吳建軍 (上海市嘉定區(qū)司法局局長(zhǎng) 上海 201822)

趙 萍 彭 杰 (上海市嘉定區(qū)法律援助中心 上海 201822) ■文

關(guān)于將人民調(diào)解引入一般民事法律援助案件的思考

吳建軍 (上海市嘉定區(qū)司法局局長(zhǎng) 上海 201822)

趙 萍 彭 杰 (上海市嘉定區(qū)法律援助中心 上海 201822) ■文

Reflection on Introducing People’s Mediation to the General Civil Legal Aid Cases

我國(guó)的法律援助制度作為社會(huì)主義司法建設(shè)的重要組成部分,自 1994年正式引入以來(lái),在立法、制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面已有了跨越式的發(fā)展和完善。從某種意義上說(shuō),法律援助事業(yè)井噴式的發(fā)展正是司法權(quán)對(duì)社會(huì)發(fā)展的回應(yīng),即在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展原有社會(huì)結(jié)構(gòu)漸變、社會(huì)矛盾凸顯、社會(huì)管理成本加劇的基本國(guó)情下,執(zhí)政者和司法者對(duì)于廣大人民群眾所提出的改進(jìn)社會(huì)管理方法、轉(zhuǎn)變管理模式的迫切需求。然而任何制度都不是一勞永逸的,任何制度都有它的有效性邊界,法律援助也脫不了這個(gè)規(guī)律。分析我國(guó)現(xiàn)行的法律援助制度,可以發(fā)現(xiàn)在司法權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,無(wú)論是立法指導(dǎo)、司法執(zhí)行、司法救濟(jì)都過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了程序正義,而忽視了實(shí)體正義,或者說(shuō)是社會(huì)效果、社會(huì)效益。比如在法律訴訟中存在著最終判決結(jié)果與注重實(shí)體正義的民眾期待之間存有落差,導(dǎo)致弱勢(shì)群體最初尋求通過(guò)非訴訟法律援助以實(shí)現(xiàn)更具有“情、理”色彩的個(gè)人主觀合法訴求變得異常艱難。而從法律援助的發(fā)展角度來(lái)說(shuō),十幾年的探索與實(shí)踐,法律援助已在民眾中有了廣泛的知曉度,越來(lái)越多的困難群眾在自身合法權(quán)益受到侵犯的時(shí)候求助于法律援助,這使得憲法所規(guī)定的公平與正義得到了最后的實(shí)現(xiàn),同時(shí)也有一個(gè)新的問(wèn)題擺在了法律援助機(jī)構(gòu)面前。那就是越來(lái)越多的法律援助需求與有限的法律援助供給產(chǎn)生了矛盾。尤其在律師人數(shù)較少的地區(qū),成了法律援助事業(yè)發(fā)展的瓶頸。

為破解上述難題,上海市嘉定區(qū)法律援助中心創(chuàng)新性地提出利用人民調(diào)解組織和律師的力量解決一般民事法律援助案件的思路,這一思路來(lái)源于中央加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理以及中央部委關(guān)于構(gòu)建大調(diào)解格局的有關(guān)精神,使調(diào)解的手段獨(dú)立但不孤立于法律援助之外,使法律援助在保持程序正義的同時(shí),有機(jī)地結(jié)合法律效果、社會(huì)效果,以求在遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律、司法發(fā)展規(guī)律的過(guò)程中通過(guò)司法創(chuàng)新拓展司法價(jià)值的縱深,縮小司法管理水平與民眾期許之間的落差,進(jìn)而全面助推社會(huì)管理的科學(xué)水平。

一、在一般民事法律援助案件中納入人民調(diào)解的社會(huì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)要求

我國(guó)的社會(huì)管理是社會(huì)主義社會(huì)的管理,在社會(huì)起源、社會(huì)統(tǒng)治階層權(quán)屬、社會(huì)目標(biāo)追尋上它都與西方資本主義社會(huì)存在著本質(zhì)區(qū)別,特別是在以“儒、理、情”觀念甚重的中國(guó)社會(huì)道德觀的約束下,我們的社會(huì)管理除了要追求西方的社會(huì)管束、社會(huì)平穩(wěn)目標(biāo),更要追求的是個(gè)人、家庭、社會(huì)的價(jià)值。筆者認(rèn)為,社會(huì)主義社會(huì)的管理就是在公平正義的社會(huì)環(huán)境中通過(guò)解放生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值最大化的管理和服務(wù)。早在西漢時(shí)期,禮學(xué)家戴德就記載了“老有所終,壯有所用,幼有所長(zhǎng),鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”(《禮記·禮運(yùn)篇》)的大同社會(huì)構(gòu)想。“和諧社會(huì)觀”在傳承這一大同社會(huì)精神內(nèi)涵的同時(shí),就對(duì)執(zhí)政者和司法者如何看待公平正義提出了新的要求,就是以創(chuàng)新的、發(fā)展的眼光看待公平正義,使公平正義剝離教條的定義和理解,落實(shí)到減少反復(fù)信訪申訴和有機(jī)結(jié)合社會(huì)效益、法律效益上來(lái),回歸到夯實(shí)社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)和增添人民群眾幸福感上來(lái),最大限度地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求、最大限度地減少社會(huì)不和諧因素。將調(diào)解手段引入法律援助工作正是立足于這個(gè)落腳點(diǎn),不斷促進(jìn)法律效果與社會(huì)效果最大化的有益嘗試?？梢哉f(shuō)這是一個(gè)以中國(guó)特色社會(huì)主義法律援助為研究對(duì)象的價(jià)值發(fā)現(xiàn)、價(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值分配的過(guò)程。

在基層法律援助實(shí)踐中,我們發(fā)現(xiàn)法律援助作為司法救濟(jì)的最后一扇大門,在幫助弱勢(shì)群體通過(guò)合法途徑保障自身權(quán)益方面所發(fā)揮的無(wú)可替代作用。但由于現(xiàn)行法律援助行為其效果基本取決于仲裁裁決和法院裁判,因此受援案件當(dāng)事人對(duì)法律援助的理解很大程度上受到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)裁決或者法院裁判與自我心理預(yù)期裁量的影響。換言之,如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)裁決或者法院裁判彌補(bǔ)的損失大于心理預(yù)期裁量或者擔(dān)負(fù)的損失小于心理預(yù)期裁量,則案件受援當(dāng)事人認(rèn)為法律援助行為有效;反之,則無(wú)效。

筆者認(rèn)為,權(quán)衡民眾自我期許與司法機(jī)關(guān)或者執(zhí)法機(jī)關(guān)裁決結(jié)果之間的落差并不是為了否定或者指責(zé)部分程序正義案件所夾帶的實(shí)體不公,更不是為了替代司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的最終裁量權(quán)。(即使以調(diào)解手段結(jié)案的一般民事法律援助案件,若雙方對(duì)調(diào)解內(nèi)容有較大分歧或者重大誤解仍可以通過(guò)司法途徑進(jìn)行訴辨)更多的則是為了在 “以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”的基礎(chǔ)上,減少過(guò)分依附與裁判者個(gè)人對(duì)于法條的理解而造成的“重判決、輕倫理”的社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)生。在調(diào)解中,將案件糾紛雙方當(dāng)事人置于同一個(gè)天平的兩端,圍繞雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào),做到有機(jī)結(jié)合 “法、理、情”三要素,恢復(fù)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中道德情感的價(jià)值。當(dāng)然,此說(shuō)并不是否認(rèn)裁定與判決的有效性與權(quán)威性,而是對(duì)裁定與判決在解決個(gè)別特殊案件上的一個(gè)補(bǔ)充。

二、以調(diào)解手段解決一般民事法律援助案件的優(yōu)勢(shì)

筆者認(rèn)為,以調(diào)解手段解決一般民事法律援助案件有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：

(一)與時(shí)俱進(jìn),契合法律條例和國(guó)家政策

《法律援助條例》第二十一條規(guī)定,“法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)工作人員辦理法律援助案件;也可以根據(jù)其他社會(huì)組織的要求,安排其所屬人員辦理法律援助案件。”從這條規(guī)定可以看出,人民調(diào)解組織的工作人員可以理解為 “其他社會(huì)組織所屬人員”,可以在律師的參與和幫助下,以調(diào)解手段辦理一些案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的法律援助案件。其次,自2009年 6月開(kāi)始,司法部在全國(guó)開(kāi)展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng),特別是在第五次全國(guó)法律援助工作會(huì)議之后,司法部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見(jiàn)》,這幾個(gè)重要文件均提出“堅(jiān)持把調(diào)解優(yōu)先原則落實(shí)到法律援助工作中,引導(dǎo)當(dāng)事人采取調(diào)解、和解等非訴訟方式解決紛爭(zhēng),化解矛盾?！彪S后,上海市司法局也出臺(tái)了《市司法局關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的若干意見(jiàn)》,提出“選擇對(duì)受援人最有利的方式解決糾紛,對(duì)于案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件,根據(jù)受援人意愿,盡量采用調(diào)解方式結(jié)案,減輕受援人訟累?！币虼?利用調(diào)解手段解決大量的民事糾紛既是我們做好法律援助工作的一個(gè)重要手段,又是參與社會(huì)管理的又一重要途徑。

(二)有相關(guān)具體部門法約束,程序正義有保證

在民事法律糾紛、刑事法律糾紛及行政法律糾紛三者中,選擇民事法律糾紛作為法律援助案件的調(diào)解案件類型,符合民事法律的精神取向。如《民法通則》基本原則是為了保障公民、法人的合法的民事權(quán)益,正確調(diào)整民事關(guān)系,適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要。《勞動(dòng)法》基本原則是為了完善勞動(dòng)合同制度,明確勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù),保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益,構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。這些法條其立法出發(fā)點(diǎn)就是為了維護(hù)正常的民事法律關(guān)系,促進(jìn)民事活動(dòng)快速、合法的進(jìn)行?？梢哉f(shuō),民法調(diào)整的民事關(guān)系更多地傾向于市場(chǎng)資源配置的合理性,更傾向于加快權(quán)利義務(wù)的合法交換,這極適宜由《調(diào)解法》約束的法律調(diào)解這一簡(jiǎn)潔、迅速的糾紛處斷方式的生長(zhǎng)和繁榮。

(三)有歷史經(jīng)驗(yàn)和外國(guó)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,實(shí)踐操作有參考

被譽(yù)為“東方之花”的調(diào)解制度,因其快速、簡(jiǎn)便、高效的處斷糾紛形式獲得了執(zhí)政者和當(dāng)事人的普遍歡迎,特別是在上世紀(jì)五、六十年代的鼎盛時(shí)期,這一制度幾乎涵蓋了我國(guó)社會(huì)各個(gè)方面,然而隨著八十年代后期我國(guó)立法及法律體系的逐漸完善,調(diào)解制度先天的隨意性越來(lái)越滯后于“有法必依”的法律要求,這直接導(dǎo)致了該制度一度萎縮。令人欣喜的是,調(diào)解制度在本世紀(jì)初的重視及完善,這并不是執(zhí)政者和司法者在政治意識(shí)指導(dǎo)下對(duì)調(diào)解制度的一廂情愿,而是在如今法院訴訟能力超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)仍無(wú)法滿足民眾訴訟需求,社會(huì)維穩(wěn)成本不斷增加的情況下,執(zhí)政者和司法者在圍繞以人為本的核心要素下充分計(jì)算執(zhí)法成本和執(zhí)法收益的結(jié)果。

從全球范圍看,將調(diào)解引入法律援助亦是大勢(shì)所趨。通過(guò)英國(guó)國(guó)家審計(jì)辦公室 (the National Audit Office,NAO)的研究報(bào)告,在 2006年 3月至 2004年 10月間,通過(guò)對(duì) 4000對(duì)申請(qǐng)法律援助離婚案件的統(tǒng)計(jì),其中通過(guò)調(diào)解離婚的每對(duì)夫婦平均花費(fèi) 752英鎊,耗時(shí) 110天,而拒絕調(diào)解僅通過(guò)訴訟判決離婚的每對(duì)夫婦平均花費(fèi) 1682英鎊,耗時(shí) 435天?？梢哉f(shuō),隨著執(zhí)政者對(duì)于西方法條主義的重新理解,調(diào)解與訴訟不再是“東風(fēng)壓倒西風(fēng)”或者 “西風(fēng)壓倒東風(fēng)”,更多的是在法制改革取得階段成果后反思“中為西用”現(xiàn)象的中西互補(bǔ)——即通過(guò)吸取傳統(tǒng)調(diào)解制度的有益成分,來(lái)澆灌我國(guó)年輕的法律援助制度,從而矯正現(xiàn)有司法管理中“重管理,輕服務(wù)”、“重法律效益,輕社會(huì)效益”的偏頗。

(四)有效提升各參與方利益,實(shí)現(xiàn)和諧共贏

“一場(chǎng)官司十年仇”。對(duì)于一般民事法律援助案件的當(dāng)事人而言,由于采用調(diào)解形式當(dāng)事人的矛盾糾紛可以快速、合理、合法地解決,其結(jié)果往往不同于法院判決,更易于當(dāng)事人接受,也較為符合當(dāng)事人的心理預(yù)期。其次,與法院判決相比,調(diào)解本身就具有“退一步海闊天空”,“和氣消事”的特征,雙方當(dāng)事人之間會(huì)有較為合理的讓步和妥協(xié),這有助于達(dá)成調(diào)解協(xié)議后的案件執(zhí)行。對(duì)于參與調(diào)解的律師而言,其執(zhí)業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)會(huì)隨著參與的頻率、參與的程度、參與的范圍得到有效提升,而且這也將改變長(zhǎng)期以來(lái)在律師隊(duì)伍中存在的律師作為訴訟代理人只注重當(dāng)事人是否有權(quán)利參與訴訟而忽視當(dāng)事人是否值得參與訴訟的現(xiàn)象。對(duì)于法律援助機(jī)構(gòu)而言,這既體現(xiàn)了法律援助司法救濟(jì)弱勢(shì)群體的職能作用,又使法律援助機(jī)構(gòu)擺脫了對(duì)于簡(jiǎn)單一般民事援助案件局限于訴訟的窘境,節(jié)省了政府公帑,優(yōu)化了司法資源的合理配置。

三、探索中取得的初步突破

上海市嘉定區(qū)法律援助中心充分利用組建的區(qū)、鎮(zhèn)、村(居委)三級(jí)法律援助網(wǎng)絡(luò),不斷宣傳、指導(dǎo)調(diào)解員與律師,積極主張以調(diào)解手段解決一般民事法律援助案件。嘉定區(qū)司法局制定了《嘉定區(qū)司法局關(guān)于利用社會(huì)組織力量調(diào)解解決一般民事法律援助案件的實(shí)施方案》。從受案基本要求、工作流程、案件歸檔、案件補(bǔ)貼、組織領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面,規(guī)范了以調(diào)解手段解決一般民事法律援助案件的具體實(shí)踐。

(一)受理具體要求

按照法律援助案件立案調(diào)解的民事糾紛必須符合下面兩個(gè)條件：

1、案件的性質(zhì)屬于《法律援助條例》第十條、《上海市法律援助若干規(guī)定》第五條規(guī)定的 11類援助事項(xiàng);但 60歲以上老年人不受案件性質(zhì)的限制,只要其合法權(quán)益被侵害且家庭經(jīng)濟(jì)困難,均可以申請(qǐng)法律援助;

2、至少有一方當(dāng)事人須符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn),即城鎮(zhèn)戶口居民家庭人均收入在低保 1.5倍以下,農(nóng)村居民由鎮(zhèn)街道一級(jí)政府部門出具家庭經(jīng)濟(jì)狀況證明。農(nóng)民工因勞動(dòng)報(bào)酬、工傷等事項(xiàng)申請(qǐng)法律援助,不需出具經(jīng)濟(jì)困難證明。因重大疾病、重大災(zāi)害致家庭經(jīng)濟(jì)陷入困境的,可報(bào)區(qū)法律援助中心審核后作為特殊情況受理。

(二)辦案工作流程

1、嘉定區(qū)內(nèi)各司法所自行確定 (或由區(qū)法律援助中心推薦)一名定點(diǎn)聯(lián)系律師,所內(nèi)確定一名專職人民調(diào)解員或?qū)Ｂ毼膯T (以下簡(jiǎn)稱調(diào)解員)負(fù)責(zé)本所有關(guān)法律援助業(yè)務(wù)的管理工作。

2、調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解員在辦理日常調(diào)解案件時(shí),發(fā)現(xiàn)案件符合法律援助范圍且當(dāng)事人家庭經(jīng)濟(jì)困難的,可以以法律援助案由立案,并以電話或書(shū)面形式上報(bào)區(qū)法律援助中心進(jìn)行復(fù)審。

3、通過(guò)復(fù)審的案件,由調(diào)解員指導(dǎo)當(dāng)事人填寫(xiě)法律援助申請(qǐng)表,并通知定點(diǎn)聯(lián)系的法律援助律師一起參與調(diào)解。調(diào)解過(guò)程中要注意關(guān)鍵環(huán)節(jié)對(duì)當(dāng)事人制作筆錄,保留相關(guān)證據(jù)。

4、經(jīng)過(guò)調(diào)解,糾紛雙方達(dá)成一致,由調(diào)解員制作調(diào)解書(shū)。調(diào)解書(shū)一式三份,經(jīng)糾紛雙方確認(rèn)后簽字生效;未達(dá)成一致意見(jiàn)的,可引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)訴訟途徑解決,并將案件移送區(qū)法律援助中心,由參與該案調(diào)解的律師繼續(xù)承辦。

5、案件達(dá)成調(diào)解,由調(diào)解員撰寫(xiě)結(jié)案報(bào)告,交由定點(diǎn)律師審查、簽字后轉(zhuǎn)交區(qū)法律援助中心。

6、在案件調(diào)解過(guò)程中,代理受援人利益參與調(diào)解的律師對(duì)于受援人提出的不符合法律規(guī)定和實(shí)際情況的要求,應(yīng)當(dāng)予以告知,經(jīng)解釋當(dāng)事人仍堅(jiān)持其不合理要求,致使調(diào)解難以繼續(xù)的,經(jīng)受理申請(qǐng)的調(diào)解組織審核同意,可以終止該法律援助活動(dòng),并向區(qū)法律援助中心報(bào)告。

(三)案件歸檔

調(diào)解成功的法律援助案件應(yīng)與訴訟案件一樣制作標(biāo)準(zhǔn)檔案。歸檔文件包括：當(dāng)事人身份證明、法律援助申請(qǐng)表、家庭經(jīng)濟(jì)狀況證明、案件相關(guān)證據(jù)、調(diào)解書(shū)原件、結(jié)案報(bào)告等相關(guān)材料。區(qū)法律援助中心對(duì)各組織的辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、檔案材料進(jìn)行審核,并有權(quán)要求承辦律師、調(diào)解員補(bǔ)充、更正相關(guān)材料。

辦理法律援助案件的人員違反法律援助有關(guān)規(guī)定的,由區(qū)法律援助中心上報(bào)區(qū)司法行政部門或者直接由區(qū)司法局依法給予行政處分和行政處罰。

(四)支付補(bǔ)貼

法律援助調(diào)解案件辦案補(bǔ)貼參考大調(diào)解格局下各調(diào)解機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)給付。

(五)組織領(lǐng)導(dǎo)

本項(xiàng)工作由區(qū)法律援助中心指導(dǎo)實(shí)施并組織管理,各街鎮(zhèn)司法所及其他社會(huì)組織予以配合。

將人民調(diào)解引入一般民事法律援助案件是創(chuàng)新社會(huì)化管理手段的一個(gè)嘗試。截至 2011年 3月中旬,嘉定區(qū)已有十幾件由基層人民調(diào)解委員會(huì)和定點(diǎn)聯(lián)系律師參與的調(diào)解案件。通過(guò)對(duì)比結(jié)案反饋信息,嘉定區(qū)法律援助中心分析發(fā)現(xiàn),對(duì)于可以適用調(diào)解手段解決糾紛的民事法律援助案件其過(guò)程往往要比訴訟途徑更易獲得當(dāng)事人理解,當(dāng)事人雙方對(duì)于調(diào)解的結(jié)果也較為滿意,特別是利益受損方對(duì)于調(diào)解過(guò)程中當(dāng)場(chǎng)兌現(xiàn)、當(dāng)場(chǎng)結(jié)案的優(yōu)勢(shì)更是歡迎。比如在嘉定華亭辦理的一起調(diào)解結(jié)案的民事法律援助案件中,來(lái)自江蘇的彭某由于泄露公司機(jī)密信息,導(dǎo)致所在公司利益受損。隨后公司以此為由克扣了彭某 4萬(wàn)余元的勞動(dòng)報(bào)酬作為處罰。而彭某也不甘示弱,拒將公司配給自己的對(duì)外聯(lián)系業(yè)務(wù)的手機(jī)號(hào)碼歸還,阻礙了公司的正常業(yè)務(wù)往來(lái)。糾紛中雙方不僅都認(rèn)識(shí)到各自的行為有瑕疵,而且都意識(shí)到拖延案情對(duì)雙方都不利,但似乎要得到相對(duì)公允、處斷合法、最終執(zhí)行到位的結(jié)果除了法院判決就沒(méi)有其他的辦法了。嘉定法律援助中心華亭鎮(zhèn)工作站得知雙方的窘境后,立即按照《嘉定區(qū)司法局關(guān)于利用社會(huì)組織力量調(diào)解解決一般民事法律援助案件的實(shí)施方案》組織了定點(diǎn)律師與調(diào)解員參與調(diào)解,案件在調(diào)解員的情理勸說(shuō)和援助律師法條指引的努力下短短幾天就有了一個(gè)滿意的結(jié)果。最終,彭某同意將號(hào)碼交付公司并給付公司 1萬(wàn)元賠償金,公司也交還彭某 4萬(wàn)元業(yè)務(wù)提成。

總體而言,無(wú)論在理論還是實(shí)踐中,以調(diào)解解決一般民事法律援助案件都是可行的、是符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展和形勢(shì)需求的?？梢哉f(shuō),我們一方面需要從“情”的角度淡化家長(zhǎng)里短的矛盾,另一方面也需要具有專業(yè)法律知識(shí)和法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的律師從“法”的角度明晰矛盾雙方的權(quán)利義務(wù)歸屬。只有兩手抓,兩手硬,法律援助工作才能更好地發(fā)揮出司法權(quán)在社會(huì)管理中的重要職能。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)