解析地勘單位改革發(fā)展的三大體制性障礙

■ 楊伯軒

（河南省地礦局發(fā)展研究中心，鄭州 450012）

解析地勘單位改革發(fā)展的三大體制性障礙

■ 楊伯軒

（河南省地礦局發(fā)展研究中心，鄭州 450012）

總體上看，十多年來地勘單位的改革方向是正確的，成效是顯著的，但還存在一些突出的深層次問題。主要表現(xiàn)在三方面：一是地質(zhì)找礦成果交易的有限性；二是地勘隊(duì)伍“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”的局限性；三是地勘單位經(jīng)營(yíng)實(shí)體管理的不規(guī)范性?！笆濉笔菄?guó)有地勘單位改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，地勘體制機(jī)制改革將進(jìn)入“深水區(qū)”。認(rèn)清地質(zhì)工作體制障礙、事企混合運(yùn)行體制障礙、內(nèi)部產(chǎn)權(quán)管理體制障礙等三大體制性障礙，對(duì)做好地勘體制機(jī)制改革制度設(shè)計(jì)具有積極意義。

成果交易；有限性；過渡性政策 ；規(guī)范

1999年以來，以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案的通知》（下稱“37號(hào)文”）為標(biāo)志，我國(guó)地質(zhì)找礦工作體制進(jìn)行了重大改革，主要是公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的分體運(yùn)行，國(guó)有地勘單位屬地化管理。總體上看，這十多年的改革方向是正確的，成效是顯著的。但還存在一些突出問題，比如，國(guó)有地勘單位事企不分、公商混合的問題仍然存在，企業(yè)作為商業(yè)性礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)主體的地位尚待鞏固，近年來國(guó)家和各地大幅度增加對(duì)地質(zhì)找礦的投入，卻鮮見有宏觀影響的大成果，等等。這些問題的存在，有思想觀念和執(zhí)行力的問題，也有體制性障礙等深層次的原因。

1 地質(zhì)找礦成果交易的有限性—地質(zhì)工作體制障礙

地質(zhì)勘查是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的先行性、基礎(chǔ)性工作，地質(zhì)勘查工作的主要特點(diǎn)是提供地質(zhì)礦產(chǎn)信息形態(tài)的產(chǎn)品。雖然同為信息產(chǎn)品，但其社會(huì)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性在工作的不同階段、不同部門是不同的：地質(zhì)調(diào)查工作提供的是地質(zhì)資料信息（包括可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地的地質(zhì)信息），具有公共性社會(huì)屬性，其產(chǎn)品為公共物品或準(zhǔn)公共物品，大都屬公益性地質(zhì)工作范疇；資源勘查工作（預(yù)查、普查、詳查、勘探）提供的是可供開采的礦產(chǎn)儲(chǔ)量等信息產(chǎn)品，當(dāng)受政府委托、承擔(dān)財(cái)政資金安排的礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目時(shí)，收取成本費(fèi)用，不謀求利潤(rùn)，具有準(zhǔn)公益性質(zhì)；當(dāng)受企業(yè)或其他礦業(yè)權(quán)人委托開展勘查時(shí)，是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，屬商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的范疇，如無特殊約定，具有加工承攬合同的法律特征。

事實(shí)上，現(xiàn)階段乃至今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，礦產(chǎn)資源作為重要戰(zhàn)略資源的地位不會(huì)改變，仍將是國(guó)家和地方政府宏觀調(diào)控的重要抓手。政府直接投資資源勘查，通過勘查成果有償出讓，引導(dǎo)商業(yè)性勘查投入和掌控重要礦產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)資源安全供應(yīng)并獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。在這個(gè)過程中，國(guó)有地勘單位是財(cái)政出資的地質(zhì)勘查項(xiàng)目的主要承擔(dān)者，取得的找礦成果交給政府，由政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃部署進(jìn)行資源配置，不能夠在市場(chǎng)上進(jìn)行自由交易。礦產(chǎn)資源公共物品性、自然壟斷性的社會(huì)屬性決定了資源勘查的產(chǎn)品和服務(wù)只允許在市場(chǎng)中有限度地交易，是其經(jīng)濟(jì)屬性必須讓位于社會(huì)屬性的根本表現(xiàn)。

因此，有專家指出，現(xiàn)有的地質(zhì)工作“兩分法”（即：公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性地質(zhì)工作）值得商榷，采取“三分法”（即：公益性地質(zhì)工作、準(zhǔn)公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性地質(zhì)工作）來界定現(xiàn)階段地質(zhì)工作的性質(zhì)，似乎更符合目前的國(guó)情。相應(yīng)地，比照國(guó)家事業(yè)單位的分類原則，應(yīng)考慮將現(xiàn)有的國(guó)有地勘單位進(jìn)行“三分法”歸類：一是為社會(huì)公眾提供地質(zhì)服務(wù)、成果由社會(huì)共享的地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)工作，屬于公益一類事業(yè)單位。公益一類地質(zhì)調(diào)查工作范圍大致為：①基礎(chǔ)性的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查工作,這是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)資料的公益性工作；②為社會(huì)服務(wù)的公益性事務(wù)性工作, 例如各類相關(guān)基礎(chǔ)圖件編繪、及時(shí)更新和各類相關(guān)信息的收集整理，通過多種渠道、多方式的及時(shí)發(fā)布等；③作為政府宏觀調(diào)控的規(guī)劃工作所需的資源勘查工作，例如資源量調(diào)查、環(huán)境地質(zhì)調(diào)查等；④政府為引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)行資源開發(fā)或環(huán)境治理減少風(fēng)險(xiǎn)所做的資源勘查工作，例如礦產(chǎn)調(diào)查、預(yù)查、資源區(qū)劃等。二是主要承擔(dān)中央財(cái)政和省財(cái)政資金安排的礦產(chǎn)勘查工作，其找礦成果不能在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)上自由交換。其身份是給“政府打工”，具有準(zhǔn)公益特征，屬于公益二類或三類事業(yè)單位。三是開展商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)工作，成果可以在市場(chǎng)上自主處置，將其列為事業(yè)單位分類的大三類，即“從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位”，在政府相關(guān)政策支持下，逐步發(fā)展壯大，過渡為綜合實(shí)力強(qiáng)的大型資源勘查開發(fā)集團(tuán)公司。

2 地勘隊(duì)伍“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”的局限性——事企混合運(yùn)行體制障礙

“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”是除地質(zhì)調(diào)查院、地質(zhì)環(huán)境總站之外，現(xiàn)有大多數(shù)地勘單位的生存狀態(tài)，指的是在“三不變”（保留事業(yè)單位的性質(zhì)、建制級(jí)別不變，單位職工身份不變和財(cái)政撥款渠道不變）的前提下，地勘單位要“積極開展多種經(jīng)營(yíng)和服務(wù)創(chuàng)收，逐步成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”（引自37號(hào)文）。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這種事業(yè)體制、企業(yè)管理兩方面“利益均沾”的制度安排有其合理性。地勘單位靠著“經(jīng)費(fèi)上邊撥一點(diǎn)、任務(wù)縱向來一點(diǎn)、缺口市場(chǎng)補(bǔ)一點(diǎn)”的傳統(tǒng)事業(yè)單位發(fā)展模式，基本實(shí)現(xiàn)了“隊(duì)伍不散、秩序不亂、工作不斷”的預(yù)期目標(biāo)，保存了大部分地質(zhì)找礦的有生力量。但是，隨著地質(zhì)工作的改革發(fā)展，這種制度的局限性越來越突出，“雙刃劍”的特點(diǎn)越來越顯化。主要表現(xiàn)在，一是，事業(yè)單位和企業(yè)單位兩類不同的組織形式之間的矛盾難以協(xié)調(diào)。作為事業(yè)性質(zhì)的組織，要求地勘單位以“提供公益性公共服務(wù)”為基本宗旨，公共性、非盈利性是其顯著特征。但為適應(yīng)2020年我國(guó)完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建成后的生存發(fā)展的需要，過渡期內(nèi)的地勘單位必須要進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)和必要的資本原始積累，增強(qiáng)發(fā)展的活力和動(dòng)力，切實(shí)提高地勘單位生存發(fā)展的綜合實(shí)力。而在事業(yè)單位的框架下實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，顯然有很多障礙難以突破，這也是長(zhǎng)期以來“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”難以從法規(guī)層面明確界定的根本原因。二是，事業(yè)單位預(yù)算管理體制阻礙了地勘單位跨越式發(fā)展壯大。2003年礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革以來，一些地勘單位利用自有資金開展了自有礦業(yè)權(quán)勘查，取得了一些探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，但地勘單位將這些收入用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的政策并不明確。特別是2011年1月1日起施行的《財(cái)政部關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，要求“將全國(guó)各類事業(yè)單位預(yù)算外收入全部上繳中央國(guó)庫”。大多數(shù)地勘單位為財(cái)政補(bǔ)助類型的事業(yè)單位，嚴(yán)格“收支兩條線”管理后，全部收入繳至指定賬號(hào)，支出由同級(jí)財(cái)政安排，地勘單位實(shí)現(xiàn)資本快速積累和加快發(fā)展的困難就會(huì)進(jìn)一步增加，而且隨著國(guó)家對(duì)事業(yè)單位收入財(cái)政管理的進(jìn)一步規(guī)范，這種制度“掣肘”現(xiàn)象將會(huì)有增無減。三是，事業(yè)單位的用人和分配機(jī)制不利于地勘隊(duì)伍創(chuàng)造力的發(fā)揮。地勘事業(yè)單位的主體執(zhí)行預(yù)算管理體制，勞動(dòng)用工關(guān)系相對(duì)固定，工資薪酬與崗位掛鉤，與單位盈利能力的關(guān)系不甚密切。在這種制度體系下，易于產(chǎn)生循規(guī)蹈矩、安于現(xiàn)狀的思維定勢(shì)，改革創(chuàng)新的源動(dòng)力不足。在事業(yè)單位框架下興辦的各類地勘實(shí)體，盡管在轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制、建立有效的激勵(lì)和約束制度等方面進(jìn)行了積極嘗試，激發(fā)了隊(duì)伍活力和創(chuàng)造力，但是隨著這種效應(yīng)的放大，因越“雷池”而飽受爭(zhēng)議，甚至因沒有具體的政策條款規(guī)定而受到監(jiān)督部門的追究。

新時(shí)期的地質(zhì)工作正面臨著新的發(fā)展機(jī)遇：國(guó)家和一些省份大幅度地提高了地質(zhì)勘查財(cái)政投入，明確了一系列支持鼓勵(lì)地勘單位發(fā)展的政策措施，國(guó)家制訂了《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）》，國(guó)土資源部提出了“358”地質(zhì)找礦宏偉目標(biāo)，新啟動(dòng)的地質(zhì)保障工程每年投資150億元、要連續(xù)投3年，一些省份也制訂了重大礦產(chǎn)勘查財(cái)政專項(xiàng)、深部找礦計(jì)劃等；屬地化管理后，特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》實(shí)施以來，地勘單位的綜合實(shí)力和自我生存發(fā)展能力顯著增強(qiáng)，廣大職工改革的心理預(yù)期趨向明朗。這些，為地勘單位更好地發(fā)揮地質(zhì)找礦和地學(xué)服務(wù)主力軍作用提供了廣闊的空間，也為加快發(fā)展、做大做強(qiáng)提供了難得的好時(shí)機(jī)。另一方面，還應(yīng)該看到，由于各地國(guó)有勘查單位發(fā)展道路、產(chǎn)業(yè)特征大多雷同，在深化改革做強(qiáng)發(fā)展的過程中，依靠市場(chǎng)機(jī)制的整合重組將不可避免：一些不具備礦業(yè)權(quán)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的地勘單位將被重組或者兼并，一些地勘單位將被大型礦業(yè)集團(tuán)并購(gòu)，也會(huì)有少數(shù)地勘單位憑借其礦業(yè)權(quán)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)脫穎而出，成長(zhǎng)為新的勘查開發(fā)一體化的礦業(yè)集團(tuán)，從而形成成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家曾出現(xiàn)的地勘產(chǎn)業(yè)組織生態(tài)模式。

因此，深入推進(jìn)地勘單位改革發(fā)展，需要重新審視“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”命題的可行性和歷史局限性。如果地勘單位一味地沉湎于小富即安、小進(jìn)即滿的自我陶醉中、而不愿意接受這只是一種“權(quán)宜之計(jì)”的話，就會(huì)因“安于現(xiàn)狀不想改、畏首畏尾不敢改、視野狹窄不會(huì)改”而貽誤改革發(fā)展時(shí)機(jī)，喪失改革發(fā)展動(dòng)力。其結(jié)果可能會(huì)在完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建成后，使隊(duì)伍的生存發(fā)展面臨更大的困難，會(huì)更加“被”邊緣化。

3 地勘單位經(jīng)營(yíng)實(shí)體管理的不規(guī)范性——內(nèi)部產(chǎn)權(quán)管理體制障礙

二十世紀(jì)八十年代中期，地質(zhì)勘查業(yè)日漸萎縮，地勘隊(duì)伍生存面臨困境，不得不組建經(jīng)營(yíng)實(shí)體，劃小核算單位，開展“一業(yè)為主、多種經(jīng)營(yíng)”，大多數(shù)地勘單位的經(jīng)營(yíng)實(shí)體逐漸形成四類產(chǎn)業(yè)格局：多種經(jīng)營(yíng)、工勘施工、地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開發(fā)。2000年前后，在當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)改組改制的大環(huán)境下，地勘單位的各類實(shí)體多數(shù)改制為股份合作制企業(yè)，其中一些實(shí)體不是企業(yè)法人，但也模擬股份合作改制。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置后，在“國(guó)退民進(jìn)”、增加職工“財(cái)產(chǎn)性收入”的背景下，一些單位相繼組建了股份來源多元化的資源型公司，有的直接由地勘單位職工發(fā)起注冊(cè)為全民營(yíng)公司。由此，形成了今天地勘單位“一隊(duì)多公司”、各種所有制、多專業(yè)覆蓋的企業(yè)格局。

由于各單位的公司是在地勘事業(yè)體制中衍生的，企業(yè)機(jī)制尚未真正形成，企業(yè)內(nèi)部管理的許多深層次矛盾沒有得到妥善解決，由此引發(fā)一些問題。主要表現(xiàn)在：一是體制不順，機(jī)制不活。地勘單位是預(yù)算管理單位，在事業(yè)體制下辦的各類企業(yè)難以確立在市場(chǎng)中的主體地位，企業(yè)依附于事業(yè)單位，在企業(yè)工作的員工大多是事業(yè)職工身份，企業(yè)的管理方式受事業(yè)體制慣性影響，企業(yè)本性不強(qiáng)，盈虧責(zé)任弱化，難以做到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展。二是企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)效益差。企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模多數(shù)在1000萬元以下，抗擊市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力差，多為“一風(fēng)吹”公司；地勘單位創(chuàng)辦的企業(yè)產(chǎn)業(yè)門類大多雷同，市場(chǎng)級(jí)次不高，彼此間相互競(jìng)爭(zhēng)、相互拆臺(tái)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益難以提高。三是治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。在管理體制上，地勘單位將這類實(shí)體作為下屬單位考核，下達(dá)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。在治理結(jié)構(gòu)上，企業(yè)名義上有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，實(shí)則隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子才是公司的決策層。在成本核算上，由于地勘企業(yè)員工身份和事業(yè)單位職工身份的雙重性，地勘企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的一些成本費(fèi)用計(jì)入事業(yè)單位中，而事業(yè)單位“不便處理”的費(fèi)用又往往在企業(yè)里報(bào)銷，成本費(fèi)用相互擠占習(xí)以為常。造成成本費(fèi)用、利潤(rùn)不實(shí)，在財(cái)務(wù)、稅務(wù)部門的檢查中往往出現(xiàn)紕漏，甚至招致處罰。此外，還存在著分紅行為和投資行為不規(guī)范等突出問題。

規(guī)范地勘單位二級(jí)實(shí)體的經(jīng)營(yíng)管理，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)更為徹底的“事企分開”：一是要規(guī)范事業(yè)單位、企業(yè)單位不同的管理定位。對(duì)事業(yè)單位要進(jìn)一步強(qiáng)化其事業(yè)職能，提高服務(wù)功能，使作用的發(fā)揮越來越強(qiáng)，注重和諧隊(duì)伍建設(shè)，職工民主管理；對(duì)于地勘企業(yè)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，以提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和經(jīng)濟(jì)效益為目的，實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展壯大。二是要建立事企分開的科學(xué)考核評(píng)價(jià)體系。推進(jìn)地勘事業(yè)單位與地勘企業(yè)的財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)等分體運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上，建立事企分開的評(píng)價(jià)體系，對(duì)企業(yè)重點(diǎn)考核產(chǎn)值、利潤(rùn)、資產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；對(duì)事業(yè)單位重點(diǎn)考核是否確保高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成上級(jí)下達(dá)的地質(zhì)工作任務(wù)，是否確保地礦經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行。建立事業(yè)單位、企業(yè)單位各自不同的激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位強(qiáng)調(diào)崗位責(zé)任，給員工以成就感和榮譽(yù)感，充分保障職工的合法權(quán)益，讓改革發(fā)展的成果惠及更多職工，提高廣大職工的“幸福指數(shù)”；企業(yè)則與盈利能力、盈利水平相掛鉤，實(shí)行比較靈活的分配制度。三是要不斷完善以聘任制度和崗位管理為核心的事業(yè)單位人事管理制度，實(shí)行由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，由檔案工資向崗位工資轉(zhuǎn)變；探索建立靈活的地勘企業(yè)用人制度，在企業(yè)工作的原事業(yè)身份的員工在原單位保留事業(yè)身份，重新與企業(yè)簽訂勞動(dòng)協(xié)議，與企業(yè)聘任的其他員工同工同酬，確保地勘單位和地勘企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力和內(nèi)部活力。

地勘單位發(fā)展中的障礙使身處其中的人們覺得困惑，更感受到改革的緊迫性。處在重要關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的地質(zhì)工作，經(jīng)過地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論的洗禮后，會(huì)進(jìn)一步探索出一些打破常規(guī)的創(chuàng)新之舉。廣大地質(zhì)工作者也會(huì)在更高的站位上，以更加寬容的態(tài)度對(duì)待發(fā)展中遇到的各種問題，進(jìn)一步突破固有的工作模式和管理模式的禁錮，想得深一些，看得遠(yuǎn)一些，謀劃得細(xì)一些，更大程度地爭(zhēng)取到改革發(fā)展的時(shí)間和空間。

[1]中國(guó)地質(zhì)學(xué)會(huì)21世紀(jì)中國(guó)地質(zhì)研究分會(huì).中國(guó)地質(zhì)工作發(fā)展規(guī)律研究[M].北京:地質(zhì)出版社,2010.

[2]邵毅.地勘單位改革更需要內(nèi)生動(dòng)力[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2010,23(8):4-8.

[3]孫東方.對(duì)當(dāng)前地勘單位改革與發(fā)展的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2010(7):10-11.

F407.1

B

1672-6995(2011)04-0042-03

2010-12-07

楊伯軒（1967-），男，河南省羅山縣人，高級(jí)工程師，大學(xué)本科學(xué)歷，河南省地礦局發(fā)展研究中心研究室主任，主要從事地礦產(chǎn)業(yè)政策及地勘單位改革發(fā)展研究。