趙鮮

（山西水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西運城044004）

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的法律保障

趙鮮

（山西水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西運城044004）

《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》的頒布實施為我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供了法律保障，但實踐中仍然存在立法不夠完善、執(zhí)法面臨障礙、司法不到位等許多缺陷。因此，需要我們進一步加強循環(huán)經(jīng)濟立法，明確監(jiān)管部門責任，健全經(jīng)濟訴訟制度，不斷完善我國循環(huán)經(jīng)濟的法律保障。

循環(huán)經(jīng)濟；法律制度；經(jīng)濟訴訟

循環(huán)經(jīng)濟作為一種促進人與自然和諧相處的經(jīng)濟發(fā)展模式備受世界各國的推崇，21世紀初在我國也獲得迅猛的發(fā)展?；诟鲊膶嵺`經(jīng)驗，循環(huán)經(jīng)濟的有效運行需要健全的法制保障，但是，目前我國在此領(lǐng)域還存在諸多不盡如人意之處。筆者通過對我國循環(huán)經(jīng)濟法律制度的現(xiàn)狀、缺陷分析并提出相應(yīng)的對策，以此不斷推進我國循環(huán)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

一、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)法律規(guī)定的現(xiàn)狀及缺陷

（一）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)法律規(guī)定的現(xiàn)狀

我國開展與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的立法活動已經(jīng)有較長的歷史。1973年的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》是第一個綜合性的環(huán)境保護行政法規(guī)，其中規(guī)定我國的環(huán)境保護方針為“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”。1979年以來，在環(huán)境資源立法保護方面有全國人大制定的十九部法律，國務(wù)院頒布的三十多部行政法規(guī)，環(huán)?？偩值戎贫ǖ钠呤嗖坎块T規(guī)章，地方政府制定的九百多部法規(guī)和規(guī)章，同時還有四百多個全國性的環(huán)保技術(shù)標準，這些法律法規(guī)中有不少都是與循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的內(nèi)容，可見，我國的環(huán)境保護法中已經(jīng)具備了循環(huán)經(jīng)濟的理念和精神，只是沒有明確提出促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的具體措施。貴陽市2000年頒布的《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市條例》是我國第一部地方性循環(huán)經(jīng)濟專門法規(guī)，它為規(guī)范政府、企業(yè)在推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的行為提供了法律保障。2003年1月1日正式實施的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》是我國第一部專門規(guī)定企業(yè)實行清潔生產(chǎn)、以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為目標的法律，該法將“清潔生產(chǎn)”的范圍從工業(yè)領(lǐng)域擴展到農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實際上與一些西方國家，如德國、日本所倡導(dǎo)的“循環(huán)經(jīng)濟”、“循環(huán)社會”理念是一致的?！豆腆w廢物污染防治法》中“鼓勵固體廢物的循環(huán)利用，全面落實污染者責任”的表述已經(jīng)把循環(huán)經(jīng)濟法律的一些基本制度體現(xiàn)出來了。2008年8月29日，十一屆人大四次會議通過的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（以下稱作《循環(huán)經(jīng)濟促進法》）則出臺了一系列促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定，至此，我國循環(huán)經(jīng)濟的法律日益成熟。

（二）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)定存在的缺陷

1.立法不夠完善，配套法規(guī)滯后。我國的環(huán)境保護法律法規(guī)雖然體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟的理念，也頒布了循環(huán)經(jīng)濟的基本法，但是就完善的循環(huán)經(jīng)濟法律制度而言，還存在配套法規(guī)滯后的缺陷?，F(xiàn)有的若干體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟思想的法律法規(guī)，在實踐中存在相互之間不能有效銜接和協(xié)調(diào)的狀況，并且有些法律法規(guī)過于抽象、可操作性不強。雖然大部分省、市針對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展都作了專門的規(guī)定，但是位階較低不能對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中急需的制度、政策等作出明確的規(guī)定，在實踐中的效果也就大打折扣。如2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進法》，雖然部分省、市就清潔生產(chǎn)出臺了實施細則，但國家層面的實施細則至今還未出臺，這樣就必然降低了此部法律的權(quán)威性。

2.執(zhí)法面臨障礙，部門責任缺失。首先，執(zhí)法人員思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平不能滿足循環(huán)經(jīng)濟的執(zhí)法要求，部分執(zhí)法人員不具備開展工作所必須的專業(yè)知識、職業(yè)素養(yǎng)，缺少對循環(huán)經(jīng)濟、相關(guān)法律等執(zhí)法工作業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)與專業(yè)技能的培訓(xùn)，對違法行為難以作出正確的判斷。其次，地方保護主義和部門保護主義嚴重影響了行政執(zhí)法監(jiān)督的公正性。部分地區(qū)為了追求經(jīng)濟效益，明知生產(chǎn)企業(yè)污染嚴重卻“心慈手軟”、“視而不見”，未能有效督促工業(yè)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)以及按照循環(huán)經(jīng)濟理念組織經(jīng)濟活動，這種放任行為勢必降低了循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法的有效性。第三，某些行政立法不完善直接造成了行政執(zhí)法的盲區(qū)或者多頭管理，實踐中，常常出現(xiàn)違法行為無人管或者執(zhí)法撞車的尷尬局面。之所以出現(xiàn)上述問題，關(guān)鍵在于循環(huán)經(jīng)濟法律沒有清晰界定執(zhí)法主體，因此導(dǎo)致責任不清。

3.司法不到位，亟待公益訴訟。循環(huán)經(jīng)濟利益具有整體性、公益性和環(huán)境侵害行為的“公害性”等特點，這就決定了侵權(quán)行為人只要是違反了循環(huán)經(jīng)濟法律就是對一定社會公共利益的侵犯。而只有維護公共秩序、公共利益，才能有自己的利益，所以，我國亟待建立健全公益訴訟制度。但是，目前中國還沒有真正意義上的“公益訴訟”，當侵犯公共利益的行為發(fā)生時，公民提起的公益訴訟在司法制度上處于進退兩難的尷尬局面。首先，公益訴訟缺乏理論上的有力支持。根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，起訴資格必須“與本案有直接利害關(guān)系”，這樣的規(guī)定顯然對受害人十分不利。因為受害人所遭受的環(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”。行政訴訟法規(guī)定，有資格提起行政訴訟的主體是在具體行政關(guān)系中的當事人，只有公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時，才有權(quán)提起行政訴訟，而對侵害環(huán)境公共利益的行政行為和抽象行政行為，即使是行政機關(guān)未依法行政引起重大環(huán)境侵害的，仍不能通過訴訟途徑得到救濟。其次，公益訴訟案件由于影響大、涉及面廣，加之法院又沒有明確的法律依據(jù)，致使案件的審判標準難以統(tǒng)一。

二、進一步完善發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的法律保障

（一）立法保障——分階段分層次完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系

我國具有自己的法律體系結(jié)構(gòu)和環(huán)境立法傳統(tǒng)，今后可以從基本具備實施條件的領(lǐng)域著手，以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》為龍頭，分階段立法并與現(xiàn)有法律法規(guī)相銜接。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涵蓋了生產(chǎn)、流通和消費過程中垃圾的減量化、再利用和資源化等問題，涉及各行各業(yè)和眾多領(lǐng)域，同時，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟有不同的層面，宏觀層面可以是一個國家或是一個省、一個市，中觀層面可能是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，微觀層面可以到每一個企業(yè)，所以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的實施，必須有相關(guān)配套的法規(guī)?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》作為循環(huán)經(jīng)濟社會的第一層次綜合立法，即基本法，應(yīng)明確發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的必要性，明確政府、企業(yè)與公眾的責任，鼓勵每個人為促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展而努力，建立促進循環(huán)經(jīng)濟的基本規(guī)則等；第二層次立法主要包括《清潔生產(chǎn)促進法》、《環(huán)境保護法》、《資源有效利用促進法》等單項立法，從生產(chǎn)者角度出發(fā)，防止企業(yè)超標排污，鼓勵企業(yè)運用清潔生產(chǎn)技術(shù)，改造能耗高、污染重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展節(jié)能、降耗、減污的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，規(guī)定企業(yè)必須減少垃圾生產(chǎn)量，將零部件作為原材料再生產(chǎn)、分配以及消費過程的各個階段加以回收利用等；第三層次單項立法主要從綠色消費、資源循環(huán)再生利用以及家用電器、建筑材料、包裝物品等行業(yè)在資源回收利用方面著手，強調(diào)避免廢棄物的產(chǎn)生，嚴格管理垃圾的產(chǎn)生、分類以及回收再利用，在這方面應(yīng)遵循的法律有《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》、《回收法》、《綠色采購法》等。

（二）執(zhí)法保障——監(jiān)管部門責任法定、協(xié)同配合、嚴格執(zhí)法

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是一項系統(tǒng)工程，需要在責權(quán)利明晰的前提下各個職能部門各司其職、各盡所能、相互配合才能完成?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》第5條明確規(guī)定，“國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門負責組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展工作；國務(wù)院環(huán)境保護等有關(guān)主管部門按照各自的職責負責有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的監(jiān)督管理工作。縣級以上地方人民政府循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門負責組織協(xié)同、監(jiān)督管理本行政區(qū)域的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展工作；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護等有關(guān)主管部門按照各自的職責負責有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的監(jiān)督管理工作”。由此可見，我國循環(huán)經(jīng)濟的監(jiān)督管理體制可以概括為：循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門負責組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理（統(tǒng)一監(jiān)管）；環(huán)境保護等有關(guān)部門按照職責監(jiān)督管理（協(xié)同監(jiān)管）。其中循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門應(yīng)是國家發(fā)改委，環(huán)境保護等有關(guān)主管部門各負其責，相互配合，共同做好發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的監(jiān)督管理工作。

（三）司法保障——健全公益訴訟制度，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟立法目的

循環(huán)經(jīng)濟法律體系“提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”的最終立法價值，注重從社會整體利益角度協(xié)調(diào)和處理個體與社會的關(guān)系，保護的是包括廣泛的、不特定的單一市場主體在內(nèi)的整體社會經(jīng)濟利益。違反循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)定的行為不僅侵害公共利益，而且在不同程度上也侵害公民的權(quán)益。因此，循環(huán)經(jīng)濟法律的實施及循環(huán)經(jīng)濟糾紛一旦進入訴訟領(lǐng)域，通常表現(xiàn)出強烈的公益性色彩。循環(huán)經(jīng)濟公共利益的維護不能單純依靠國家，必須重視由“公眾”提起的“公益訴訟”。但是，按照傳統(tǒng)的侵權(quán)理論，訴訟主體只包括直接受害人，這就在很大程度上剝奪了民眾維護自身利益的權(quán)利。為此，首先，迫切要求重構(gòu)侵權(quán)理論，擴大原告主體的范圍，明確訴訟主體不僅包括直接受害人，而且包括社會一般公眾、社會團體、國家機關(guān)等。其次，合理分配舉證責任。在循環(huán)經(jīng)濟訴訟中，損害的認定具有很強的技術(shù)性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業(yè)知識與技能，讓他們承擔這樣的舉證責任是極為困難的。因此，為了實現(xiàn)原、被告雙方力量均衡，許多國家在類似侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則，規(guī)定主要證據(jù)由被告提供。在我國，最高人民法院的司法解釋，雖然規(guī)定了環(huán)境污染損害賠償案件實行被告舉證制，但卻沒有規(guī)定舉證的范圍和原告是否還有一定的舉證責任，從而使得被告感覺承擔了太多的舉證責任，而原告則忽視了對必要證據(jù)的收集。為解決這一問題，應(yīng)明確規(guī)定原被告舉證責任負擔的范圍，讓被告對是否排污、能否造成污染、排污與損害之間是否有因果關(guān)系、能否依法免責提供證據(jù)，讓原告對損害的事實和損失的大小負舉證責任。

總之，我國的循環(huán)經(jīng)濟法律應(yīng)該是一個完整的體系，除了應(yīng)在立法、執(zhí)法、司法等層面完善之外，還應(yīng)該包括相關(guān)配套制度,如綠色國民經(jīng)濟核算制度、財政稅收制度、技術(shù)開發(fā)制度、生產(chǎn)者責任延伸制度、社會組織服務(wù)制度以及公眾參與制度等，以此來共同構(gòu)建我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系，不斷推進我國循環(huán)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

〔1〕蔡守秋.環(huán)境資源法教程〔M〕.北京：高等教育出版社，2004.

〔2〕李冰強.循環(huán)經(jīng)濟法律調(diào)整模式初探〔J〕.晉陽學(xué)刊，2006（5）.

〔3〕孫佑海.中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法解讀〔M〕.北京：中國法制出版社，2008.

〔4〕俞金香，何文杰，武曉紅.循環(huán)經(jīng)濟法制保障研究〔M〕.北京：法律出版社，2009.

〔5〕陳劍鋒.低碳經(jīng)濟：我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報，2009（6）.

Legal Guarantee of Circular Economy in China

ZHAOXian
（Shanxi Vocational and Technical College of Water Conservancy，Yuncheng 044004，China）

The“Circular Economy Promotion Law of the PRC”provides legal guarantee for the development of a circular economy in China.But in practice，there are a lot of defects such as legislation for it being imperfect，law-enforcement facing obstacles.and judicature being out of place.It is，therefore，necessary to improve the legal system for the circular economy by further perfecting legislation，making clear the responsibilities of the supervision departments，and improving the economic procedure system.

circular economy；legal system；economic procedure

D922.29

A

1009-1203（2011）04-0090-03

2011-06-22

趙鮮（1975-），女，山西運城人，山西水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師。

責任編輯 雨文