李 萌

1 概述

食品安全是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,單靠食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和道德約束是不夠的,一定要加強(qiáng)國(guó)家、政府職能部門(mén)的法制監(jiān)管,主要是按照依法治國(guó)、以德治國(guó)的基本方略,加強(qiáng)食品安全的法律監(jiān)管、政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督,加強(qiáng)食品安全的法制教育和宣傳,發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和人民群眾共同保障食品安全。本文試圖從食品安全法制監(jiān)管的基本概念、總體狀況以及加強(qiáng)與完善三個(gè)方面來(lái)論證食品安全一定要加強(qiáng)法制監(jiān)管,誠(chéng)與法界同仁商榷。

2 食品安全法制監(jiān)管的基本概念

所謂食品安全,根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義,是指“食物中有毒、有害物質(zhì)對(duì)人體健康影響的公共衛(wèi)生問(wèn)題”;按照《中華人民共和國(guó)食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》)的定義:是“指食品無(wú)毒、無(wú)害,符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求,對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。從法制監(jiān)管的基本概念來(lái)看,法制是一個(gè)多層次的概念,它不僅包括法律制度,而且包括法律實(shí)施和法律監(jiān)督等一系列活動(dòng)及過(guò)程,其動(dòng)態(tài)意義即指立法、執(zhí)法、司法、守法和對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督,也包括法制宣傳教育;而食品安全的法制監(jiān)管,即指對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)﹑過(guò)程依法進(jìn)行監(jiān)視﹑督促和管理﹐使其結(jié)果能夠達(dá)到預(yù)定的目標(biāo),其動(dòng)態(tài)意義則包含著法律監(jiān)管、行政監(jiān)管以及社會(huì)監(jiān)督,也包括食品安全的法制宣傳和教育。從這個(gè)意義上講,國(guó)家、政府作為社會(huì)公共利益的主要代表者,在加強(qiáng)食品安全法制監(jiān)管以及規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督等方面具有不可推卸的公共責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者社會(huì)責(zé)任和道德約束不足,而以追求“利潤(rùn)最大化”甚至“暴利”為目的的情況下,食品安全的法制監(jiān)管就顯得特別重要。

3 當(dāng)前我國(guó)食品安全法制監(jiān)管的總體狀況

我國(guó)早期的食品生產(chǎn)和流通主要依靠自我管理,除了供給比較緊張以外,幾乎沒(méi)有發(fā)生大的食品安全問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái),隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,食品生產(chǎn)裝備、食品包裝材料和食品添加劑的現(xiàn)代化,使食品組成成分越來(lái)越復(fù)雜,一些化工“科技”人員和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)動(dòng),根本不考慮人民群眾的身體健康和生命安全,使食品摻假、造假越來(lái)越嚴(yán)重,幾乎把食品行業(yè)變成了化工食品行業(yè),因此,食品安全的法制監(jiān)管應(yīng)運(yùn)而生。近年來(lái),黨和政府更加重視食品安全問(wèn)題,頒布實(shí)施了《食品安全法》,成立了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì),確立了政府統(tǒng)一負(fù)責(zé),衛(wèi)生行政部門(mén)綜合協(xié)調(diào),農(nóng)業(yè)部門(mén)管種植養(yǎng)殖,質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)管生產(chǎn)加工,工商部門(mén)管食品流通,食品藥監(jiān)部門(mén)管餐桌,形成了分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的行政監(jiān)管體制;建立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度,規(guī)范了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定,對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、食品檢驗(yàn)、食品進(jìn)出口和食品安全事故的處置,特別是食品的包裝和添加劑的使用,都采取了更加有力的監(jiān)管措施;明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管人的法律責(zé)任,加大了處罰力度;提出了食品行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、新聞單位、基層群眾性自治組織和人民群眾進(jìn)行社會(huì)性監(jiān)管的初步理念。與原有狀況比較,一套比較完整的食品安全法制監(jiān)管體系已經(jīng)初步形成,基本覆蓋了食品從生產(chǎn)到流通再到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)[1]。

但是,從《食品安全法》的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看,當(dāng)前我國(guó)食品安全的法制監(jiān)管主要存在四個(gè)方面的問(wèn)題:一是食品安全的法制教育宣傳不夠。特別是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和食品監(jiān)管行政人員守法執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng),食品消費(fèi)者的舉報(bào)、維權(quán)意識(shí)不高,一些食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)包括個(gè)體種養(yǎng)加工人員缺乏社會(huì)責(zé)任和“道德誠(chéng)信的血液”,極個(gè)別大型食品企業(yè)為了“資本的原始積累”,制造了“血淋淋”的食品安全事件;二是社會(huì)監(jiān)管力量沒(méi)有充分發(fā)揮。目前的監(jiān)管體制仍然是以行政監(jiān)管作為主體,起實(shí)質(zhì)保障作用的,仍然是行政處罰與行政強(qiáng)制措施,大監(jiān)管的體制并沒(méi)有形成,社會(huì)力量和人民群眾的監(jiān)管仍然處于從屬地位,相關(guān)的民間組織不發(fā)達(dá),受政府管理和控制,沒(méi)有獨(dú)立的法律地位,缺乏專業(yè)性、獨(dú)立性和公正性[2],難以參與食品安全的法制監(jiān)管;三是政府部門(mén)行政監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)。我國(guó)政府的“職權(quán)法定”不健全,食品安全按“品種監(jiān)管”沒(méi)有得到充分重視,《食品安全法》設(shè)計(jì)的多部門(mén)監(jiān)管—綜合協(xié)調(diào)—分段監(jiān)管模式,有可能繼續(xù)出現(xiàn)以罰代管和推諉扯皮的問(wèn)題,行政監(jiān)管人員受利益驅(qū)動(dòng)、能力限制和“形式主義”的影響,也可能出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的“瀆職”、“惰政”和“花架子”;四是食品安全法制監(jiān)管的基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。與《食品安全法》相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、制度、評(píng)估、檢驗(yàn)和法制教育等管理基礎(chǔ)工作比較薄弱,配套的法律法規(guī)不健全,行政監(jiān)管人員和人民群眾食品安全知識(shí)和法律知識(shí)的學(xué)習(xí)不夠,法制監(jiān)管的理論研究相對(duì)滯后。最近《華商報(bào)》報(bào)道:西安市民趙阿姨買(mǎi)了3塊錢(qián)的菠菜面,拿回家煮不爛,發(fā)黃,沒(méi)有菠菜的味道,像粉條一樣滑溜溜,結(jié)果打了十幾個(gè)電話,有的無(wú)人接聽(tīng),有的不管,有的“建議送檢”,最后聯(lián)系記者,撥打了食品安全委員會(huì)辦公室的電話,仍然無(wú)人接聽(tīng)[3]。從以上問(wèn)題和案例可以看出,食品安全必須引入大法制和大監(jiān)管的理念,單靠幾部法律,僅靠幾個(gè)政府部門(mén)的監(jiān)管,食品安全是難以保障的。當(dāng)人民群眾的力量沒(méi)有充分發(fā)揮,在政府監(jiān)管失靈后,會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“金錢(qián)為王”的混亂狀態(tài)?

4 食品安全法制監(jiān)管的加強(qiáng)與完善

近年來(lái)食品安全事件頻繁發(fā)生,食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻,食品安全問(wèn)題引起全世界的普遍關(guān)注。從我國(guó)目前的總體狀況看,重典治亂必須重拳出擊,除了最嚴(yán)的執(zhí)法,最嚴(yán)的監(jiān)管,最嚴(yán)的準(zhǔn)入,最嚴(yán)的處罰,最嚴(yán)的問(wèn)責(zé)和最嚴(yán)的專項(xiàng)檢查和整頓以外,還是要按照食品安全大法制大監(jiān)管的理念,遵照“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”思想走群眾路線,迫切需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)和完善。

4.1 加強(qiáng)食品安全的法制宣傳教育

我國(guó)目前的食品安全問(wèn)題很多,原因很復(fù)雜,但從根本上看,還是“教育失敗”和“道德滑坡”問(wèn)題。因此,在“六五普法”乃至以后的治理方略中,一定要把食品安全的法制宣傳和教育列入規(guī)劃,堅(jiān)持法制教育和道德教育并重的原則;真正使食品安全法律法規(guī)“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位”;重點(diǎn)加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、政府監(jiān)管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部和行政監(jiān)管人員的守法意識(shí)、社會(huì)責(zé)任和道德教育;加強(qiáng)食品科技知識(shí)、安全知識(shí)以及政府部門(mén)監(jiān)管職責(zé)的學(xué)習(xí)和普及;抓住大的食品安全事件,注意典型案例,不斷提高社會(huì)組織、食品消費(fèi)者和人民群眾的社會(huì)監(jiān)督意識(shí),養(yǎng)成全民參與和共同監(jiān)管的習(xí)慣;通過(guò)法制宣傳教育,逐步促進(jìn)和形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大立法監(jiān)督、政府部門(mén)實(shí)施監(jiān)管、全社會(huì)共同依法監(jiān)督”的法制監(jiān)管新體制。

4.2 加強(qiáng)食品安全的社會(huì)監(jiān)督

食品安全的社會(huì)監(jiān)督是指社會(huì)團(tuán)體組織和公民個(gè)人依據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)利和權(quán)力,以批評(píng) 、建議 、對(duì)話 、檢舉 、申訴 、控告 、請(qǐng)?jiān)?、示威 、上訪和輿論宣傳等方式對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府監(jiān)管權(quán)力主體進(jìn)行的監(jiān)督,主要包括人大的法律監(jiān)管、政協(xié)和各民主黨派的民主監(jiān)督和各社會(huì)組織、各新聞機(jī)構(gòu)及其公民個(gè)人的社會(huì)監(jiān)督。從我國(guó)目前存在的主要問(wèn)題看,首先需要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的法制化、制度化和規(guī)范化建設(shè),積極探索研究制定和頒布實(shí)施《社會(huì)組織法》和《社會(huì)監(jiān)督法》,以專門(mén)立法的形式確定社會(huì)監(jiān)督的法律地位,創(chuàng)造條件讓人民群眾批評(píng)和監(jiān)督政府;加快政協(xié)民主監(jiān)督的法制化進(jìn)程,依法增強(qiáng)人民政協(xié)、各民主黨派和工、青、婦組織民主監(jiān)督的剛性;制定和完善食品行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民間組織及新聞?shì)浾摫O(jiān)督的行政法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則,發(fā)動(dòng)人民群眾進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。其次要整合社會(huì)監(jiān)督力量,在社會(huì)監(jiān)督各監(jiān)督主體之間、社會(huì)監(jiān)督與行政監(jiān)管之間建立起有效的信息溝通和協(xié)作機(jī)制,建立社會(huì)監(jiān)督與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)的聯(lián)席會(huì)議制度,把社會(huì)監(jiān)督(包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督)與法律監(jiān)管、行政監(jiān)管和政協(xié)民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。另外要在社會(huì)監(jiān)督不健全的情況下,考慮建立食品安全社會(huì)監(jiān)督員制度,由地方人民政府聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、離退休老干部以及社會(huì)不同界別的代表?yè)?dān)任社會(huì)監(jiān)督員,賦予社會(huì)監(jiān)督員對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府監(jiān)管部門(mén)及其工作人員行政行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利,定期召開(kāi)社會(huì)監(jiān)督員會(huì)議,征求意見(jiàn),對(duì)其反映的問(wèn)題進(jìn)行匯總,交由食品安全委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、督促整改,并及時(shí)反饋辦理結(jié)果。

4.3 落實(shí)食品安全的法律責(zé)任

食品安全的法律責(zé)任是指因違反了食品安全法律規(guī)定的義務(wù)或契約義務(wù),不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的,由行為人承擔(dān)的不利后果。就其分類而言,包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任、違憲責(zé)任和國(guó)家賠償責(zé)任。承擔(dān)法律責(zé)任的主體是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府監(jiān)管部門(mén),方式可以分為補(bǔ)償性方式和制裁性方式。從食品安全法律責(zé)任的構(gòu)成主體和因果關(guān)系來(lái)看,一是要認(rèn)真貫徹落實(shí)《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī),加強(qiáng)執(zhí)法檢查,落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府監(jiān)管部門(mén)及其工作人員的法定責(zé)任。二是要加大食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法責(zé)任追究,努力提高其社會(huì)責(zé)任和道德水平,堅(jiān)決取消制裁性處罰的上限,擴(kuò)大補(bǔ)償性處罰的范圍,加大違法成本,加強(qiáng)食品、保健品的價(jià)格管理,依法取締“暴利”行為,對(duì)重大食品安全事件,一定要追究其刑事責(zé)任。三是要嚴(yán)肅政府監(jiān)管部門(mén)及其工作人員的法律責(zé)任追究,全面落實(shí)“職能法定”原則,加強(qiáng)“學(xué)習(xí)型政府”建設(shè),完善食品安全法制監(jiān)管的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作,不斷提高行政能力和執(zhí)法水平,健全行政執(zhí)法程序,加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)綜合協(xié)調(diào),規(guī)范行政執(zhí)法行為,強(qiáng)化行政監(jiān)督和問(wèn)責(zé),認(rèn)認(rèn)真真地實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法公示制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制,積極推進(jìn)法律的有效實(shí)施,不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。四是要加強(qiáng)食品安全法制監(jiān)管的理論研究,注意重大食品安全事件的國(guó)家賠償問(wèn)題,在實(shí)踐檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上,認(rèn)真分析研究多部門(mén)監(jiān)管與獨(dú)立監(jiān)管、分段監(jiān)管與按品種監(jiān)管的利弊,為食品安全監(jiān)管體制的改革和完善創(chuàng)造必要的條件。

[1]張芳.論中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的修正[J].東方法學(xué),2009(2):137-139.

[2]曾祥華.食品安全監(jiān)管主體的模式轉(zhuǎn)換與法治化[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2009,61(1):22-25.

[3]苗穎.電話舉報(bào)食品安全真累好難[N].華商報(bào),2011-06-04(A2).