的決策？針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題的回答，應(yīng)該是接受有決策權(quán)的人的征詢(xún)，或者分享決策權(quán)，比如對(duì)一項(xiàng)提案參加投票表決；對(duì)第二個(gè)問(wèn)題的主張有四類(lèi)：決策組織的成員、組織所服務(wù)或規(guī)范的對(duì)象(顧客)、錢(qián)包受到?jīng)Q策影響的納稅人、全體公眾或至少有投票權(quán)的公眾。[3]P264檢討我國(guó)環(huán)評(píng)中的公眾參與，大多數(shù)情況是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者將調(diào)查問(wèn)卷發(fā)給利益不受影響的人來(lái)“代表”公眾參與，錢(qián)包受影響的公眾既不享有決策權(quán)，也沒(méi)有接受到有決策權(quán)的人的征詢(xún)，從而架空了公眾參與的相關(guān)規(guī)定。

在公眾參與的環(huán)節(jié)之中，專(zhuān)家參與被認(rèn)為是一項(xiàng)重要的內(nèi)容，其表現(xiàn)形式常常是所謂的“專(zhuān)家論證會(huì)”，專(zhuān)家參與的制度安排本意在于企圖借助專(zhuān)家的中立性、專(zhuān)業(yè)性，以提高決策的科學(xué)性和有效性。然而，實(shí)踐中，專(zhuān)家的中立性難以保證，一般都是由政府或者開(kāi)發(fā)商邀請(qǐng)自己較為熟悉的專(zhuān)家，事先定好基調(diào)，使專(zhuān)家論證朝著符合政府和開(kāi)發(fā)商意圖的方向進(jìn)行，因而“專(zhuān)家論證”被視為“做秀”，專(zhuān)家被認(rèn)為是政府訂做方案的“背書(shū)”者，淪為“拿人錢(qián)財(cái)，與人消災(zāi)”的工具 。[1]P332縱使偶爾出現(xiàn)較強(qiáng)的反對(duì)意見(jiàn)，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者就重新組織一次“專(zhuān)家論證會(huì)”，反對(duì)者不再受到邀請(qǐng)，支持者繼續(xù)到會(huì)，只要以這樣的方式進(jìn)行下去，“專(zhuān)家論證”就可以完全“達(dá)成共識(shí)”。從而使得“專(zhuān)家論證會(huì)”在環(huán)評(píng)中的作用難以有效發(fā)揮。因而，要想使專(zhuān)家參與真正發(fā)揮作用，還需要進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

二、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的正當(dāng)程序

(一)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

在美國(guó)行政法上，有關(guān)行政權(quán)力正當(dāng)化的理論，共發(fā)展出四種模式：傳送帶模式、專(zhuān)家模式、參與模式、尊嚴(yán)模式。[4]P23-321.傳送帶模式將行政權(quán)的行使與一般民主理論相結(jié)合，探究行政權(quán)是否從民意機(jī)關(guān)那邊獲得國(guó)民主權(quán)的傳送。該理論的最大缺點(diǎn)是法律形式主義，僅強(qiáng)調(diào)是否有通往國(guó)會(huì)的傳送帶，不能恰當(dāng)解釋現(xiàn)代國(guó)家行政權(quán)行使的實(shí)況，尤其在牽涉濃厚科技基礎(chǔ)的環(huán)境管制領(lǐng)域，在法律上很難找到堅(jiān)實(shí)的傳送帶，只能是勉強(qiáng)的絲縷關(guān)聯(lián)，因而該理論對(duì)行政權(quán)的解釋力在現(xiàn)代管制領(lǐng)域顯得薄弱乏力了。2.專(zhuān)家理論模式所指的“專(zhuān)家”，主要是指韋伯科層制理論下受到專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的行政官員，他們受過(guò)系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)訓(xùn)練，或者經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久的行政實(shí)踐而具有專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)知識(shí)。專(zhuān)家模式理論并不在民主理論的框架之中，而是關(guān)注現(xiàn)實(shí)，追問(wèn)誰(shuí)較有能力對(duì)具體的管制事項(xiàng)做出決定，由于行政機(jī)關(guān)在管制事項(xiàng)上集結(jié)了大量的人才和信息，因而最適合去完成管制任務(wù)。但專(zhuān)家理論的缺點(diǎn)在于，這種專(zhuān)家在進(jìn)入行政機(jī)關(guān)后帶來(lái)的遲鈍、腐化令人詬病，專(zhuān)家不能解決社會(huì)沖突問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)內(nèi)的專(zhuān)家容易與受管制的專(zhuān)家搞成利益的聯(lián)結(jié)，因而造成“政府俘獲”。[5]P75因此，參與模式便是在對(duì)專(zhuān)家模式不信任的狀況下產(chǎn)生的。3.參與模式理論的構(gòu)想是將行政決定的決策理性轉(zhuǎn)移到相關(guān)利害關(guān)系人于行政程序中的公平參與上，行政決定結(jié)合專(zhuān)業(yè)與民意取得正當(dāng)化基礎(chǔ)，這一理論比較符合美國(guó)政治上個(gè)人主義與平等主義的特色。該理論的缺陷在于，其本身并不能提供一套如何參與、參與的程度界限、誰(shuí)能參與等正當(dāng)程序的標(biāo)準(zhǔn)。雖然公平參與是一項(xiàng)原則，但如何賦予所有的利害關(guān)系人都獲得同等的參與機(jī)會(huì)是一個(gè)問(wèn)題。另外，參與需要成本，過(guò)度的參與會(huì)導(dǎo)致效率降低和決策遲延。再者，以公平參與作為決策理性的重點(diǎn)，也會(huì)導(dǎo)致做出的決定使大家都高興，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)卻是錯(cuò)誤的后果。4.尊嚴(yán)理論是由社會(huì)行政法大師馬蕭(Jerry Marshaw)所提出。他注意到在上述利益代表為本位的參與理論下，程序參與爆炸的現(xiàn)象，建立起過(guò)度強(qiáng)調(diào)形式的參與未必對(duì)當(dāng)事人有利的論點(diǎn)。他指出，行政程序上的參與，絕不僅僅止于決策的正確性本身，還有更深一層的尊嚴(yán)程序價(jià)值，這些價(jià)值包括平等、預(yù)測(cè)可能性、透明性與理性、參與以及隱私等等，即行政權(quán)存在與行使的正當(dāng)性，應(yīng)從其能將其所謂的尊嚴(yán)程序價(jià)值內(nèi)化入日常運(yùn)作，而獲得正當(dāng)性。[4]P22

上述的四種行政權(quán)正當(dāng)化的理論在我國(guó)環(huán)境管制領(lǐng)域都有體現(xiàn)。傳送帶模式的背景在人民主權(quán)與代議民主之下，對(duì)不具有民意基礎(chǔ)但日益擴(kuò)張的行政權(quán)的限制，在大陸法系國(guó)家以“法律保留原則”，或強(qiáng)調(diào)授權(quán)完整性為之；專(zhuān)家模式強(qiáng)調(diào)行政的專(zhuān)業(yè)性，適于富有高度科技背景的環(huán)境行政領(lǐng)域，但由于環(huán)保機(jī)關(guān)未必在每一個(gè)問(wèn)題點(diǎn)上都具有廣泛的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，反而是學(xué)術(shù)界、環(huán)保組織、咨詢(xún)公司更具優(yōu)勢(shì)，因而需要借助參與模式做正當(dāng)性的補(bǔ)充；參與模式理論的興起與管制事項(xiàng)涉及多方利益沖突以及管制內(nèi)容涉及受制于各種不確定因素有關(guān)，尤其在環(huán)境行政領(lǐng)域，廣泛的利益沖突與“決策于未知之中”是最顯著的特征，通過(guò)廣泛的參與一方面可以獲取更全面的信息，另一方面可以使各方利益均得以關(guān)注；尊嚴(yán)理論富有濃厚的社會(huì)福利色彩，似乎與環(huán)境行政關(guān)聯(lián)不大，并且該理論是建立在對(duì)參與爆炸現(xiàn)象的觀(guān)察研究，是提出過(guò)度參與未必有利的論點(diǎn)之后所構(gòu)建的理論模型，而我國(guó)目前的境況并不是參與爆炸而是參與的嚴(yán)重不足，因而該理論對(duì)環(huán)境管制的研究并無(wú)助益。但從人類(lèi)生命與健康的維護(hù)方面，以及堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展以維護(hù)代際公平的視角，也可發(fā)現(xiàn)關(guān)于人性尊嚴(yán)的關(guān)聯(lián)之處?？傮w來(lái)說(shuō)，四種理論都可適用于環(huán)境管制領(lǐng)域，但參與模式理論或者專(zhuān)家模式與參與理論的結(jié)合更適合于當(dāng)今環(huán)境行政的特點(diǎn)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度濫觴于美國(guó)。美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》(NEPA)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度宣布為美國(guó)的環(huán)境政策，其中規(guī)定的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的制定與實(shí)施的全過(guò)程，是美國(guó)環(huán)境管理戰(zhàn)略的一個(gè)顯著特點(diǎn)。[6]然而，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題在美國(guó)一直以來(lái)存有爭(zhēng)議。反對(duì)者認(rèn)為，公眾參與將無(wú)可避免地導(dǎo)致擬議行為審批的延遲?！把舆t意味著環(huán)境規(guī)劃的全部收益有可能減少甚至消失”。[7]支持者認(rèn)為，公眾參與可能會(huì)使環(huán)境影響評(píng)價(jià)的進(jìn)展緩慢，但環(huán)境影響評(píng)價(jià)的真正目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，而非耗時(shí)的問(wèn)題。[7]

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者葉俊榮教授認(rèn)為,環(huán)境保護(hù)行政因牽涉廣泛的利益沖突，以及頻頻決策于未知之中,在性質(zhì)上必須借助公眾參與來(lái)增強(qiáng)其決策的正當(dāng)性。傳統(tǒng)權(quán)力分立理論認(rèn)為人民投票的形式機(jī)制體現(xiàn)其相當(dāng)程度“同意”的心理狀態(tài)，因而立法機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)相比擁有相對(duì)較高的正當(dāng)性。然而隨著立法部門(mén)議事程序的可操縱性事實(shí)的揭露，投票機(jī)制的合理性受到懷疑，透過(guò)行政程序中民眾參與機(jī)制的設(shè)計(jì)以強(qiáng)化正當(dāng)性，便成為當(dāng)代重建正當(dāng)性的主要策略之一。[8]在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序中引進(jìn)公眾參與，可以從民主法治理念的貫徹以及提升開(kāi)發(fā)活動(dòng)的效率兩個(gè)方面得到理論基礎(chǔ)。[2]首先，就民主法治理念的貫徹而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的原意，并非單單是為了滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)者個(gè)人企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理上有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的需要，而是國(guó)家基于環(huán)境保護(hù)的公共目的所做的要求，具有濃厚的“公共意味”。借助環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，可以使政府在開(kāi)發(fā)活動(dòng)的審批決策中，能充分考慮到該活動(dòng)對(duì)環(huán)境生態(tài)的影響。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序是政府在環(huán)境行政許可時(shí)必須要考量的因素之一，因而該程序也成為整個(gè)環(huán)境行政許可程序的一部分，從而必須受到行政程序上民主法治原則的制約。而利害關(guān)系人的參與，可以滿(mǎn)足民主國(guó)家于行政程序中賦予相關(guān)當(dāng)事人“知”的權(quán)利以及“意見(jiàn)受尊重之權(quán)利”。其次，就提升開(kāi)發(fā)活動(dòng)的效率而言，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中廣泛地吸納公眾參與，可以及早掌握社區(qū)居民的關(guān)注點(diǎn)，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及早應(yīng)對(duì)，從而避免在決策之后才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而造成資源的浪費(fèi)，甚至引發(fā)公共危機(jī)，損害政府的威信。因此這種廣泛搜集信息的功能，足以提升開(kāi)發(fā)活動(dòng)的效率。[9]P191-192

(二)公眾參與的范圍

1．現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)之公眾參與的制度安排

現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的制度安排，有兩種類(lèi)型：一種是針對(duì)規(guī)劃尤其是專(zhuān)向規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在規(guī)劃的報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的意見(jiàn)，并在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附具對(duì)意見(jiàn)采納或不采納的理由。這一公眾參與的過(guò)程發(fā)生在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，在對(duì)該項(xiàng)規(guī)劃的審批階段，審批部門(mén)需要先對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的內(nèi)容進(jìn)行審查，審查小組由專(zhuān)家和有關(guān)部門(mén)代表組成，此時(shí)的專(zhuān)家參與審查，與公眾參與過(guò)程中的專(zhuān)家論證不同，在此處，專(zhuān)家參與包含了對(duì)前一階段專(zhuān)家論證的審查，因此，具有專(zhuān)家對(duì)專(zhuān)家的監(jiān)督的功能。從法律制度安排來(lái)看，針對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，真正的公眾參與只有規(guī)劃審批前的一次過(guò)程。而對(duì)規(guī)劃的審批過(guò)程，屬于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的行為，不屬于行政許可行為，在審批過(guò)程中，不再發(fā)動(dòng)公眾參與。而政府對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的審查只是內(nèi)部審查，不是行政審批，它只是作為對(duì)規(guī)劃審批的參考，此時(shí)專(zhuān)家參與的審查小組的意見(jiàn)，同環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的結(jié)論，都作為政府決策的重要依據(jù)。另一種類(lèi)型是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在這一類(lèi)型中，公眾參與被重復(fù)安排：在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段需要公眾參與，即報(bào)批前的各種論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及征求專(zhuān)家意見(jiàn)等；在環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可時(shí)的公眾參與，即對(duì)于可能影響項(xiàng)目所在地居民生活環(huán)境質(zhì)量以及存在重大意見(jiàn)分歧的建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)可以舉行聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。兩個(gè)公眾參與的過(guò)程之區(qū)別在于前者由項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者組織，只要建設(shè)項(xiàng)目屬于按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)征求公眾意見(jiàn)的項(xiàng)目，就必須在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，編制公眾參與篇章，而對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批過(guò)程中的公眾參與，由環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)組織，是否需要由行政機(jī)關(guān)決定。這種安排的合理性在于：針對(duì)規(guī)劃的審批，屬于政府的決策行為，其中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程是政府主動(dòng)發(fā)起的，目的在于為政府的決策提供環(huán)境因素的充分考慮和對(duì)不同利益群體之間的利益衡量，因而在規(guī)劃審批前發(fā)動(dòng)了公眾參與，在審批過(guò)程中只需要審查公眾參與的正當(dāng)性即可，沒(méi)有必要重復(fù)發(fā)動(dòng)公眾參與，因?yàn)楣妳⑴c需要成本，但如果審批部門(mén)認(rèn)為公眾參與的程度不夠，則基于行政權(quán)的主動(dòng)性，自然可以重新發(fā)動(dòng)公眾參與。而對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的審批，由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段的組織者是建設(shè)單位，其發(fā)動(dòng)公眾參與的正當(dāng)程序還需要政府部門(mén)審查監(jiān)督，在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審批過(guò)程中，如果審批部門(mén)認(rèn)為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商組織的公眾參與過(guò)程有瑕疵，或者根據(jù)我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，有利害關(guān)系人的申請(qǐng)聽(tīng)證等情形，則可以由行政部門(mén)重新發(fā)動(dòng)公眾參與的過(guò)程。所以，兩種類(lèi)型的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在公眾參與的程度方面有所區(qū)別。針對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其作為環(huán)境行政決策的依據(jù)，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)將所有公眾參與的使命盡量放進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序中，而盡量避免在審批程序中重新考慮公眾參與的問(wèn)題，從而避免資源的浪費(fèi)。而針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目而言，由于開(kāi)發(fā)商不可能承載更多涉及利益和價(jià)值判斷的功能，因而公眾參與的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在行政機(jī)關(guān)的許可程序之中，而不能由環(huán)評(píng)制度全部“盛裝”，[2]公眾參與決策的過(guò)程主要體現(xiàn)在行政許可程序之中。如果過(guò)度依賴(lài)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，反而會(huì)扭曲公眾參與的意義。由于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批，屬于行政法上的環(huán)境行政許可行為，因而本文重點(diǎn)以建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)制度為探究對(duì)象。

2．公眾的范圍

究竟誰(shuí)有權(quán)參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序之中，現(xiàn)有的公眾參與制度沒(méi)有明確界定，基于環(huán)境問(wèn)題的公共性，任何人都應(yīng)當(dāng)具備參與的資格，當(dāng)某個(gè)公民基于對(duì)環(huán)境本身負(fù)責(zé)的態(tài)度，以其所知所感而自愿參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序之中，在法理上以及現(xiàn)有的制度框架中，應(yīng)當(dāng)是容許的。雖然，當(dāng)前的環(huán)境訴訟制度以及行政救濟(jì)措施排除了利益無(wú)關(guān)者的參與資格，但環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序安排并沒(méi)有排除利益不相關(guān)聯(lián)的人的參與。但由于參與需要成本，過(guò)度的參與反而破壞了公眾參與制度的初衷，因而，參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的人員應(yīng)當(dāng)限定一定的范圍，從參與程序的正當(dāng)性考慮，以下人員應(yīng)當(dāng)成為參與者：

其一，利害關(guān)系人。利害關(guān)系人由于利益的關(guān)聯(lián)而參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)之中應(yīng)當(dāng)是首選。這在憲法框架以及將之具體化了的行政法框架之中已經(jīng)是無(wú)需證明的法理。縱使利害關(guān)系人沒(méi)有參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之中，現(xiàn)有的行政救濟(jì)制度仍賦予了利害關(guān)系人的救濟(jì)權(quán)，即可以對(duì)環(huán)境行政許可行為提起行政復(fù)議和行政訴訟。與其事后救濟(jì)，不如在事先的環(huán)評(píng)階段充分吸納利害關(guān)系人的參與更為合理。利害關(guān)系人享有環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與權(quán)，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目而言，項(xiàng)目周?chē)木用褚约笆艿街苯佑绊懟蛘叽嬖诶﹃P(guān)系的人應(yīng)當(dāng)成為利害關(guān)系人。利害關(guān)系人參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，一是可以充分表達(dá)自己的利益訴求，二是可以向政府提供切身感受到的獨(dú)一無(wú)二的信息。

其二，專(zhuān)家學(xué)者。環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有高度的科技性，因而需要專(zhuān)家學(xué)者的參與。目前具備環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)受開(kāi)發(fā)上從事的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作在一定意義上也可以認(rèn)為是專(zhuān)家學(xué)者的參與。但是，公眾參與程序之中的專(zhuān)家參與并非指接受委托從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)的參與，而是以個(gè)人身份出席專(zhuān)家論證會(huì)，或者出具專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)的專(zhuān)家學(xué)者，這些專(zhuān)家學(xué)者不排除來(lái)自于環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，但從利益回避的角度，不能是已經(jīng)接受項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商委托從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)。關(guān)于專(zhuān)家參與的問(wèn)題，下文將專(zhuān)門(mén)論述。

其三，環(huán)保團(tuán)體。一般認(rèn)為，居民參與作為利害關(guān)系人，只是比較關(guān)心自身的利益問(wèn)題，而真正的環(huán)境本身的問(wèn)題，比如全球變暖、臭氧層破壞、生物多樣性的流失，卻非一般居民所關(guān)心，而環(huán)保團(tuán)體基于以環(huán)境保護(hù)為宗旨的目標(biāo)，往往能在此方面發(fā)揮重要作用。此外，在環(huán)境行政許可中，政府的決策比較容易偏向開(kāi)發(fā)者的利益，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)者的利益比較集中，開(kāi)發(fā)單位爭(zhēng)取利益的主動(dòng)性和能力比較強(qiáng)勢(shì)，而一般民眾的參與，由于利益比較分散，知識(shí)水平和參與能力的欠缺等原因，以及一些人“搭便車(chē)”，即由他人努力爭(zhēng)取而我坐享其成的心態(tài)，致使民眾的參與可能被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)各個(gè)擊破，無(wú)法形成強(qiáng)大的凝聚力。因而，環(huán)保團(tuán)體的參與，也可以在一定程度上代表一般民眾的利益。[10]比如，在怒江水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃案中，“綠家園志愿者”和“自然之友”等環(huán)保組織不僅對(duì)環(huán)境生態(tài)本身進(jìn)行考察，而且還從周?chē)用竦睦嬗绊懛矫鎸?duì)該規(guī)劃進(jìn)行了批判，指出依靠修水電站可以提高老百姓的生活水平?jīng)]有依據(jù)，大量三峽移民的回流說(shuō)明了問(wèn)題。并且對(duì)居民就地安置，使他們從山下移到條件更差的山上，會(huì)造成更大的貧困。[1]P320-321正是環(huán)保團(tuán)體的積極參與，最終使得該項(xiàng)規(guī)劃被暫時(shí)擱置。

其四，與擬議行為有關(guān)的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)行政機(jī)關(guān)的職能劃分，各部門(mén)的職責(zé)范圍可能會(huì)與開(kāi)發(fā)行為有關(guān)聯(lián)，比如，特定的開(kāi)發(fā)活動(dòng)如果涉及到文化遺產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題，則文化保護(hù)部門(mén)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)比較關(guān)心，應(yīng)當(dāng)參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序中來(lái)。又如，主管野生動(dòng)物的部門(mén)，對(duì)有影響野生動(dòng)物棲息的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)和建議。因此，政府各機(jī)關(guān)基于法定職責(zé)，往往因開(kāi)發(fā)活動(dòng)的性質(zhì)而成為“利害關(guān)系人”，有參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要。而開(kāi)發(fā)活動(dòng)所在地的當(dāng)?shù)卣捎跁?huì)成為開(kāi)發(fā)項(xiàng)目未來(lái)的主要管制者，如污染防治等，因而開(kāi)發(fā)商也應(yīng)當(dāng)積極征求地方政府所關(guān)切的問(wèn)題的意見(jiàn)，以期及早應(yīng)對(duì)。

3．公眾參與的方式

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《公眾參與辦法》)第12條規(guī)定了多種公眾參與方式，包括調(diào)查公眾意見(jiàn)、咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，具體采取何種形式由建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)決定，這種多樣的籠統(tǒng)的規(guī)定如果是針對(duì)環(huán)境影響不大的項(xiàng)目而言，是比較合適的，但既然該辦法明確了適用范圍是需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，說(shuō)明是環(huán)境影響很大的項(xiàng)目(第16條)，而既然環(huán)境影響很大，那這樣規(guī)定就勢(shì)必會(huì)降低該《公眾參與辦法》的實(shí)施效力。因?yàn)椋ㄔO(shè)單位或者其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，作為經(jīng)濟(jì)理性人，都會(huì)采取成本最小、收益最大的方式去“公開(kāi)”征求公眾意見(jiàn)，因而往往只邀請(qǐng)幾個(gè)利益無(wú)關(guān)的公眾代表作為征求意見(jiàn)的對(duì)象，因而會(huì)產(chǎn)生代表性差、參與不足的現(xiàn)象。要想使公眾參與程序得到真正實(shí)施，則規(guī)定以“公聽(tīng)會(huì)”或“聽(tīng)證會(huì)”的方式吸納公眾參與比較妥當(dāng)。理由是公眾參與環(huán)評(píng)的目的，不僅在于向公眾了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況的信息，還在于滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)，使公眾了解建設(shè)項(xiàng)目的污染程度如何，可能的風(fēng)險(xiǎn)是什么，以方便公眾表達(dá)其意見(jiàn)和利益訴求等等，因而需要開(kāi)發(fā)商、公眾以及專(zhuān)家學(xué)者參與、溝通和論證，公聽(tīng)會(huì)與聽(tīng)證會(huì)恰恰是滿(mǎn)足此種功能需求的最佳方式。公聽(tīng)會(huì)與聽(tīng)證會(huì)的最大區(qū)別是，公聽(tīng)會(huì)的公眾參與范圍更廣，使所有居民都有平等參與的機(jī)會(huì)，而聽(tīng)證會(huì)的規(guī)模相對(duì)較小，一般以居民代表參與。在國(guó)外，為適應(yīng)不同行政行為所要求的不同正義，聽(tīng)證的形式主要區(qū)分為“公聽(tīng)會(huì)”、“聽(tīng)證會(huì)”和單個(gè)聽(tīng)證。一般而言，當(dāng)行政行為需要廣泛聽(tīng)取眾多當(dāng)事人或不特定范圍內(nèi)的民眾意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)召開(kāi)“公聽(tīng)會(huì)”(類(lèi)似立法聽(tīng)證)；如果行政行為涉及相互有爭(zhēng)議的多個(gè)當(dāng)事人時(shí)，召開(kāi)適當(dāng)規(guī)模的以辯論和質(zhì)證為主要內(nèi)容的“聽(tīng)證會(huì)”；而當(dāng)行政行為涉及單個(gè)或相互無(wú)爭(zhēng)議的多個(gè)當(dāng)事人時(shí)，則進(jìn)行個(gè)別聽(tīng)證。[11]由于我國(guó)《行政許可法》并沒(méi)有對(duì)聽(tīng)證會(huì)與公聽(tīng)會(huì)以及單個(gè)聽(tīng)證做出區(qū)分，因而這類(lèi)聽(tīng)證方式在法律用語(yǔ)上被統(tǒng)稱(chēng)為“聽(tīng)證會(huì)”。

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，舉行“公聽(tīng)會(huì)”或者“聽(tīng)證會(huì)”，使居民、相關(guān)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體以及專(zhuān)家學(xué)者一同參與進(jìn)來(lái)，咨詢(xún)、論證、溝通、協(xié)調(diào)，以期達(dá)成共識(shí)，對(duì)減少日后環(huán)?？?fàn)帯⒆粤葷?jì)事件的發(fā)生具有重要意義。我國(guó)《行政許可法》對(duì)“公聽(tīng)會(huì)”與“聽(tīng)證會(huì)”，一律統(tǒng)稱(chēng)為“聽(tīng)證會(huì)”，揣測(cè)其原因在于立法的目的強(qiáng)調(diào)的是對(duì)“聽(tīng)證”程序的關(guān)注，而不是對(duì)聽(tīng)證規(guī)模的關(guān)注，因而，統(tǒng)稱(chēng)為“聽(tīng)證會(huì)”也無(wú)可厚非。

聽(tīng)證程序的設(shè)定，在于強(qiáng)調(diào)“透明性”和“參與性”，其來(lái)自于自然正義原則，為各國(guó)的立法、司法或行政程序所采用。聽(tīng)證一般分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證。正式聽(tīng)證程序一般應(yīng)舉行兩造爭(zhēng)訟式的辯論，聽(tīng)證過(guò)程應(yīng)當(dāng)記錄，并且聽(tīng)證結(jié)果具有“案卷排他性”效果，決策機(jī)關(guān)依據(jù)聽(tīng)證記錄做出決定；而非正式聽(tīng)證主要給予程序當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，決策部門(mén)并不以聽(tīng)證記錄做出決定，僅僅是需要斟酌程序當(dāng)事人的意見(jiàn)。

我國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與環(huán)節(jié)沒(méi)有明確規(guī)定，而《公眾參與辦法》所規(guī)定的聽(tīng)證會(huì)，明確規(guī)定了聽(tīng)證的程序，似乎屬于正式聽(tīng)證，但沒(méi)有明確聽(tīng)證筆錄的效力，也屬于立法中的“半拉子工程”。而從該《公眾參與辦法》所安排的聽(tīng)證會(huì)主持人以及參會(huì)代表都由開(kāi)發(fā)商或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)遴選或指派觀(guān)察，此聽(tīng)證并非正式的聽(tīng)證，只具備聽(tīng)證的形式不具備其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。正式的聽(tīng)證是兩造對(duì)質(zhì)，互相辯論，主持人立場(chǎng)居中，引導(dǎo)雙方將所爭(zhēng)議的事實(shí)明朗化，而此處的立法安排，由于主持人和參會(huì)代表都由開(kāi)發(fā)商遴選，這已經(jīng)從根本上背離了正式聽(tīng)證的本意，因而其后的程序安排已經(jīng)沒(méi)有多大意義，從此推斷其應(yīng)當(dāng)屬于非正式聽(tīng)證。

無(wú)論“公聽(tīng)會(huì)”或者“聽(tīng)證會(huì)”，通知公眾參與是最重要的一環(huán)。而《公眾參與辦法》沒(méi)有明確通知的方式，其所規(guī)定的“采用便于公眾知悉的方式”，向公眾公開(kāi)有關(guān)信息，以及“向公眾公告”征求公眾意見(jiàn)的事項(xiàng)以及公眾提出意見(jiàn)的主要方式等，過(guò)于籠統(tǒng)，因而會(huì)影響公眾參與的廣度和深度。這也是造成公眾參與不足的原因之一。建議應(yīng)當(dāng)規(guī)定由開(kāi)發(fā)商委托項(xiàng)目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者市區(qū)政府代為通知，通知方式可以在政府網(wǎng)站發(fā)布公告，或者在街道辦張貼通知，在鄉(xiāng)村可利用廣播喇叭的通知方式告知公眾參與。通知的內(nèi)容除了告知時(shí)間、地點(diǎn)、會(huì)議內(nèi)容以外，還應(yīng)當(dāng)告知公眾發(fā)言的申請(qǐng)方法和申請(qǐng)期限，等等，以便公眾參與真切地得以實(shí)施。

4．聽(tīng)證主持人的選擇問(wèn)題

不合理低價(jià)游是旅游業(yè)的“痼疾”，給旅游市場(chǎng)造成許多問(wèn)題。第一，導(dǎo)致了企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了正常的旅游市場(chǎng)秩序，破壞了行業(yè)規(guī)范和商業(yè)生態(tài)，損害了行業(yè)聲譽(yù)。第二，導(dǎo)游擅自縮減游覽項(xiàng)目、增加購(gòu)物點(diǎn)、誘導(dǎo)脅迫游客購(gòu)物，導(dǎo)致游客投訴，降低了旅游服務(wù)質(zhì)量，也損害了旅游者合法權(quán)益。原國(guó)家旅游局監(jiān)督管理司司長(zhǎng)彭志凱曾在2015年2月公開(kāi)表示，“不合理低價(jià)”問(wèn)題是我國(guó)旅游市場(chǎng)秩序的“百病之源”。這足以說(shuō)明不合理低價(jià)游對(duì)整個(gè)旅游市場(chǎng)帶來(lái)的危害。因此，如何消除旅游市場(chǎng)不合理低價(jià)游現(xiàn)象是一個(gè)非常迫切的關(guān)乎旅游業(yè)未來(lái)發(fā)展的問(wèn)題。

“天庭上的眾神失和了，世界瀕臨災(zāi)難的邊緣。誰(shuí)來(lái)調(diào)解仲裁呢?血?dú)夥絼偟娜菀资芩膳囊T，老于世故的又不敢對(duì)權(quán)勢(shì)直言。天上地下找遍了，也找不到合適的人選。最后，天帝身邊站起一位白袍金冠的女神，拿出一條手巾，綁在眼睛上說(shuō):我來(lái)!眾神一看，不得不點(diǎn)頭同意:她既然蒙住了眼睛，看不清紛爭(zhēng)者的面貌身份，也就不會(huì)受他的利誘，不必怕他的權(quán)勢(shì)”。[12]P145因此，聽(tīng)證主持人必須具有“正義的蒙眼布”，具有中立和公正的立場(chǎng)。比如，美國(guó)《行政程序法》規(guī)定，主持聽(tīng)證的行政法法官必須與案件沒(méi)有利害關(guān)系，并且不得與任何一方當(dāng)事人單方面接觸；聽(tīng)證參與者在聽(tīng)證過(guò)程中以口頭或者書(shū)面方式提出證據(jù)進(jìn)行反駁，并可以相互交叉詢(xún)問(wèn)和質(zhì)證，直到查清相關(guān)事實(shí)；在這樣的聽(tīng)證程序中，除了程序主持者不是一個(gè)法官之外，其他方面已經(jīng)完全接近于一個(gè)對(duì)抗制的審判程序。聽(tīng)證筆錄的做出，對(duì)最后決定具有排他性的效力，行政決定必須得到聽(tīng)證記錄中記載的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”的支持。[13]

而反觀(guān)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制度安排，聽(tīng)證主持人以及記錄員都由開(kāi)發(fā)商選擇，開(kāi)發(fā)商作為利害關(guān)系方的一方當(dāng)事人，與主持人難以排除存在利益關(guān)系的嫌疑。由于缺乏對(duì)主持人的監(jiān)督條款，因而在程序設(shè)計(jì)上，難以確保公眾參與的正當(dāng)性。那么，主持人由誰(shuí)選定，由誰(shuí)擔(dān)當(dāng)，便值得研究，可以考慮由政府擔(dān)當(dāng)主持人或由政府建立的專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取的專(zhuān)家學(xué)者主持，這將是一個(gè)比較可行的思路，但這種政府指派主持人的參與性質(zhì)，只作為行政指導(dǎo)意義上的功能，而不是法定的，如果有公眾推選的、更加合適的主持人，則可以由被推選的人擔(dān)當(dāng)主持人。但總體說(shuō)來(lái)，由開(kāi)發(fā)商組織的聽(tīng)證會(huì)，并非實(shí)質(zhì)意義的聽(tīng)證。因?yàn)槁?tīng)證制度往往產(chǎn)生在立法、司法和行政領(lǐng)域，在做出決策前需要充分考慮利害關(guān)系人的意見(jiàn)和建議。而開(kāi)發(fā)單位舉行聽(tīng)證會(huì)，一是權(quán)限不夠，即不具備決策能力；二是聽(tīng)證效果不明，即聽(tīng)證記錄的效力難以確定。因而確切地說(shuō)，這種聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)是由開(kāi)發(fā)單位召開(kāi)的公開(kāi)說(shuō)明會(huì)。即通過(guò)一種貌似聽(tīng)證式的程序向公眾傳達(dá)相關(guān)的環(huán)評(píng)信息，并聽(tīng)取公眾發(fā)表意見(jiàn)和建議，以利于開(kāi)發(fā)商順利進(jìn)行環(huán)評(píng)。筆者認(rèn)為，在環(huán)評(píng)制度中，真正意義的聽(tīng)證，應(yīng)當(dāng)是環(huán)評(píng)許可階段由環(huán)保部門(mén)組織的聽(tīng)證。其法律依據(jù)是我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，此外原國(guó)家環(huán)?？偩钟?004年頒布的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》也是依據(jù)之一。

根據(jù)我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，除了法律法規(guī)以及規(guī)章所規(guī)定的必須進(jìn)行許可聽(tīng)證的事項(xiàng)外，涉及公共利益的重大行政許可也應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。聽(tīng)證主持人由行政機(jī)關(guān)指定，但不得由審查該許可申請(qǐng)的工作人員擔(dān)任。至于聽(tīng)證主持人的身份是專(zhuān)家學(xué)者、律師還是公務(wù)人員，該法并沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定。但該法規(guī)定聽(tīng)證的結(jié)果具有一定程度的案卷排他效力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄做出行政許可決定。

針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政許可而言，雖然相關(guān)的法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定必須進(jìn)行聽(tīng)證，但由于涉及重大的公共利益問(wèn)題，在沒(méi)有利害關(guān)系人申請(qǐng)聽(tīng)證的情況下，環(huán)保部門(mén)也會(huì)出于決策的正當(dāng)性考慮，往往主動(dòng)進(jìn)行聽(tīng)證，以便獲得聽(tīng)證筆錄，為環(huán)評(píng)許可的行為提供正當(dāng)性依據(jù)。為了規(guī)范環(huán)境保護(hù)行政許可活動(dòng)，提高環(huán)境保護(hù)行政許可的科學(xué)性、公正性、合理性和民主性，2004年原國(guó)家環(huán)?？偩诸C布了《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》，專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境許可的聽(tīng)證程序做出規(guī)定。其中規(guī)定聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)由“環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)許可審查機(jī)構(gòu)內(nèi)審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員以外的人員擔(dān)任”。這一規(guī)定雖然遵循了職能分離原則，但這種職能分離只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能分離，即聽(tīng)證和裁決職能由行政機(jī)關(guān)的不同工作人員行使。但由于這種內(nèi)部的職能分離、人事編制都在同一機(jī)關(guān)，因而主持人的獨(dú)立性不能保障。為了進(jìn)一步確保主持人的中立性，該《暫行辦法》還同時(shí)規(guī)定“環(huán)境行政許可事項(xiàng)重大復(fù)雜，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)決定舉行聽(tīng)證，由許可審查機(jī)構(gòu)的人員擔(dān)任聽(tīng)證主持人可能影響公正處理的，由法制機(jī)構(gòu)工作人員擔(dān)任聽(tīng)證主持人”。上述規(guī)定將主持人的身份界定為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公務(wù)人員，排除了有學(xué)者所建議的專(zhuān)家主持人[14]或者律師擔(dān)當(dāng)主持人的可能。筆者認(rèn)為由公務(wù)員擔(dān)任主持人，其合理之處在于：一方面從業(yè)務(wù)知識(shí)考慮，環(huán)保機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人員以及法制機(jī)構(gòu)工作人員比較專(zhuān)業(yè)，能夠勝任這一工作；另一方面，由公務(wù)人員擔(dān)任主持人，問(wèn)責(zé)比較容易，一旦發(fā)現(xiàn)主持人有徇私舞弊等行為，可以追究其行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，這一點(diǎn)體現(xiàn)在該《暫行辦法》的第36條的規(guī)定當(dāng)中。而如果由專(zhuān)家學(xué)者或者律師擔(dān)任主持人，只是從人事編制的隸屬關(guān)系方面保證了主持人的獨(dú)立性，但并無(wú)經(jīng)驗(yàn)證明其在立場(chǎng)上的中立性?xún)?yōu)于機(jī)關(guān)內(nèi)部的公務(wù)員。相反，如果政府機(jī)關(guān)欲事先“授意”或“收買(mǎi)”主持人的話(huà)，專(zhuān)家學(xué)者或者律師并不具備天然的“免疫”能力，經(jīng)驗(yàn)證明其對(duì)抗政府機(jī)關(guān)的能力并不強(qiáng)勢(shì)于機(jī)關(guān)內(nèi)的公務(wù)員。反倒是因?yàn)槠淙耸戮幹撇粚儆诠珓?wù)人員，導(dǎo)致對(duì)其主持活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督以及問(wèn)責(zé)方面更加困難。在沒(méi)有證據(jù)證明其他方式是更優(yōu)的選擇時(shí)，維持目前的狀況也許是合理的。但并不是說(shuō)，目前的這種安排沒(méi)有弊端。聽(tīng)證主持人在整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程中具有核心地位，其通過(guò)發(fā)問(wèn)、引導(dǎo)、審核證據(jù)、指揮聽(tīng)證使得問(wèn)題的爭(zhēng)點(diǎn)逐漸明朗，可以說(shuō)聽(tīng)證程序的實(shí)施效果在相當(dāng)程度上取決于聽(tīng)證主持人的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、法律及道德素養(yǎng)、以及個(gè)人所持的不偏不倚的觀(guān)點(diǎn)立場(chǎng)。這一切都要求對(duì)主持人的遴選具有特別規(guī)定，而我國(guó)目前的法律規(guī)定恰恰在此存在缺漏。主持人的獨(dú)立性或中立性要求其必須具有超然的法律地位，但目前這種關(guān)于許可的聽(tīng)證安排，由許可審查機(jī)關(guān)內(nèi)部的公務(wù)員擔(dān)任主持人，由于身份的隸屬關(guān)系，其尚不具備超然的法律地位。而由法制機(jī)構(gòu)的工作人員擔(dān)任主持人，在獨(dú)立性方面有了更進(jìn)一步的保證，但這種情況僅適用于重大復(fù)雜的許可事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，既然聽(tīng)證程序的進(jìn)行是以犧牲效率為代價(jià)，而追求公平正義，并且現(xiàn)有法律法規(guī)以及規(guī)章又賦予了聽(tīng)證筆錄的案卷排他效力，則聽(tīng)證主持人的獨(dú)立性是需要必須予以保證的。因而，無(wú)論是重大復(fù)雜的許可事項(xiàng)還是普通的許可事項(xiàng)，就目前來(lái)說(shuō)，都應(yīng)當(dāng)由法制機(jī)構(gòu)的工作人員擔(dān)任主持人，除非有更好的主持人遴選制度取代之。

從其他國(guó)家對(duì)聽(tīng)證主持人的選擇來(lái)看，美國(guó)主持聽(tīng)證的行政法官是行政機(jī)關(guān)內(nèi)專(zhuān)門(mén)主持聽(tīng)證的法官，在一定程度上獨(dú)立于所在的行政機(jī)關(guān)，不受行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官的直接控制。[15]P281而在日本，聽(tīng)證主持人通常是行政廳指定的職員，并且也沒(méi)有采取職能分離原則，聽(tīng)證主持人的作用是給予當(dāng)事人充分的主張、舉證的機(jī)會(huì)，調(diào)查行政廳擬做出的處分的原因事實(shí)是否存在，主持人并不積極地追求真實(shí)，也不能行使行政廳所擁有的調(diào)查權(quán)，而是在充分聽(tīng)取當(dāng)事人及參加人主張的基礎(chǔ)上，檢查行政廳所要做出的處分是否有錯(cuò)誤，以確保行政權(quán)的公正行使，從而保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。[16]P863-864美國(guó)與日本在主持人遴選方面存在差異，原因在于：美國(guó)的行政聽(tīng)證是正當(dāng)法律程序的主要內(nèi)容，聽(tīng)證主持人不僅具有組織聽(tīng)證的權(quán)力，還有做出初步?jīng)Q定的權(quán)力，或者對(duì)行政決定做出建議的權(quán)力。如果行政法官做出了初步?jīng)Q定，在規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)無(wú)人提出要求該機(jī)關(guān)復(fù)議的申訴或者動(dòng)議的，該初步?jīng)Q定無(wú)需經(jīng)過(guò)其他程序可成為該機(jī)關(guān)的決定。[16]P282因而主持人的獨(dú)立性要求相對(duì)要高。而日本的聽(tīng)證主持人僅有主持聽(tīng)證的權(quán)力，沒(méi)有行政決定權(quán)，聽(tīng)證結(jié)束后，主持人制作記載聽(tīng)證審理經(jīng)過(guò)的聽(tīng)證調(diào)查書(shū)和記載主持人意見(jiàn)的報(bào)告書(shū)，行政廳接受聽(tīng)證調(diào)查書(shū)和報(bào)告書(shū)后，在充分參考、斟酌調(diào)查書(shū)和報(bào)告書(shū)的主持人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出具體的決定。[16]P868-869我國(guó)目前的聽(tīng)證制度安排與日本的聽(tīng)證制度接近，主持人由行政機(jī)關(guān)指定，只有組織聽(tīng)證的權(quán)力，沒(méi)有做出初步?jīng)Q定的權(quán)力，聽(tīng)證結(jié)果形成聽(tīng)證筆錄，類(lèi)似于日本的聽(tīng)證調(diào)查書(shū)，但主持人沒(méi)有權(quán)力附具自己的意見(jiàn)，最后行政部門(mén)根據(jù)聽(tīng)證筆錄做出行政決定。針對(duì)環(huán)境行政許可而言，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)行政許可暫行辦法》第30條的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在根據(jù)聽(tīng)證筆錄做出許可決定之后，還應(yīng)當(dāng)在許可決定中附具對(duì)聽(tīng)證會(huì)反映的主要觀(guān)點(diǎn)采納或不采納的說(shuō)明。這一規(guī)定說(shuō)明，我國(guó)的環(huán)境行政許可聽(tīng)證制度并沒(méi)有建立如同美國(guó)那樣的案卷排他原則。①而案卷排他性原則是美國(guó)聽(tīng)證制度的核心內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，美國(guó)又建立了禁止單方面接觸的原則，進(jìn)一步保證了主持人的公正性。由此觀(guān)之，美國(guó)的行政聽(tīng)證，更像是發(fā)生在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法審判，因而，其對(duì)主持人資格的要求比較嚴(yán)格，這也是“行政法官”稱(chēng)謂的由來(lái)。[17]P448而反觀(guān)我國(guó)的行政聽(tīng)證更多的是在聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)表達(dá)，通過(guò)聽(tīng)證這一程序安排，使得聽(tīng)證參加人陳述意見(jiàn)，表達(dá)利益訴求，以便于決策機(jī)關(guān)更加科學(xué)理性地做出決定。聽(tīng)證功能的不同，決定了主持人遴選制度的差異。筆者認(rèn)為，在我國(guó)還沒(méi)有賦予聽(tīng)證結(jié)果的案卷排他效力之前，為保持主持人的中立性，由法制機(jī)構(gòu)工作人員擔(dān)任主持人是較為合理的選擇。而參照美國(guó)的做法，建立專(zhuān)門(mén)的聽(tīng)證法官制度雖是上策，但考慮到制度的成本問(wèn)題，以比例原則分析，目前尚不適宜。但筆者相信，隨著依法行政的發(fā)展和人們法治理念的提高，參照美國(guó)的聽(tīng)證制度的建立當(dāng)是大勢(shì)所趨。

(三)專(zhuān)家參與問(wèn)題

專(zhuān)家學(xué)者曾被稱(chēng)為“社會(huì)的良心”。環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中引入專(zhuān)家參與,旨在借助專(zhuān)家的中立性、專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì),提高決策的科學(xué)性和有效性。專(zhuān)家學(xué)者由于置身于行政系統(tǒng)之外，較少受到政績(jī)與目標(biāo)的驅(qū)使，因而容易保持“中立”，運(yùn)用廣泛的知識(shí)和信息對(duì)環(huán)境影響問(wèn)題以及被選方案做出專(zhuān)業(yè)評(píng)估，相對(duì)于行政官員，專(zhuān)家在相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面更具有優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)專(zhuān)家參與，無(wú)疑可以提高決策的正當(dāng)性。然而，自實(shí)施專(zhuān)家參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以來(lái)，也暴露出許多問(wèn)題，總結(jié)起來(lái)主要存在以下幾個(gè)方面：

2．專(zhuān)家知識(shí)的有限性難以勝任“專(zhuān)家決策”的角色。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的問(wèn)題上，專(zhuān)家所具有的知識(shí)優(yōu)勢(shì)固然值得肯定，但是，由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性并非已有的科技知識(shí)所能覆蓋，并且，專(zhuān)家也并不能掌握全部知識(shí)。以2005年的圓明園東部湖底防滲工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)為例，有專(zhuān)家認(rèn)為“防滲工程對(duì)圓明園生態(tài)和景觀(guān)是徹底的破壞”，[19]主張撤掉防滲膜，而有的專(zhuān)家卻說(shuō)“圓明園防滲項(xiàng)目一開(kāi)始也是持否定態(tài)度的，但經(jīng)過(guò)調(diào)研以后，總體還是肯定的”，[20]可見(jiàn)專(zhuān)家對(duì)同一個(gè)問(wèn)題也難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。此外，專(zhuān)家提供的是技術(shù)知識(shí)，在價(jià)值判斷方面未必占有優(yōu)勢(shì)，然而，由于環(huán)境影響評(píng)估中涉及諸多價(jià)值問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題相互糾結(jié)的情況，而專(zhuān)家就可能以?xún)r(jià)值判斷代替技術(shù)判斷，從而造成專(zhuān)家“越位”的問(wèn)題，比如，怒江水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，專(zhuān)家在生態(tài)美學(xué)方面的環(huán)境影響評(píng)估，難以厘清是技術(shù)判斷還是價(jià)值判斷。最后導(dǎo)致為“給子孫留一條原生態(tài)河流”，還是“給怒江人民一條出路”的爭(zhēng)論[21]上。再者，縱然是環(huán)境影響評(píng)價(jià)允許專(zhuān)家們進(jìn)行價(jià)值判斷，而針對(duì)像生命健康、兒童的快樂(lè)幸福、路邊的美景以及令人賞心悅目的設(shè)計(jì)該怎樣評(píng)估，仍然是令人困惑不已的問(wèn)題。

美國(guó)在建國(guó)之初，就有各種咨詢(xún)委員會(huì)存在,并且在政治生活中發(fā)揮著作用，隨著各種專(zhuān)家咨詢(xún)制度諸多弊端的顯露,針對(duì)該制度的批評(píng)和質(zhì)疑的聲音不絕于耳，批評(píng)的理由可主要?dú)w納為以下幾點(diǎn)：第一，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的人員往往由閱歷和背景相似的人員組成，其建議往往難免有失偏頗；第二，咨詢(xún)委員會(huì)可能會(huì)超越自己的技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)而提出涉及價(jià)值判斷的建議。如果行政官員一味接受咨詢(xún)委員會(huì)的建議，而未對(duì)咨詢(xún)價(jià)值做獨(dú)立評(píng)判，作為私人的專(zhuān)家實(shí)際上就獲得了公共決策權(quán)力，從而構(gòu)成了對(duì)于授權(quán)原則的違反；第三，在專(zhuān)家咨詢(xún)過(guò)程不公開(kāi)的情況下，行政官員有可能利用咨詢(xún)委員為自己的政策偏好服務(wù)，甚至“定制專(zhuān)家意見(jiàn)”，回避公眾批評(píng)。[18]P300

美國(guó)為了保證各種形式的專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的建議的客觀(guān)性以及公眾在專(zhuān)家咨詢(xún)中的知情權(quán)，專(zhuān)門(mén)于1972年頒布了《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》，該法對(duì)于咨詢(xún)實(shí)體的建立、運(yùn)作、監(jiān)督和終止都加以了規(guī)定。其中對(duì)咨詢(xún)程序和監(jiān)督機(jī)制予以規(guī)制，尤其是對(duì)專(zhuān)家的中立性、平衡性和活動(dòng)范圍做出規(guī)定，具體描述為：[18]第一，“平衡性要求”。平衡性涉及兩個(gè)方面：一是知識(shí)結(jié)構(gòu)的平衡，即專(zhuān)家知識(shí)的片面性可能影響決策意見(jiàn)的質(zhì)量，因此需要不同知識(shí)背景的專(zhuān)家綜合決策；另一方面是利益的平衡，即專(zhuān)家始終面臨著利益集團(tuán)的誘惑或壓力，也面臨自身的利益關(guān)系，因此，要求咨詢(xún)委員會(huì)成員代表各自的利益集團(tuán)，避免專(zhuān)家遭受特定機(jī)關(guān)或利益的不當(dāng)影響。第二，“開(kāi)放性要求”。開(kāi)放性的要求包括了咨詢(xún)過(guò)程的公開(kāi)和透明，通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)過(guò)程中的公眾參與和公眾知識(shí)的運(yùn)用，對(duì)專(zhuān)家知識(shí)的限度進(jìn)行校正。第三，“職能單一性要求”。即專(zhuān)家只能就“技術(shù)性問(wèn)題”做出判斷并發(fā)表意見(jiàn)，而不是提供政策性建議，或代替公共機(jī)構(gòu)做出決策，造成專(zhuān)家角色的“越位”。專(zhuān)家僅提供技術(shù)咨詢(xún)，而決策權(quán)完全屬于行政機(jī)關(guān)。

與美國(guó)相比，我國(guó)在專(zhuān)家咨詢(xún)方面尚欠缺相關(guān)的法律規(guī)制。2003年原國(guó)家環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》，只是針對(duì)參加專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)之審查小組的專(zhuān)家而做出的規(guī)定，而并非針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的專(zhuān)家參與問(wèn)題而言的。并且，該辦法關(guān)于專(zhuān)家小組的組成只規(guī)定采取隨機(jī)的方式從專(zhuān)家?guī)斐槿?，沒(méi)有涉及諸如上述的“平衡性”、“開(kāi)放性”以及職能“單一性”方面的要求。從專(zhuān)家?guī)靸?nèi)隨機(jī)抽取專(zhuān)家組成專(zhuān)家小組，在一定程度上可以在專(zhuān)家的“中立性”方面有所保證，但由于欠缺相配套的公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)制，這一點(diǎn)仍難保證。而對(duì)于“開(kāi)放性”要求，幾乎所有的規(guī)范性文件都沒(méi)有規(guī)定對(duì)專(zhuān)家咨詢(xún)過(guò)程要求充分的信息披露的義務(wù)。至于專(zhuān)家被“俘獲”，“拿人錢(qián)財(cái)，與人消災(zāi)”問(wèn)題如何解決，也沒(méi)有較好的應(yīng)對(duì)策略?？傮w而言，我國(guó)對(duì)專(zhuān)家參與環(huán)境決策問(wèn)題還沒(méi)有一套可行的保障機(jī)制。那么，如何發(fā)揮專(zhuān)家在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用呢？筆者認(rèn)為以下兩點(diǎn)需要考慮：

第一，專(zhuān)家參與與公眾參與相結(jié)合。環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有高度的專(zhuān)業(yè)性，非一般民眾所能了解，但民眾需要了解其自身的利益受到影響的程度，因此，專(zhuān)家學(xué)者所扮演的角色，應(yīng)當(dāng)是信息提供者或?qū)I(yè)咨詢(xún)者，而不是以其專(zhuān)業(yè)取代公眾參與。[22]對(duì)于公眾的利益關(guān)切點(diǎn)，專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)以其知識(shí)給予回答。比如，在六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)案中，公眾比較關(guān)心的是垃圾焚燒的排放物二惡英的危害性，專(zhuān)家需要向公眾說(shuō)明如何能夠從現(xiàn)有技術(shù)上解決此問(wèn)題，當(dāng)今國(guó)際上通行的做法如何，一旦排放超過(guò)了預(yù)定指標(biāo)，會(huì)產(chǎn)生什么危害以及可以采取什么措施等問(wèn)題。在專(zhuān)家參與過(guò)程中融入公眾參與，公眾作為“對(duì)話(huà)者”可以向?qū)＜冶磉_(dá)直接信息，可以提升“專(zhuān)家理性”，即使專(zhuān)家與公眾發(fā)生認(rèn)知沖突，也可以使行政決策者獲得比較全面的信息，從而為綜合決策提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

第二，專(zhuān)家咨詢(xún)的過(guò)程公開(kāi)化。專(zhuān)家咨詢(xún)過(guò)程的公開(kāi)，有利于公眾對(duì)專(zhuān)家的監(jiān)督，使開(kāi)發(fā)商或政府部門(mén)“定制專(zhuān)家意見(jiàn)”的難度加大，專(zhuān)家的一言一行受到公眾的監(jiān)督，因而發(fā)言謹(jǐn)慎，小心翼翼，這種對(duì)專(zhuān)家的壓力使得專(zhuān)家更少“涉足”于價(jià)值判斷領(lǐng)域，而更多注重從技術(shù)方面做出自己的結(jié)論，回歸專(zhuān)家咨詢(xún)制度的本位。因此，除了法律規(guī)定需要保密的事項(xiàng)之外，公開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)的過(guò)程是保持專(zhuān)家理性的最好方法。也許有人會(huì)認(rèn)為，公開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)過(guò)程，使其直接暴露于公眾監(jiān)督之下，將使得專(zhuān)家言論過(guò)于收斂，尤其是涉及與價(jià)值判斷相關(guān)聯(lián)的事情方面，將導(dǎo)致專(zhuān)家失語(yǔ)，發(fā)揮不了專(zhuān)家的作用。筆者認(rèn)為，專(zhuān)家失語(yǔ)的后果與咨詢(xún)公開(kāi)的效果相比，后者具有更高的價(jià)值，不能因前者而廢后者。導(dǎo)致專(zhuān)家失語(yǔ)現(xiàn)象正是專(zhuān)家自感知識(shí)不足的表現(xiàn)，在這種情況下，政府的決策理性就不能依賴(lài)于專(zhuān)家，而應(yīng)當(dāng)依賴(lài)于公眾，甚至“全民公決”。相對(duì)于專(zhuān)家“不懂裝懂”的發(fā)言，專(zhuān)家失語(yǔ)對(duì)提升政府決策理性也未嘗不是好事，“專(zhuān)家秀”②因而可以銷(xiāo)聲匿跡了。有學(xué)者言：“一個(gè)追求秘密目標(biāo)，或者在有效行使其適當(dāng)職能所需要的更大的保密范圍內(nèi)行事的政府，將失去人民的信任。”[23]P221專(zhuān)家咨詢(xún)制度正是長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)于保密，才導(dǎo)致公眾對(duì)專(zhuān)家參與環(huán)評(píng)失去了信任。

注釋?zhuān)?/p>

① 所謂案卷排他原則是指行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)案卷做出，不能在案卷之外以當(dāng)事人不知道或沒(méi)有論證的事實(shí)作為依據(jù)，否則行政裁決無(wú)效。

② 在實(shí)踐中，政府多以咨詢(xún)專(zhuān)家為名而以事先定好的基調(diào)行事，專(zhuān)家論證只是為其決策尋求專(zhuān)業(yè)方面的支撐，所謂專(zhuān)家論證只是徒具形式而不具有實(shí)質(zhì)意義，因而稱(chēng)為“專(zhuān)家秀”。

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AnalysisoftheLegitimacyonEnvironmentalImpactAssessment——ExampleofPublicParticipationMechanisms

BaiGui-xiu

(Beijing Applied Law Science Research Center, Beijing 100164)

It is necessary for public participation in the process of environmental impact assessment to provide the legitimacy, but the existing institutional arrangements failed to resolve legitimacy of public participation in the substance of the issue, the public participation is often a mere formality. By studying the scope of public choice, the approach of public participation and the independence of chairperson and experts presents recommendations to improve current situation.

environmental impact assessment ；public participation;legitimacy

DF312

A

(責(zé)任編輯：張保芬)

1002—6274(2011)03—046—10

白貴秀(1971-)，女，河北靈壽人，法學(xué)博士，現(xiàn)為北京市應(yīng)用法學(xué)研究中心副研究員，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。