保障國(guó)家糧食安全的對(duì)策建議

李孟剛，蔣志敏

（北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京市100044）

糧食安全與能源安全、金融安全并稱為世界經(jīng)濟(jì)安全三要素，是確保國(guó)家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。但我國(guó)糧食安全的保障體系還相當(dāng)脆弱，水害旱災(zāi)頻發(fā)，水資源結(jié)構(gòu)性短缺，給農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展帶來了很大的不確定性。日前召開的中央水利工作會(huì)議進(jìn)一步明確要“把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)”，這為確保我國(guó)糧食安全提供了重要的政策支撐。

一、發(fā)展農(nóng)田水利是當(dāng)前保障糧食安全的基礎(chǔ)條件

農(nóng)田水利是糧食生產(chǎn)的命脈，是保障糧食安全不可或缺的重要前提。2011年以來，傳統(tǒng)豐水省份、稻谷主產(chǎn)區(qū)湖南、湖北、江西等地相繼發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)，僅湖南省受旱農(nóng)田面積就接近1900萬畝，占其耕地總面積的31%，進(jìn)一步暴露出我國(guó)農(nóng)田水利工程仍以預(yù)防“水患”為主、抵御“干旱”不足的問題。在“人增地減”、“人多水少”的剛性制約下，實(shí)施優(yōu)先發(fā)展農(nóng)田水利建設(shè)新戰(zhàn)略，對(duì)確保我國(guó)糧食安全顯得尤為重要和迫切。[1]

1．發(fā)展農(nóng)田水利是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的必然要求

我國(guó)是旱澇災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，旱澇災(zāi)害接近農(nóng)業(yè)成災(zāi)的80%以上。當(dāng)農(nóng)田水利設(shè)施比較完備且功能發(fā)揮正常時(shí)，糧食生產(chǎn)與旱澇災(zāi)害之間不具有明顯的相關(guān)關(guān)系；相反，當(dāng)農(nóng)田水利設(shè)施殘缺或功能無法正常發(fā)揮時(shí)，糧食生產(chǎn)與旱澇災(zāi)害之間呈現(xiàn)明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。[2]近20年來，我國(guó)因旱災(zāi)、澇災(zāi)導(dǎo)致的糧食受災(zāi)面積占播種面積的比重最高時(shí)達(dá)到44%，最低也達(dá)到17%；糧食單產(chǎn)與受災(zāi)比重彈性系數(shù)達(dá)到-0.21，即受災(zāi)率每增加1個(gè)百分點(diǎn)，糧食單產(chǎn)就會(huì)下降0.21個(gè)百分點(diǎn)。這表明，農(nóng)田水利尚未充分發(fā)揮防澇、抗旱、減災(zāi)作用，旱澇災(zāi)害已成為我國(guó)糧食大面積成災(zāi)減產(chǎn)最主要的自然災(zāi)害。因此，只有加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)力度，降低旱澇災(zāi)害對(duì)糧食生產(chǎn)的不利影響，才能最大限度地確保糧食穩(wěn)定生產(chǎn)。

2．發(fā)展農(nóng)田水利是確保糧食增產(chǎn)的迫切需要

我國(guó)農(nóng)業(yè)屬于灌溉農(nóng)業(yè)，歷年糧食產(chǎn)量與灌溉面積基本保持同步增長(zhǎng)，糧食單產(chǎn)與灌溉面積的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.874，糧食總產(chǎn)量與灌溉面積的相關(guān)系數(shù)為0.753。發(fā)展農(nóng)田水利是實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)的有效途徑。目前，在我國(guó)現(xiàn)有耕地中，有半數(shù)以上仍是沒有灌溉設(shè)施的“望天田”，旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田只占總耕地面積的36%。據(jù)測(cè)算，每1億元灌溉投資可增加灌溉面積1.56萬公頃，每增加1萬公頃灌溉面積可使糧食產(chǎn)量增加3.1萬噸，因此每1億元灌溉投資可增加糧食產(chǎn)量4.836萬噸。如果將水土資源相對(duì)較好、適合發(fā)展灌溉的地區(qū)加以休整改造，旱澇保收農(nóng)田占比提高到50%以上，糧食生產(chǎn)將有很大的增長(zhǎng)潛力。

3．發(fā)展農(nóng)田水利是實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)的戰(zhàn)略舉措

在2001年全國(guó)糧食流通體制改革確定的13個(gè)糧食“主產(chǎn)區(qū)”中，綜合排名第9位的河南成為產(chǎn)糧第一大省，但河南水資源極度短缺，糧食生產(chǎn)主要依靠地下水。排名第6位、第10位、第15位的山東、河北、安徽等地區(qū)也同樣遭受水資源枯竭的威脅。粗放的水利灌溉模式及地下水的過度開采，已嚴(yán)重破壞這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。隨著水資源約束的不斷加劇，需要著力加強(qiáng)水資源配置工程建設(shè)，發(fā)展和推廣節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，以恢復(fù)地力和地下水資源，提高糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。

二、我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展相對(duì)滯后的深層原因分析

我國(guó)水資源時(shí)空分布不均衡，糧食生產(chǎn)格局與水資源分布不匹配，需要建設(shè)大量水資源調(diào)配工程。但目前我國(guó)主要糧食產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施老化失修，排灌設(shè)施嚴(yán)重不足，部分地區(qū)工程性缺水問題日趨嚴(yán)重，農(nóng)田水利設(shè)施的水資源調(diào)配功能還十分薄弱。導(dǎo)致這一局面的根本原因在于農(nóng)田水利設(shè)施具有公共物品屬性，具有受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)，農(nóng)田水利公共設(shè)施具有建設(shè)成本高、管護(hù)需求大、收益回報(bào)低等特點(diǎn)，私人不愿投資建設(shè)，政府供給財(cái)政負(fù)擔(dān)較大，存在市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重困境。自20世紀(jì)80年代初以來，我國(guó)農(nóng)田水利改革的總體趨勢(shì)是不斷市場(chǎng)化，但農(nóng)田水利設(shè)施的市場(chǎng)化是有一定條件的，政府部門“甩包袱”式的市場(chǎng)化行為，將嚴(yán)重制約農(nóng)田水利發(fā)展，并帶來更多的矛盾和問題。

1．農(nóng)田水利公共物品屬性內(nèi)生市場(chǎng)失靈

農(nóng)田水利設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)作需要以市場(chǎng)主體的成本—收益函數(shù)為前提，如果不能確保農(nóng)戶依靠可承受成本從市場(chǎng)獲取足夠的農(nóng)田水利公共服務(wù)，那么農(nóng)田水利的市場(chǎng)供給就會(huì)失靈。農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”（義務(wù)工、積累工）后，原屬國(guó)家、集體所有的“五小”水利設(shè)施集中建設(shè)和管理的機(jī)制，改為“一事一議”的制度安排。但由于“一事一議”的政策邊界模糊不清，不具有法律和行政強(qiáng)制力，且缺乏相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，無法解決呈“原子狀”分散的農(nóng)戶搭便車行為，成本分?jǐn)偤屠娣窒碚勁欣щy，使得許多項(xiàng)目“議而不決、決而不果”，農(nóng)田水利建設(shè)和管理陷入停滯。1990~2009年，我國(guó)新修大、中、小型水庫數(shù)量分別增長(zhǎng)48.6%、30%、3.5%，而水庫庫容分別增長(zhǎng)62%、33.5%、10%。相比之下，修建小型水庫邊際效益較大，但數(shù)量增長(zhǎng)緩慢，且多數(shù)長(zhǎng)期無人管理，提前勞損現(xiàn)象十分普遍。[3]

2．農(nóng)田水利建設(shè)管理和運(yùn)行機(jī)制不暢引發(fā)政府失靈

系統(tǒng)性是農(nóng)田水利設(shè)施功能發(fā)揮的決定性因素，但目前我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)與管理卻比較混亂，小型農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地復(fù)墾整理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、世界銀行加灌、以工代賑等涉及農(nóng)田水利建設(shè)的資金項(xiàng)目繁多，但卻分散在發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、扶貧辦等多個(gè)部門。九龍治水，政出多門，每個(gè)部門都具有理性經(jīng)濟(jì)人特征，都竭力追求自己的部門利益，相互之間的談判成本巨大，導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理投入雖有增長(zhǎng)，但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，綜合效益不高。此外，我國(guó)灌區(qū)大多實(shí)行以水養(yǎng)站的管理方式，電力成本占水費(fèi)的60%~70%，一畝地的澆灌成本少則幾十元多則幾百元，而每畝地的毛收入?yún)s不到千元?！岸酀矁纱蔚兀荒臧酌睢钡摹肮喔冉?jīng)濟(jì)學(xué)”導(dǎo)致農(nóng)民灌溉積極性不高，“只澆救命水、不澆灌溉水”，灌溉設(shè)施不能有效利用，糧食增產(chǎn)潛力發(fā)揮不出來。

3．農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性加速農(nóng)田水利資源溢出

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，糧食生產(chǎn)比較收益逐步降低，資源加速流出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)田水利受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化擠出效應(yīng)突顯。

（1）城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施投入的相對(duì)擠出。新中國(guó)成立以來，我國(guó)水利基本建設(shè)投資數(shù)額大幅增長(zhǎng)，到2009年增長(zhǎng)307倍，但水利基本建設(shè)投資額在全國(guó)基本建設(shè)投資總額中的比重卻呈下滑趨勢(shì)，由新中國(guó)成立初期的7.8%，下降到2009年的1.9%，突顯出基礎(chǔ)設(shè)施增量資本對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投入動(dòng)力不足。

（2）農(nóng)田水利投入的勞動(dòng)力大幅縮減。農(nóng)村稅費(fèi)改革后取消了勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，勞動(dòng)力加快從農(nóng)村流向城市，從農(nóng)業(yè)流向第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)田水利投工投勞量由120億工日/年銳減至20億工日/年，降幅達(dá)到83.3%。

（3）擠占農(nóng)業(yè)用水問題嚴(yán)重。現(xiàn)有的水庫大都是20世紀(jì)50~70年代修建的，灌溉是當(dāng)時(shí)水庫的最主要功能。隨著城市需水量越來越大，水庫蓄水成為當(dāng)前城市用水的重要來源，從而擠占了農(nóng)業(yè)用水。目前，全國(guó)一般性年份缺水量近500億立方米，擠占生態(tài)用水152億立方米，超采地下水215億立方米，農(nóng)業(yè)缺水80%以上。[4]

我國(guó)農(nóng)村地域分布廣闊，各地的自然條件和環(huán)境不同，對(duì)水利設(shè)施灌溉的依賴程度也不同，農(nóng)戶對(duì)小型水利設(shè)施的需求強(qiáng)弱存在著層級(jí)性，但難以準(zhǔn)確測(cè)度，此時(shí)，簡(jiǎn)單地實(shí)行“誰投資，誰收益；誰付費(fèi)，誰使用”的農(nóng)田水利設(shè)施市場(chǎng)化供給模式，容易導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)水利設(shè)施需求與供給之間的不平衡，陷入市場(chǎng)失靈與政府失靈的雙重困境。

三、發(fā)展農(nóng)田水利、保障糧食安全的對(duì)策建議

在全球氣候變化的背景下，未來旱澇災(zāi)害急轉(zhuǎn)、頻發(fā)的概率增加，水資源分布不平衡將會(huì)進(jìn)一步加重。必須重視我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展中的根本性問題，在引入市場(chǎng)化供給機(jī)制的同時(shí)，創(chuàng)新農(nóng)田水利公共制度安排，加強(qiáng)提高水資源利用效率的技術(shù)支撐，為確保國(guó)家糧食安全提供保障。

1．健全和完善投資穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

（1）加大中央對(duì)土地出讓收益的統(tǒng)籌力度。2011年中央一號(hào)文件提出，將土地出讓收益的10%用于水利建設(shè)。鑒于東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，中西部地區(qū)土地價(jià)值較低，但糧食生產(chǎn)和水利建設(shè)任務(wù)較重，因此建議中央財(cái)政對(duì)全國(guó)土地出讓收益的一定比例進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)中西部地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)水利投入進(jìn)行適當(dāng)傾斜，同時(shí)拓寬水利發(fā)展融資渠道。

（2）增加水利建設(shè)中長(zhǎng)期貸款，并給予適當(dāng)財(cái)政貼息。水利建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低，西方國(guó)家多以中長(zhǎng)期低息貸款給予支持，美國(guó)水利建設(shè)銀行貸款的期限最長(zhǎng)可達(dá)99年，日本一般為30~40年，大大減少了水利建設(shè)的資金壓力。

（3）鼓勵(lì)水利企業(yè)上市融資，以其他經(jīng)營(yíng)收益彌補(bǔ)水利建設(shè)方面的虧損。[5]

2．建立“一事一議”激勵(lì)約束機(jī)制

在當(dāng)前農(nóng)民流動(dòng)頻繁、村莊共同體快速解體、鄉(xiāng)村輿論力量弱小的情況下，“一事一議”制度缺少行之有效的激勵(lì)約束機(jī)制，很難取得實(shí)效。政府一方面要引導(dǎo)村級(jí)自治組織給予熱心村級(jí)公共事務(wù)、積極出資出力的農(nóng)戶一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或優(yōu)惠政策，另一方面要賦予“一事一議”制度一定的強(qiáng)制力或約束力，如建立誠(chéng)信檔案公開制度等。

3．政府推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)

發(fā)展農(nóng)田水利一個(gè)不可忽視的因素是通過節(jié)水灌溉技術(shù)提高有限水源的利用效率。要加快制定產(chǎn)業(yè)支持、技術(shù)服務(wù)和財(cái)政補(bǔ)貼等政策措施，促進(jìn)節(jié)水灌溉設(shè)備技術(shù)升級(jí)，因地制宜發(fā)展管道輸水、噴灌和微灌等高效節(jié)水灌溉，優(yōu)先在水資源短缺地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)集中連片實(shí)施，集中力量建設(shè)一批規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉示范區(qū)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉良性發(fā)展。[6]此外，配合大中型灌區(qū)以節(jié)水灌溉為主要目標(biāo)的技術(shù)改造，建立大型灌區(qū)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，提高用水效率和效益。

4．對(duì)灌溉用電實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼

農(nóng)民本應(yīng)是灌溉的最大受益者，但只要“澆地等于白干”的成本收益函數(shù)不改變，農(nóng)民就不會(huì)有灌溉的積極性。為打破農(nóng)民與灌區(qū)管理部門的“澆地博弈”，建議在維持現(xiàn)有水價(jià)不變的情況下，對(duì)灌溉用電實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，或?qū)τ秒妼?shí)報(bào)實(shí)銷，提高農(nóng)田灌溉效益。

＊本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害與構(gòu)建我國(guó)糧食安全保障體系對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：08&ZD017）的階段性成果。

[1]梁曉偉，李勝斌.從西南地區(qū)旱情看建設(shè)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的緊迫性[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2010（4）：62-65.

[2]魏為.農(nóng)業(yè)水利工程的作用及其發(fā)展策略分析[J].湖南農(nóng)機(jī)，2011（1）：118-119.

[3]孔少林.關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)田水利建管與投入問題的思考[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2011（4）：24-25.

[4]傅湘，紀(jì)昌明.區(qū)域水資源承載能力綜合評(píng)價(jià)——主成分分析法的應(yīng)用[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，1999，8（2）：168-172．

[5]鄭良芳.金融業(yè)要全方位力促水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（13）：70-75.

[6]王祖繼.大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)項(xiàng)目[J].新長(zhǎng)征，2011（5）：7-9.