美國海上溢油事故應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)、應(yīng)急計劃及應(yīng)急資金保障

美國已建立海上溢油事故應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)(oil spill response system s),通過各級政府部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),集中處理海上溢油事故。應(yīng)急計劃(contingency plans)貫穿應(yīng)急行動的始終,成為溢油應(yīng)急工作的執(zhí)行藍(lán)本。美國政府通過溢油信托基金(the oil spill liability trust fund)及發(fā)放補(bǔ)貼的形式,為海上溢油事故應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)提供資金保障。

一、美國的溢油應(yīng)急系統(tǒng)

美國根據(jù)《1990年石油污染法案》(O il Pollution A ct of1990,OPA 1990)的規(guī)定,對《聯(lián)邦法規(guī)匯編》(Code of Federal R egulations,CFR)第300節(jié)的“國家石油和有毒有害物質(zhì)污染應(yīng)急計劃”進(jìn)行修正,修正后增加了E附錄,系統(tǒng)地介紹了美國石油泄漏應(yīng)急系統(tǒng)。美國溢油應(yīng)急機(jī)制由國家應(yīng)急體系、區(qū)域應(yīng)急體系、地方應(yīng)急體系三級應(yīng)急體系組成。在各級應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi),首先由各級應(yīng)急委員會制定應(yīng)急計劃,其次由各自的應(yīng)急計劃統(tǒng)籌應(yīng)急措施的實(shí)施,最后由相應(yīng)的應(yīng)急小組執(zhí)行計劃內(nèi)容。由此可見,美國在經(jīng)歷了數(shù)次重大溢油事故之后,逐漸意識到對溢油應(yīng)對的整體管理的重要性。美國有完善的環(huán)境管理法律體系和健全的執(zhí)法機(jī)構(gòu),但是如果沒有相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)制,環(huán)境保護(hù)的效果就會事倍功半。美國的應(yīng)對溢油事故機(jī)構(gòu)不是局限于一個或者幾個相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)或者政府部門,而是經(jīng)過立法確認(rèn),單獨(dú)設(shè)立的一個統(tǒng)一聯(lián)系的應(yīng)急系統(tǒng),應(yīng)對石油泄漏等重大海上石油污染事件。三級主管機(jī)構(gòu)層層遞進(jìn),綜合管理,不僅使美國應(yīng)對海上石油污染事故的救援資源可以得到有效利用,更使針對溢油的處理方式和應(yīng)急主體具有針對性,從而節(jié)約了行政資源。

二、美國的溢油應(yīng)急計劃

海上溢油事故發(fā)生之后,各級應(yīng)急委員會制定應(yīng)急計劃,即州應(yīng)急委員會、區(qū)域應(yīng)急委員會、地方性的計劃委員會,負(fù)責(zé)各級應(yīng)急計劃的制定、討論和分配。各級應(yīng)急計劃在被制定實(shí)施后,需要各級應(yīng)急小組在實(shí)施過程中不斷審查、完善。根據(jù)《美國法典》(U SC)第42篇116節(jié)的第11005條(b)款的規(guī)定,各級溢油應(yīng)急系統(tǒng)建立審查體系,即通過報告、提出建議的方式來審查應(yīng)急系統(tǒng)。這里主要是指對應(yīng)急計劃的內(nèi)容、程序的審查。

美國的溢油應(yīng)急計劃作為政府指揮應(yīng)急行動的藍(lán)本,為各級應(yīng)急系統(tǒng)提供行動指南,不僅使美國政府應(yīng)對溢油事故的效率大大提高,更有利于全局統(tǒng)籌并合理有效地利用應(yīng)急資源。而且,縱觀美國溢油計劃內(nèi)容的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn),美國已經(jīng)意識到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。

三、美國溢油應(yīng)急資金保障

美國應(yīng)對海上溢油事故的資金即美國處理石油泄漏所造成的污染所需費(fèi)用,這部分費(fèi)用主要由國家的專項救助基金以及聯(lián)邦和地方政府的補(bǔ)償提供。

美國1986年國內(nèi)稅收法規(guī)(the Internal Revenue Code of 1986)第9509條規(guī)定成立石油泄漏責(zé)任信托基金(the O il SpillL iability T rust Fund),并通過美國政府的財政支持維持基金的運(yùn)營。該法條規(guī)定:美國在每個財政年度,政府撥出不超過2500萬美元給海岸警衛(wèi)隊的有關(guān)部門作為實(shí)施經(jīng)費(fèi);美國在每個財政年度,政府撥出不超過1500萬美元給商務(wù)部關(guān)于海洋和大氣的附屬部門作為經(jīng)費(fèi),支持其進(jìn)行提高國家海洋和大氣管理局的應(yīng)急和損害評估能力;美國在每個財政年度,政府撥出不超過300萬美元用于建立國家應(yīng)急系統(tǒng),包括購買和提前部署石油泄漏消除污染的設(shè)備;美國在每個財政年度,政府撥出不超過2725萬美元用于執(zhí)行石油污染研究和開發(fā)項目。所以,美國的基金不僅僅在石油泄漏事故發(fā)生后作為處理溢油的資金支持,在前期預(yù)防石油泄漏事故過程中也發(fā)揮重要作用。另外,該法條還對基金的使用方面做了以下限制規(guī)定:州政府官員有權(quán)使用基金,即一個州的主管部門有權(quán)依照本章的規(guī)定使用基金用于支付其按照國家應(yīng)急計劃消除油污及油污威脅的費(fèi)用,但是總金額不得超過2.5萬美元;可以向受到油污影響的個人提供優(yōu)先幫助,包括分發(fā)救災(zāi)物資、重建以及其他合理的行動,來保障受溢油事故影響的當(dāng)?shù)厝嗣竦木幼』蛘呓?jīng)營活動;還包括貸款項目(Loan program)即主管部門要在聯(lián)邦信托基金之下建立一個貸款項目,作為在政府索賠程序過程中對漁民的一個臨時性資助。

CFR第40篇310節(jié)明確規(guī)定當(dāng)?shù)卣胸?zé)任向石油或者有毒有害物質(zhì)泄漏地的應(yīng)急計劃小組發(fā)放補(bǔ)償,但并不能代替當(dāng)?shù)卣蚴托孤┴?zé)任信托基金的貢獻(xiàn)。此外,美國國家海洋和大氣管理局向應(yīng)急小組發(fā)放補(bǔ)助,用于其實(shí)施應(yīng)對石油和有毒有害物質(zhì)泄漏行動以及自然資源損害評估及恢復(fù)和重建工作。雖然政府補(bǔ)償資金來源于石油信托基金,但不可無故挪用資金。這里的基金是損害評估和修復(fù)的周轉(zhuǎn)資金。

時至今日,我國渤海溢油問題之所以未順利解決的一個重要原因就是沒有充足的應(yīng)急資金。我國針對這一原因的解決方法是向事故方追究民事賠償責(zé)任,要求其賠償沿岸居民/公民及環(huán)境的經(jīng)濟(jì)損失,但至今未果。美國墨西哥灣溢油也遇到同樣的問題,但美國政府并未把應(yīng)急資金一味地指望事故責(zé)任方的賠償,而是在事故發(fā)生前,一直經(jīng)營著一個應(yīng)對這種突發(fā)事故的應(yīng)急基金,美國政府可以利用這個基金在事故發(fā)生后最短的時間內(nèi)調(diào)動全部應(yīng)急資源,及時處理事故。另外,美國還可以依法要求事故責(zé)任方設(shè)立基金來支付賠償。所以,美國的溢油基金的設(shè)立,有利于其及時處理溢油,更有利于及時挽救受損的海洋生態(tài)環(huán)境。更重要的是,溢油信托責(zé)任基金內(nèi)為船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)建立了應(yīng)急基金的資金保障制度,保證了應(yīng)急反應(yīng)的迅速行動,有利于控制或減少污染損害。