葛曉梅

（中共蚌埠市委黨校，安徽蚌埠233010）

殘疾人最低生活保障:問題與制度完善

葛曉梅

（中共蚌埠市委黨校，安徽蚌埠233010）

重視殘疾人最低生活保障，不僅是完善社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，更是衡量社會(huì)公正與文明進(jìn)步程度的基本指標(biāo)。目前我國殘疾人最低生活保障存在著低保對(duì)象的核定與隱私保護(hù)之間的矛盾、最低生活保障線單一，救助傾斜不夠和低保覆蓋面窄等問題。為此，要更新對(duì)殘疾人救助理念，實(shí)現(xiàn)救助社會(huì)化，提供綜合性救助和完善分類救助，提高對(duì)重度殘疾人的救助標(biāo)準(zhǔn)，以殘疾人保障與殘疾人服務(wù)為重點(diǎn)，推進(jìn)殘疾人最低生活保障事業(yè)的發(fā)展。

最低生活保障；殘疾人救助；社會(huì)保障；福利依賴

殘疾人是一個(gè)規(guī)模龐大并具有特殊性的弱勢(shì)群體，重視殘疾人社會(huì)保障，不僅是完善社會(huì)保障體系的必要內(nèi)容，更是衡量社會(huì)公正與文明進(jìn)步程度的基本指標(biāo)。改革開放以來，我國殘疾人社會(huì)保障事業(yè)不斷發(fā)展，殘疾人生活水平不斷提高，城鎮(zhèn)殘疾人中已有238.6萬人獲得最低生活保障，基本上實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”；農(nóng)村貧困殘疾人也基本納入最低生活保障?？傊覈畹蜕畋Ｕ瞎ぷ饕呀?jīng)步入規(guī)范化、法治化的軌道，作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策，最低生活保障制度對(duì)保護(hù)殘疾人群體和構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。但是，這項(xiàng)制度在執(zhí)行過程中也暴露出很多問題，如殘疾人社會(huì)保障措施還不夠完善，殘疾人在基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)、教育、就業(yè)、社會(huì)參與等方面還存在很多問題，殘疾人總體生活狀況與社會(huì)平均水平存在較大的差距。因此，在加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的背景下，應(yīng)盡快彌補(bǔ)對(duì)殘疾人社會(huì)保障的缺失，以殘疾人保障與殘疾人服務(wù)為重點(diǎn)，推進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展。

一、殘疾人最低生活保障存在的主要問題

（一）對(duì)殘疾人最低生活保障缺乏救助理念。在許多人的傳統(tǒng)觀念中，殘疾人屬于個(gè)人和家庭的不幸，照顧殘疾人完全是家庭的責(zé)任，這一觀念需要徹底改變。因?yàn)闅埣踩酥職埖脑蚴嵌喾矫娴模杭扔邢忍斓囊蛩兀灿泻筇斓囊蛩?；既有個(gè)人的原因，也有社會(huì)的原因。在致殘的各種原因中，如職業(yè)傷害、交通事故、醫(yī)療事故、環(huán)境污染等都屬于社會(huì)因素。因此，照顧好殘疾人，不僅是家庭的責(zé)任，而且最終是社會(huì)和政府的責(zé)任。最低生活保障制度的基本理念是在保障公民的基本生存權(quán)利方面國家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。但是，在最低生活保障制度的實(shí)施過程中，對(duì)實(shí)施主體的救濟(jì)理念還存在缺陷。如有些基層民政干部的公民意識(shí)淡薄，將公民應(yīng)當(dāng)享有的最低生活保障權(quán)利當(dāng)作本部門的福利，隨意給一些不符合低保的人群，也有人認(rèn)為，最低生活保障制度會(huì)產(chǎn)生“懶漢”階層等錯(cuò)誤想法。所以，在低保人群中必須對(duì)不符合社會(huì)規(guī)范的窮人或有勞動(dòng)能力的窮人進(jìn)行嚴(yán)格的限制，不讓不符合低保的人群參加最低生活保障，不讓這樣的人再給國家增加負(fù)擔(dān)。

（二）殘疾人最低生活保障對(duì)象的核定與隱私保護(hù)之間存在的矛盾。家庭調(diào)查是最低生活保障制度實(shí)施過程中最基礎(chǔ)性的工作，也是最低生活保障制度實(shí)施過程中的最大難題。為了實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，將有效資金用到最需要幫助的群眾中，為防止各種騙保行為的產(chǎn)生，各地普遍實(shí)行低保公示制度，確保了低保信息的公開透明，讓公眾進(jìn)行監(jiān)督。這種公眾監(jiān)督不僅僅是監(jiān)督申報(bào)者，讓群眾舉報(bào)虛假申請(qǐng)者，而且也能監(jiān)督低保的審批者，使低保公示成為確保公平公正的重要途徑。但是，在實(shí)際操作過程中，公示往往會(huì)造成低保享受者的隱私權(quán)難以得到保護(hù)，有的低保申請(qǐng)者往往不能接受被多次公示的現(xiàn)實(shí)，他們尤其是不想傷害正在讀書子女的自尊心，因此，很多貧困殘疾人就打消了申請(qǐng)低保的資格。

（三）殘疾人最低生活保障線單一，救助傾斜不夠。目前我國實(shí)行的最低生活保障制度，不是按照年齡和殘疾程度等人口學(xué)方面的標(biāo)準(zhǔn)制定的，而是按照家庭成員人均收入是否低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)來提供最低生活保障金的，因而，殘疾人最低生活保障線單一，沒有專門對(duì)殘疾人老人、兒童等特殊家庭進(jìn)行救助，使他們無法應(yīng)對(duì)附加的支出需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，殘疾人由于身體的特殊性，其貧困的程度和弱勢(shì)化的程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他群體，理應(yīng)將殘疾人最低生活保障進(jìn)行單獨(dú)劃分，分類施保。但是，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)并沒有將殘疾人的特殊性考慮進(jìn)去，沒有對(duì)殘疾人這個(gè)特殊困難的群體分類施保，更沒有考慮到殘疾人特別是重度殘疾人的特殊需求，在殘疾人低保救助中仍實(shí)行著與健全人同樣的計(jì)算和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，因此，最低保障弱化了殘疾人這個(gè)特殊群體應(yīng)當(dāng)享有的優(yōu)惠政策，客觀上也給殘疾人家庭帶來了社會(huì)救助的不公平。

（四）殘疾人最低生活保障覆蓋面較窄，城鄉(xiāng)差距大。2010年我國城鎮(zhèn)居民低保覆蓋率為5.4%,城市殘疾人低保覆蓋率為13.26%，農(nóng)村殘疾人低保覆蓋率為5.5%，雖然殘疾人的低保覆蓋率較普通人群高，但殘疾人的貧困狀況仍很嚴(yán)重，特別是農(nóng)村殘疾人低保覆蓋面偏低。在農(nóng)村雖然建立了最低生活保障、醫(yī)療救助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及臨時(shí)救濟(jì)救助等扶助政策，已將符合條件的農(nóng)村貧困殘疾人全部納入其中，但受農(nóng)村財(cái)政收入的限制，一直存在著補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低的現(xiàn)象。據(jù)資料顯示，2010年農(nóng)村低保戶人均月補(bǔ)貼為62元，一些貧困農(nóng)村低保補(bǔ)貼僅有十幾元，而且對(duì)殘疾人也缺乏特殊的額外補(bǔ)貼，因此，農(nóng)村貧困殘疾人的基本生活普遍較為困難。另外，“新農(nóng)合”以及醫(yī)療救助政策仍徘徊在低層次的救助水平上，還難以滿足農(nóng)村殘疾人的醫(yī)療救助需求。

（五）殘疾人生活保障標(biāo)準(zhǔn)低與“福利依賴”現(xiàn)象并存。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是否合理，是關(guān)系到最低生活保障能否幫助受助人維系最低生活。我國最低生活保障制度的給付水平雖然逐年持續(xù)上升，但仍然難以保障殘疾人的最低生活。以蚌埠市為例，2010年城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)為251.2元，農(nóng)村為142.5元。而2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109元；農(nóng)村人均純收入為5919元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與國際公認(rèn)的貧困線是社會(huì)平均收入的50%至60%相比，還有很大的差距。特別是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村貧困殘疾人的實(shí)際需要，在一定程度上只是緩解了殘疾人的困難，還達(dá)不到保障最低基本生活的效果，而每個(gè)月幾十元的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于當(dāng)前的物價(jià)水平來說，也只能是杯水車薪。

目前我國雖然最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，但也產(chǎn)生了一部分人的福利依賴現(xiàn)象。福利依賴現(xiàn)象產(chǎn)生的一個(gè)主要原因就是低保資格附帶著很多的利益，如醫(yī)療、教育和住房救助等都是優(yōu)先針對(duì)低保戶的，如果低保戶失去低保資格，他們就會(huì)自動(dòng)失去這些利益，而這些救助對(duì)很多低保戶來說是很重要的。產(chǎn)生福利依賴是因?yàn)榈捅８＠拢词サ捅ＹY格會(huì)使很多家庭失去保護(hù)。另外，福利依賴現(xiàn)象的產(chǎn)生，還使低保制度變成了對(duì)低保戶有機(jī)會(huì)參加工作的一個(gè)負(fù)面影響。有些低保戶認(rèn)為，參加工作收入少，如果失取低保，確實(shí)會(huì)導(dǎo)致很多相關(guān)利益的損失，所以一些低保戶雖能找到收入非常低并且極不穩(wěn)定的工作，但與失去低保利益相比，求職完全是得不償失的，因而不少低保戶為保持其低保資格而對(duì)找工作采取消極的態(tài)度，甚至在工作與低保資格發(fā)生沖突時(shí)寧愿放棄工作也不愿放棄低保資格。

二、完善殘疾人最低生活保障制度的路徑選擇

（一）更新救助理念，實(shí)現(xiàn)救助社會(huì)化。十七屆五中全會(huì)報(bào)告中提出，要大力發(fā)展慈善事業(yè)，支持殘疾人事業(yè)發(fā)展，健全殘疾人服務(wù)體系。要確立殘疾人保障與殘疾人服務(wù)理念，前者主要是現(xiàn)金津貼方式，后者則是勞務(wù)服務(wù)方式，要重視兩者的有機(jī)結(jié)合。因此，要從發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和中國殘疾人事業(yè)的客觀需要出發(fā)，僅靠政府承擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。殘疾人社會(huì)保障無疑需要財(cái)政資金的支撐，但更需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源和公眾參與的積極性。資金籌集可以多元化，如政府與民間乃至國外，服務(wù)則應(yīng)當(dāng)主要走民間發(fā)展的道路，即動(dòng)員全社會(huì)的力量，包括各種NGO組織，甚至支持與鼓勵(lì)民間興辦殘疾人護(hù)理機(jī)構(gòu)等。如果能夠?qū)崿F(xiàn)官民結(jié)合、資金與服務(wù)結(jié)合，不僅可以壯大殘疾人事業(yè)的發(fā)展，而且可以主導(dǎo)或者直接影響其他制度，如計(jì)劃生育中的新生兒出生缺陷干預(yù)、職業(yè)病的預(yù)防、工傷受害者及其他事故致殘者的康復(fù)、老年人的護(hù)理等，使社會(huì)保障與慈善公益事業(yè)走向融合?？傊S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府公共管理模式的轉(zhuǎn)變，民間組織將能為政府解決很多的難題，尤其是在為弱勢(shì)群體提供各種服務(wù)等方面。因此，民政部門應(yīng)改革現(xiàn)有民間組織管理制度以適應(yīng)快速轉(zhuǎn)型的社會(huì)需求。要通過行政手段與市場(chǎng)手段并舉，政府與非政府組織、營利與非營利性機(jī)構(gòu)密切合作，個(gè)人、家庭、企業(yè)、社區(qū)和政府共同分擔(dān)等形式，建立健全社會(huì)保障體系，形成多層次、多形式的社會(huì)保障格局，切實(shí)救助社會(huì)弱勢(shì)群體，形成人人關(guān)心、全社會(huì)救助的濃厚氛圍。

（二）提供綜合性救助，把不同項(xiàng)目最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)整合到一體化制度中。在對(duì)殘疾人實(shí)行救助時(shí)，要考慮把不同項(xiàng)目的社會(huì)救助制度整合到一體化的制度中，以各類的基本需求為基礎(chǔ)，綜合考慮最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)提供綜合性援助。所謂綜合性援助，就是在考慮一個(gè)家庭日常所需的醫(yī)療、住房、教育等方面最低費(fèi)用的基礎(chǔ)上，給出一個(gè)綜合的救助金額。這個(gè)金額應(yīng)綜合考慮一個(gè)家庭日常生活的基本需求，因每個(gè)家庭的需求是不同的，所以所得的救助金也應(yīng)各不相同。因此，綜合性救助不僅可以避免由于項(xiàng)目疊加而出現(xiàn)的救助成本過高的現(xiàn)象，也可以更好地滿足受助者的實(shí)際需求。

（三）完善分類救助制度，提高對(duì)重度殘疾人的救助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)殘疾人實(shí)施分類救助包括兩個(gè)方面，其一，殘疾人與其他弱勢(shì)群體相比具有自身的特殊性，因而需要獲得一些特殊服務(wù)，如醫(yī)療救助、康復(fù)等，應(yīng)將殘疾人的低保線同健全人的低保線進(jìn)行重新劃定，殘疾人最低保障標(biāo)準(zhǔn)可提高10個(gè)百分點(diǎn)到20個(gè)百分點(diǎn)，提高后的標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)給政府帶來很大的財(cái)政壓力，而且能夠?qū)⒏嗟臍埣踩思{入到最低生活保障體系中。其二，殘疾人群體內(nèi)部也需要根據(jù)殘疾等級(jí)、殘疾類型、年齡等因素實(shí)施不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。因此，分類救助可以將救濟(jì)資源作重新分配，并向更弱勢(shì)者傾斜，這有助于提高政府對(duì)特殊低保對(duì)象的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使之更能滿足特殊救助對(duì)象的實(shí)際需求。

（四）提高低保覆蓋率，推進(jìn)農(nóng)村殘病人的低保救助。目前我國農(nóng)村低保已初步實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達(dá)到5228.4萬人。盡管我國農(nóng)村低保制度的快速發(fā)展，大大提高了農(nóng)村殘疾人的低保覆蓋水平，但由于殘疾人的特殊性，使得大量處在低保邊緣的殘疾人生活依然還很困難，因此，應(yīng)實(shí)行向殘疾人低保補(bǔ)助傾斜政策，對(duì)這一群體進(jìn)一步實(shí)行優(yōu)惠政策，推進(jìn)農(nóng)村殘疾人低保救助力度。

（五）提高救助標(biāo)準(zhǔn)，加大“教育扶助”。雖然我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，也保障了貧困殘疾人口的基本生活，但是對(duì)醫(yī)療和教育的費(fèi)用也應(yīng)相應(yīng)提高，使最低生活保障線提到能夠維持醫(yī)療、教育和社會(huì)參與等滿足人們需求的高度。殘疾人最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)考慮家庭特征，因?yàn)榧彝コ蓡T不同，需求也會(huì)不同，要根據(jù)他們的具體需求進(jìn)行救助。同時(shí)，要加大對(duì)殘疾人的“教育扶助”，保障殘疾的未成年人和成年人享有平等的初等、中等和高等教育機(jī)會(huì)。提高殘疾人受教育水平是殘疾人全面實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的基本條件，是保障殘疾人權(quán)利的重要措施。因此，要大力發(fā)展殘疾人基礎(chǔ)教育、特殊教育、職業(yè)教育，提高殘疾人自身綜合素質(zhì)，縮小他們與健全人的差距，并使他們?nèi)谌肷鐣?huì)，增強(qiáng)其生存能力。同時(shí)要大力開展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)，幫助殘疾人掌握一技之長，提高他們的就業(yè)能力，加大教育扶助，使“教育扶助”既要有針對(duì)殘疾人自身的教育政策，也要有針對(duì)其后代的教育政策。

How to Improve the Subsistence Allowances System for Disabled People

GE Xiao-mei
（The CPC Bengbu City Party School，Bengbu 233010，China）

Devoting much attention to the work of giving subsistence allowances to disabled people is an important part of improving the social security system，and what’s more，it is a basic index of social equity and justice，and of social civilization and progress.Currently，there are problems related to the subsistence allowances system for disabled people，such as the contradiction between the approval of the list of those who deserve aid and privacy protection，the unicity of subsistence allowances threshold，the aid coverage being not large enough，and the wide gap between urban and rural areas.It is，therefore，necessary to update the view on aiding the disabled，make it socialized to aid the disabled，provide both comprehensive and classified aid，and increase aid to promote the programs for the disabled.

subsistence allowances；disabled people aid；social security；welfare dependence

C913.69

A

1009-1203（2011）04-0105-03

2011-06-12

葛曉梅（1965-），女，安徽蚌埠人，中共蚌埠市委黨校馬列教研室副教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

責(zé)任編輯 李英姿