國慶，李雯

（1.中共南陽市委黨校，河南南陽473056；2.中共山西省委黨校，山西太原030006）

行政執(zhí)法：存在問題與解決對策
——基于城市管理相對集中行政處罰權(quán)的實施

國慶1，李雯2

（1.中共南陽市委黨校，河南南陽473056；2.中共山西省委黨校，山西太原030006）

隨著城市管理相對集中行政處罰權(quán)的全面實施，一定程度上克服了行政執(zhí)法工作中的頑疾，維護了執(zhí)法機關(guān)的公眾形象。但現(xiàn)實執(zhí)法中還存在如執(zhí)法依據(jù)混亂、執(zhí)法權(quán)限不清、執(zhí)法人員素質(zhì)較低、執(zhí)法監(jiān)管力度不夠等問題。因此，必須加強城市管理領(lǐng)域相關(guān)的立法工作，確保有法可依、有法必依；著力改善執(zhí)法條件，確保執(zhí)法文明、執(zhí)法保障有力；提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)，確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；健全行政執(zhí)法監(jiān)督機制，確保依法行政、權(quán)利充分救濟。

城市管理相對集中行政處罰權(quán)；監(jiān)督機制；權(quán)利救濟

一、城市管理相對集中行政處罰權(quán)的法律特征

“相對集中行政處罰權(quán)”一詞來源于《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第16條之規(guī)定，即“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使”。相對集中行政處罰權(quán)是指將若干個行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使，行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機關(guān)不得再行使由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。

城市管理相對集中行政處罰權(quán)是指，為了解決城市管理領(lǐng)域長期存在的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等現(xiàn)實難題，一些地方政府設(shè)立城市管理執(zhí)法機構(gòu)，并通過一定的法律程序集中地行使城市管理領(lǐng)域幾個相關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法制度，它大體上具有三個法律特征：

其一，從權(quán)力來源上看，城市管理相對集中行政處罰權(quán)來源于法律法規(guī)規(guī)定的、由其他行政機關(guān)行使的部分或全部處罰權(quán)。即城市管理相對集中行政處罰權(quán)是對其他行政機關(guān)行政處罰權(quán)的依法劃轉(zhuǎn)，是部分或全部處罰權(quán)與原享有行政機關(guān)的分離。

其二，從執(zhí)法主體上看，城市管理相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體只能是行政機關(guān)，不應(yīng)是授權(quán)組織或委托機構(gòu)。國家實行相對集中行政處罰權(quán)制度就是為了解決政出多門、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。因此，城市管理相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體應(yīng)是行政機關(guān)，而不能是其他任何形式的組織。

其三，從權(quán)力集中的內(nèi)容上看，城市管理相對集中行政處罰權(quán)集中的只是行政處罰權(quán)。在行政機關(guān)行政管理的審批許可、行政收費、行政處罰及行政監(jiān)督的四項基本權(quán)能中，與行政相對人的權(quán)利最為密切的是行政處罰權(quán)?？梢姡鞘泄芾韴?zhí)法只是對行政處罰權(quán)的集中，而不是對審批許可權(quán)、收費權(quán)或其他行政管理權(quán)的集中，同時，只能是處罰權(quán)相對地集中而不是絕對地集中。

二、城市管理相對集中行政處罰權(quán)實施的現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）城市管理相對集中行政處罰權(quán)的實施現(xiàn)狀

為克服城市管理執(zhí)法領(lǐng)域存在的行政執(zhí)法主體多、行政執(zhí)法權(quán)分散、行政執(zhí)法效率低下等弊病，1997年國務(wù)院法制辦決定，首先在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬行姓幜P權(quán)，批準(zhǔn)在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作。隨后，國務(wù)院以國辦發(fā)〔1999〕23號文件形式下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》，國務(wù)院法制辦又批準(zhǔn)了吉林、營口、廣州、佳木斯、大連、沈陽、青島等10個城市作為城市管理綜合執(zhí)法試點城市。2000年7月，在深圳召開“全國相對集中行政處罰權(quán)試點工作座談會”后，2000年9月8日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2000〕63號文件形式下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》，從此，全國相對集中行政處罰權(quán)試點工作迅速擴展。到目前為止，全國大約有二百多座城市在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)工作。通過在一些城市開展相對集中行政處罰權(quán)的試點工作，一定程度上解決了行政處罰過程中的執(zhí)法主體多、執(zhí)法效率低、執(zhí)法人員素質(zhì)差等問題。隨著城市管理相對集中行政處罰權(quán)的全面實施，城市管理執(zhí)法領(lǐng)域的許多固有問題有了明顯的改善：一是行政處罰權(quán)的相對集中行使實現(xiàn)了執(zhí)法機構(gòu)的精簡化、執(zhí)法成本的節(jié)約化；二是行政處罰權(quán)的相對集中行使在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了行政管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，有效地防止了行政權(quán)力的濫用；三是行政處罰權(quán)的相對集中行使初步形成了新的行政執(zhí)法體制，一定程度上克服了長期以來在行政執(zhí)法工作中的頑疾，維護了執(zhí)法機關(guān)的公眾形象。

（二）城市管理相對集中行政處罰權(quán)實施中存在的主要問題

1.執(zhí)法依據(jù)混亂?！缎姓幜P法》的頒布實施為城市管理相對集中行政處罰權(quán)的實施提供了原則性法律依據(jù)，隨后，國務(wù)院通過國辦發(fā)〔2000〕年63號文件和國辦發(fā)〔2002〕17號文件，批準(zhǔn)試點城市將法律法規(guī)賦予城市管理部門、綠化管理部門和市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門的規(guī)劃、綠化和市容環(huán)境衛(wèi)生方面的行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)劃給實行相對集中行政處罰權(quán)的城市管理執(zhí)法機關(guān)。但是《行政處罰法》第16條對“相對集中行政處罰權(quán)”只作了原則性規(guī)定，過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，加之國務(wù)院尚未制定相關(guān)的行政法規(guī)，以至于目前關(guān)于城市管理相對集中行政處罰權(quán)的法律依據(jù)分散在各種地方性法規(guī)、政府規(guī)章之中，缺乏明確、具體的操作性規(guī)范。

2.執(zhí)法主體不明。根據(jù)職權(quán)法定原則，在我國，行政機關(guān)是行使行政處罰權(quán)的法定主體，除通過法律、法規(guī)授權(quán)和接受委托的事業(yè)組織可以成為行使行政處罰權(quán)的主體外，其他任何組織都不能成為行使行政處罰權(quán)的主體?！缎姓幜P法》第16條進一步規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”。因此，在城市管理領(lǐng)域，法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)的享有機關(guān)必須是一個國家行政機關(guān)，而不應(yīng)是授權(quán)機關(guān)和委托機關(guān)。這一機關(guān)享有行政主體資格，能夠以自己的名義集中行使處罰權(quán)，同時能夠?qū)ψ约盒袨楫a(chǎn)生的法律后果承擔(dān)責(zé)任。但在現(xiàn)實生活中，我國大多數(shù)城市的城管部門都屬于事業(yè)單位并非行政機關(guān)，這就造成了城市管理執(zhí)法主體的法律地位模糊，進而在實踐中產(chǎn)生了相對集中行政處罰權(quán)的行為主體與責(zé)任主體不相一致的矛盾。

3.執(zhí)法權(quán)限不清。由于有關(guān)城市管理相對集中行政處罰權(quán)的立法滯后，以至于在這一領(lǐng)域哪些行政處罰權(quán)可以集中以及集中到什么程度難以明確界定。根據(jù)國辦發(fā)〔2002〕17號文件，城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┘行惺剐姓幜P權(quán)的范圍主要包括：城市綠化管理方面法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政處罰權(quán)等。目前，大多數(shù)城市管理執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)力行使是圍繞以上幾點實施的，而現(xiàn)行法律、法規(guī)對城市管理執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍沒有作出明確規(guī)定，以至于在很多地方還存在著部門之間職能交叉、職責(zé)不清的問題。

4.執(zhí)法人員素質(zhì)較低。相對集中行政處罰權(quán)的實施，需要具有較強專業(yè)知識的執(zhí)法隊伍予以保障。但是，部分執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法中，粗暴執(zhí)法、唯利是圖等等，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了整個執(zhí)法隊伍的形象。執(zhí)法人員素質(zhì)低下主要有以下兩個方面的原因：一是少數(shù)城管執(zhí)法人員公仆意識差、服務(wù)意識不強；二是少數(shù)城管執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力低下，依法行政觀念不強。

5.執(zhí)法監(jiān)管力度不夠。行政處罰行為在性質(zhì)上是一種損益行為。處罰權(quán)相對集中后執(zhí)法主體權(quán)力比較大如果缺乏有效的監(jiān)督，會造成行政權(quán)的濫用進而嚴(yán)重?fù)p害相對人合法權(quán)益。在實踐中，城市管理執(zhí)法監(jiān)管力度不夠主要體現(xiàn)在：一是專門監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性，監(jiān)督乏力；二是相關(guān)職能部門之間相互推諉，原行政職能部門與城市管理行政執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)劃分不清，往往會使法律規(guī)定徒具形式；三是事后救濟途徑不順暢，效果不理想。

三、完善城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度的對策思考

（一）加強城市管理領(lǐng)域相關(guān)的立法工作，確保有法可依、有法必依

隨著相對集中行政處罰權(quán)的全面開展，迫切需要立法機關(guān)盡快制定統(tǒng)一的“城市管理法”，以統(tǒng)一現(xiàn)行的各種規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)的地方性法規(guī)和規(guī)章，來解決目前的法律適用沖突問題。當(dāng)前，應(yīng)著重考慮解決兩個問題：一是城管相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體資格問題,國家在統(tǒng)一立法時必須明文規(guī)定城市管理相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法歸屬及其執(zhí)法地位。二是城市管理相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法范圍問題。確定執(zhí)法范圍應(yīng)遵循以下幾項原則：第一，合法性原則。第二，合理性原則。第三，整體劃轉(zhuǎn)原則。第四，科學(xué)、高效原則。政府行政必須體現(xiàn)效率，因此，集中處罰權(quán)要做到科學(xué)合理、高效便民。

（二）著力改善執(zhí)法條件，確保執(zhí)法文明、執(zhí)法保障有力

當(dāng)前，著力改善城管執(zhí)法條件需要從以下幾方面入手：第一，加強宣傳力度，通過多種途徑和形式增進與老百姓的溝通,使他們能夠積極參與和配合城市管理行政執(zhí)法工作。第二，完善城市管理執(zhí)法保障機制。市場經(jīng)濟是效率經(jīng)濟，客觀上要求城市管理執(zhí)法活動在兼顧公平的基礎(chǔ)上高效運作。要穩(wěn)步建立國家行政執(zhí)法經(jīng)費財政統(tǒng)一撥付制度，要嚴(yán)格執(zhí)行《行政處罰法》等法律關(guān)于城市管理罰款、沒收財物及收費的相關(guān)規(guī)定。第三，加強城市管理執(zhí)法人員的人身及財產(chǎn)保障，對嚴(yán)重威脅城市管理執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全的違法犯罪行為必須給予嚴(yán)厲打擊，依法追究其民事、行政或刑事法律責(zé)任，確保城市管理執(zhí)法者敢于執(zhí)法、主動執(zhí)法、放心執(zhí)法。

（三）提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)，確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究

全面開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，必須做到：第一，加強教育和培訓(xùn)，增強執(zhí)法人員服務(wù)意識。要加強對城市管理執(zhí)法人員的執(zhí)政為民教育、職業(yè)道德教育、愛崗敬業(yè)教育等，增強執(zhí)法人員做好執(zhí)法工作的責(zé)任心和使命感。第二，要不斷提高執(zhí)法隊伍的整體執(zhí)法素質(zhì)。要使執(zhí)法人員知法、懂法，才能做到依法辦事。第三，要不斷提高執(zhí)法效率，改進執(zhí)法方式，堅持法治化、人性化執(zhí)法。行政機關(guān)在行使其職能時，要力爭以盡可能快的時間、盡可能少的人員、盡可能低的經(jīng)濟消費辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經(jīng)濟效益。第四，堅持教育與懲戒相結(jié)合的原則。行政處罰的目的是“懲”已然的行政違法行為，也是“戒”未然的違法行為。

（四）健全行政執(zhí)法監(jiān)督機制，確保依法行政、權(quán)利充分救濟

建立一套完整的、行之有效的執(zhí)法監(jiān)督制度至關(guān)重要。第一，完善行政執(zhí)法內(nèi)部制約與監(jiān)督機制。一要完善行政內(nèi)部監(jiān)督的相關(guān)立法，從立法高度明確規(guī)定行政內(nèi)部監(jiān)督的主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督程序。二要完善職能分離相關(guān)程序制度，具體包括聽證主持人內(nèi)部獨立制度、審裁分離制度、裁執(zhí)分離制度、合議制度等。三要完善政務(wù)公開制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度、評議考核制度等在內(nèi)的一系列規(guī)章制度。四要完善行政復(fù)議監(jiān)督機制，通過對城管集中行政處罰權(quán)運行作出決定的合法性、適當(dāng)性的審查，達到對集中行政處罰權(quán)事后監(jiān)督的目的。第二，進一步加強行政執(zhí)法的外部監(jiān)督。一要強化各級人民代表大會及其常委會的權(quán)力監(jiān)督職能。城市管理綜合執(zhí)法是對行政系統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定應(yīng)由人民代表大會制定。二要完善行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。在執(zhí)法過程中，城市管理執(zhí)法機構(gòu)對公民、法人或者其他組織的權(quán)益造成損害，公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟來維護自己的合法權(quán)益。三要加強社會輿論監(jiān)督。要鼓勵適當(dāng)開放新聞輿論對一些違法或不當(dāng)行政執(zhí)法行為予以公開曝光，發(fā)揮各種媒體的輿論監(jiān)督作用。四要加強人民群眾監(jiān)督。對人民群眾的舉報、信訪、上訪、申訴，相關(guān)職能部門應(yīng)認(rèn)真對待，發(fā)現(xiàn)問題立即查處。國家行政機關(guān)要建立完善的政府信息公開制度、聽證制度、舉報制度、信訪制度及申訴制度等，公民可以通過行使監(jiān)督權(quán)，更好地維護自己的合法權(quán)益。

〔1〕姜明安.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

〔2〕劉興桂，彭娟，等.城市管理法治問題研究〔M〕.北京：法律出版社，2004.

〔3〕張呂好.城市管理綜合行政執(zhí)法的法理與實踐〔J〕.行政法學(xué)研究，2003（3）.

〔4〕莫于川.城管執(zhí)法工作法治化的基本路徑〔J〕.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報，2006（1）.

〔5〕侯宇.相對集中的行政處罰權(quán)制度之評析〔J〕.行政與法，2006（9）.

D922.1

A

1009-1203（2011）04-0078-03

2011-06-20

國慶（1972-），男，河南鎮(zhèn)平人，中共南陽市委黨校講師，法學(xué)碩士。

責(zé)任編輯 雨文