覃成菊，張一名

(1.華北電力大學 經(jīng)濟與管理學院，北京 102206;2.中國勞動保障科學研究院，北京 100029)

我國生育保險制度的演變與政府責任

覃成菊1，張一名2

(1.華北電力大學 經(jīng)濟與管理學院，北京 102206;2.中國勞動保障科學研究院，北京 100029)

我國的生育保險制度自建立到今天經(jīng)歷了一系列的演變。從整體看，生育保險制度的改革方向是建立社會統(tǒng)籌的生育保險，改變用人單位負擔的傳統(tǒng)單位模式，以減輕用人單位負擔，降低女性就業(yè)門檻，促進女性就業(yè)。通過對生育保險制度演變過程中政府的責任分析，發(fā)現(xiàn)政府所承擔的設計和規(guī)范責任、財政責任、監(jiān)管責任和實施責任還不充分，有待提高完善。

生育保險;制度演變;政府責任

一、問題的提出

生育保險制度是針對生育行為的特殊性，在生育事件發(fā)生期間對生育責任承擔者給予收入補償、醫(yī)療服務和生育休假的一項社會保險制度［1］。我國的生育保險制度，從新中國建立伊始，就存在于第一部全國統(tǒng)一的社會保障法規(guī)(《中華人民共和國勞動保險條例》)之中。但是，直至今天，其他的社會保障制度，如養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度和失業(yè)保險制度等，在我國已獲得長足的發(fā)展，而生育保險制度卻裹足不前，甚至沒有一部國家級的法規(guī)。對于一項涉及幾乎一半人口的社會保障制度，為什么卻長期沒有得到相應的發(fā)展，這是一個值得人們深思的問題。這其中，政府又應該扮演什么樣的角色，具有什么責任呢?

本文擬在前人研究的基礎上，首先分析我國生育保險制度的演變過程。以此為分析基礎，分階段對政府在生育保險制度演變中的責任進行分析，重點發(fā)現(xiàn)政府在生育保險制度建立和變化中的責任問題，進而提出相關的政策建議。

二、我國生育保險制度的演變過程

我國生育保險制度的演變與經(jīng)濟體制變遷密切相關，其過程大致可分為三個階段，即新中國初期的生育保險、“社會主義改造”和“文化大革命”時期的生育保險以及經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的生育保險。此外，計劃生育也是我國生育保險制度的一部分［2］。

(一)新中國初期的生育保險制度

新中國初期的生育保險制度并沒有單獨的立法，主要體現(xiàn)在相關的勞動保險條例中。這一階段的生育保險具有一定的社會統(tǒng)籌性，主要包括:1)生育保險金。具體包括在勞動保險金之內(nèi)，實行全國統(tǒng)籌與企業(yè)留存相結合的基金管理制度。2)生育假期及津貼。生育休假包括產(chǎn)前產(chǎn)后一共56天。產(chǎn)假期間，工資照發(fā)。3)生育補助。生育補助費為4元，由勞動保險基金支付。4)醫(yī)療服務。孕產(chǎn)期間發(fā)生的檢查費和接生費由企業(yè)行政或財政(機關事業(yè)單位)支付。5)女性臨時工、季節(jié)工或試用工孕產(chǎn)期間的檢查費、接生費、生育補助費和生育假期與一般正式女員工相同，產(chǎn)假期間的工資為本人工資的60%。

(二)“社會主義改造”和“文化大革命”時期的生育保險制度

20世紀60年代初，隨著社會主義改造的完成，我國經(jīng)濟成為單一所有制經(jīng)濟——國營經(jīng)濟，計劃經(jīng)濟下的勞動者“單位所有制”已經(jīng)形成。這一階段的生育保險制度發(fā)生了顯著的變化，生育保險制度從國家統(tǒng)籌變?yōu)槠髽I(yè)保障。自1969年起，各企業(yè)僅對本單位的女工負責;生育保險的覆蓋對象縮小，生育保險從適合多種用工制度轉(zhuǎn)變?yōu)橹贿m合單一的用工制度。這種生育保險制度一直延續(xù)到1987年。

(三)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的生育保險制度

隨著經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟過渡，企業(yè)成為自負盈虧的實體。企業(yè)為了實現(xiàn)“利潤最大化”，減少使用女工或不落實生育保險的規(guī)定，女性的公平就業(yè)權利受到侵害。為了實現(xiàn)公平競爭的市場環(huán)境和女性的平等就業(yè)權利，避免雇傭女性的企業(yè)在競爭中處于不利地位和降低女性的用工成本，生育保險由企業(yè)保障向社會統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，生育保險基金的社會統(tǒng)籌成為中國生育保險的改革方向。

1.生育保險制度的探索改革

1988年，國務院頒布《女職工勞動保護規(guī)定》，女性生育保險的待遇有所變化，其中產(chǎn)假從原來的56天增加為90天，廢止了以往法令中有關生育待遇的規(guī)定，正式明確生育保險由企業(yè)保障。但是，市場經(jīng)濟體制下政企分開的體制使企業(yè)不愿意承擔生育保險這塊包袱，生育保險走向社會統(tǒng)籌成為一種趨勢。在國家沒有統(tǒng)一的新政策下，各地的生育保險制度開始了改革探索。歸納起來，當時各地的生育保險制度改革措施主要有兩種:一是生育費用由夫妻雙方共同負擔;二是企業(yè)按照工資總額的一定比例繳納生育保險費，建立生育保險基金［3］。生育保險制度的改革探索在一定程度上減輕了企業(yè)生育保險費用的負擔，促進了婦女就業(yè)。但是，由于地方法規(guī)的非權威性和操作上的復雜性，基金的收繳存在困難，尤其對于男職工較多的企業(yè)。同時，各地的辦法不統(tǒng)一，也增加了管理與監(jiān)督上的難度。

2.生育保險制度的社會統(tǒng)籌

1994年勞動部發(fā)布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，規(guī)定企業(yè)按不超過工資總額1%資金向勞動部門所屬的社會保險經(jīng)辦機構繳納生育保險費，職工個人不繳費;產(chǎn)假工資改為生育津貼，按照本企業(yè)上年度月平均基本工資計發(fā)，由生育保險基金支付;與生育有關的醫(yī)護費用和管理費也由生育保險基金支付。1995年，國務院發(fā)布《中國婦女發(fā)展綱要(1995－2000)》，生育保險的目標為20世紀末在全國城市基本實現(xiàn)女職工生育費用的社會統(tǒng)籌。1995年和1996年勞動部相繼發(fā)布兩個通知，要求擴大社會保險覆蓋面，到20世紀末全國80%的左右的縣市都實現(xiàn)生育保險的社會統(tǒng)籌。2001年5月，國務院再次頒布《中國婦女發(fā)展綱要(2001－2010年)》，提出2010年生育保險的覆蓋面要達到90%。總的來看，《企業(yè)職工生育保險試行辦法》是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期試圖與企業(yè)制度相適應的第一個全國性法規(guī)，《中國婦女發(fā)展綱要》和勞動部的兩個通知明確了生育保險社會統(tǒng)籌的走向，推動了全國各地區(qū)生育保險社會統(tǒng)籌工作。

三、轉(zhuǎn)型期之前我國生育保險制度演變中的政府責任變化

(一)生育保險制度初期階段的政府責任

在建國初期，生育保險制度屬于國家社會保障制度的一部分，實行國家統(tǒng)籌模式，由企業(yè)繳費和支付，中華全國總工會管理，個人不負擔任何費用。保險的覆蓋面廣，不僅包括機關事業(yè)和城鎮(zhèn)企業(yè)的正式女職工，還包括女性臨時工、季節(jié)工和試用工。這一時期的政府責任，主要是規(guī)范和監(jiān)管，政府并沒有投入財力。

(二)生育保險制度第二階段的政府責任

在生育保險制度演變的第二階段，國有經(jīng)濟“一統(tǒng)天下”。由于體制上的原因，生育保險成為企業(yè)內(nèi)部事務，由企業(yè)保障。企業(yè)不僅負擔生育保險基金的籌集，還負責管理和具體實施。生育保險的覆蓋對象縮小，僅包括女性正式職工。這一時期，形式上政府責任迅速縮小，企業(yè)責任得到無限擴張，但實質(zhì)上，由于政企不分，政府的責任依然很大。

(三)生育保險制度前兩階段政府責任的弊端和改革的必要性

在生育保險制度發(fā)展的前兩階段，中國實行的是計劃經(jīng)濟體制，國有企業(yè)不是獨立的經(jīng)濟實體，因此，企業(yè)不能算作真正意義上的責任主體，只能是國家的一個組成部分。從整體來看，生育保險制度發(fā)展的前兩個階段中政府和企業(yè)的責任劃分實際上屬于一個責任主體內(nèi)的具體分配形式，政府是“無所不包”。盡管這種國家——單位模式和當時的就業(yè)政策(政府通過強制性的行政安排手段保證男女平等就業(yè)的完全保障性政策)對保障女性權益做過巨大貢獻，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會的變化，生育保險制度的弊端也日益暴露出來。由于主要由企業(yè)對本單位的女性職工實行生育保障，保險的互助救濟功能喪失，各個企業(yè)因雇傭的女職工不同，生育保險的負擔不均。女職工多的企業(yè)，生育保險的支出大，造成企業(yè)負擔很重;女職工少的企業(yè)，生育保險的負擔小。在當時的計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)的負擔又勢必全部轉(zhuǎn)嫁到政府身上，增加政府的財政責任。另外，生育保險制度的企業(yè)保障，只適合單一的國有企業(yè)固定工制度，保險的覆蓋面縮小，生育保險的靈活性消失。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，新的社會組織和經(jīng)濟組織不斷出現(xiàn)，就業(yè)政策發(fā)生變化，新的就業(yè)形式不斷涌現(xiàn)，生育保險的企業(yè)保障已經(jīng)不能保護女性權益，必須進行改革。

四、轉(zhuǎn)型期生育保險制度中政府責任的變化

(一)政府責任的變化特點

在生育保險發(fā)展的第三階段，我國對生育保險制度進行了改革，由企業(yè)保障走向社會統(tǒng)籌，政府責任從“無所不包”向“有限”的方向轉(zhuǎn)化。

在生育保險制度的改革探索階段，政府責任迅速下降。在這階段，中央政府沒有制定全國統(tǒng)一的新政策，而是沿用老政策(生育保險的企業(yè)保障)的同時，默許地方政府的各種生育保險改革嘗試。在制度設計和規(guī)范中，政府責任存在缺位。同時，由于各地方的辦法不一致，中央政府在管理和監(jiān)管上也存在困難。而地方政府因為地方政策的非權威性，在基金的收繳上存在困難，對于不參加生育保險的企業(yè)不能采取強制性的措施進行處罰。

在生育保險制度的社會統(tǒng)籌階段，政府責任逐漸回歸，建立了以“生育保險社會統(tǒng)籌”為主要保障方式的城鎮(zhèn)職工生育保險體系。勞動部于1994年頒發(fā)的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》是我國生育保障發(fā)展史的一個里程碑，它標志著全國生育保險社會統(tǒng)籌方向的確立，是我國推進生育保險制度改革的主要政策依據(jù)。其后，根據(jù)生育保險制度在地方的執(zhí)行情況，國務院和勞動部還分別于1997年和2004年召開工作會議，推進生育保險制度的建設。同時，生育保險制度也納入國家婦女事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以進一步保障婦女合法權益。生育保險的擴面指標被納入婦女發(fā)展規(guī)劃，生育保險的社會統(tǒng)籌成為生育保障事業(yè)發(fā)展的主要方式。另外，生育保障制度的配套政策也進一步得到完善。相關部門針對生育保險待遇的稅務問題、生育保險醫(yī)療服務問題和計劃生育手術費用問題相繼制定政策予以規(guī)范，城鎮(zhèn)職工的生育保險體系逐步完善。農(nóng)村的生育保障制度也開始建立，以2003年的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為標志，農(nóng)村婦女住院分娩得到國家保障。

(二)政府責任的具體分析

社會保障的特性決定了政府是建立和實施社會保障制度的主體［4］，生育保險制度作為社會保障體系中的組成部分，政府對其建立和實施負有十分重要的責任。政府作為社會保障的責任主體，在社會保險中承擔的責任具體可分為設計和規(guī)范責任、財政責任、監(jiān)管責任和實施責任等［5］。生育保險屬于社會保險的范疇，因此，政府在生育保險中承擔的責任也應當承擔同樣的責任。轉(zhuǎn)型期以來，政府責任在生育保險制度發(fā)展的不同階段有所調(diào)整，具體分析如下。

1.政府的設計和規(guī)范責任分析

生育保險作為一項強制性的國民收入分配和再分配制度，其建立和實施都是由政府倡導和推動的。生育保險制度的設計和轉(zhuǎn)型進度、實施都是由政府規(guī)定的，政府對生育保險制度的設計和規(guī)范是地方推行生育保險制度改革的主要政策依據(jù)。

(1)生育保險制度改革探索階段政府設計和規(guī)范責任缺位

在生育保險制度改革的探索階段，正值中國經(jīng)濟體制改革初期。國有企業(yè)的產(chǎn)權發(fā)生巨大變化，企業(yè)逐步成為具有自主經(jīng)營權的獨立實體。自負盈虧是企業(yè)在市場經(jīng)濟中的競爭法則。面對這種變化，政府沒有及時出臺新的生育保險政策，而是一方面沿用舊的政策，另一方面對于地方在生育保險制度上的改革采取默認的態(tài)度。政府在制度設計和規(guī)范上的缺位，造成企業(yè)競爭環(huán)境的不公平和女性就業(yè)的弱勢地位出現(xiàn)。

企業(yè)競爭環(huán)境的不公平表現(xiàn)在由于執(zhí)行不同的生育保險政策而導致的企業(yè)負擔不均。在繼續(xù)沿用企業(yè)保障生育保險政策的地區(qū)，企業(yè)因為雇傭的女性職工不同而承擔不同的生育保險費用。女職工多的企業(yè)，企業(yè)承擔的生育費用負擔重;女職工少的企業(yè)，企業(yè)的生育費用支出少。在實行生育保險制度改革的地區(qū)，也因為政策的不同和操作方法的不統(tǒng)一，企業(yè)各自的生育保險費用負擔不均。這種政策與同時期的企業(yè)改革不適應。生育保險政策的不統(tǒng)一造成企業(yè)的負擔畸輕畸重，企業(yè)之間的競爭不在同一起跑線上，競爭環(huán)境不公平［6］。

女性就業(yè)的弱勢地位表現(xiàn)在女性就業(yè)機會低于男性。在體制轉(zhuǎn)軌過程中，“完全保障性”的就業(yè)政策開始發(fā)生變化。20世紀80年代中期，我國開始在全民所有制企業(yè)新職工中實行勞動合同制，并在招工時實行“雙向選擇”政策。與此同時，大學生就業(yè)制度也開始實行改革，實行“雙向選擇”試點。市場競爭機制下，國有企業(yè)對利潤的追求必然造成對承擔生育保險費用的排斥，而就業(yè)政策變化給企業(yè)授予的用人自主權使他們能夠在用工選擇上有性別偏好，女性的就業(yè)弱勢地位開始顯現(xiàn)。1985年中共中央辦公廳的38號文就是在這種背景下出臺，要求糾正就業(yè)中的女性歧視現(xiàn)象。隨后，國家又出臺了一系列保證女性權益的法律、部門規(guī)章、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如國務院1988年出臺的《女職工勞動保護規(guī)定》、1992年的《婦女權益保障法》、以及《上海市女職工勞動保護辦法》(1990)等地方性法規(guī)。這些法規(guī)和條例都是為了解決經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中女性遇到的各種就業(yè)問題。

(2)生育保險制度統(tǒng)籌階段政府設計和規(guī)范責任存在缺陷

第一，規(guī)范層次低，效力差。目前，我國尚無一部全國性的生育保險法律，生育保障的內(nèi)容散見于各種形式的文件中，這些文件大多是為解決生育保障改革執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，且多以《通知》、《辦法》和《指導意見》的形式出現(xiàn)，規(guī)范的效力差，層次低，導致其后的監(jiān)管和實施出現(xiàn)問題。各省市級政府對于把生育保險具體化為地方法規(guī)和規(guī)章的態(tài)度出現(xiàn)差異，上海和北京分別于2001年和2005年才開始實行生育保險的社會統(tǒng)籌［7］。另外，各省市區(qū)的生育保險法規(guī)在形式上也存在差異，安徽、甘肅、云南、浙江、陜西、黑龍江、重慶的生育保險是以“暫行辦法”或“試行辦法”的形式出臺的，這種形式的法規(guī)意味著穩(wěn)定性差，對企業(yè)的執(zhí)行沒有強制性，對不執(zhí)行的企業(yè)和違規(guī)企業(yè)也沒有制裁措施，影響企業(yè)參保的積極性?？梢?，在生育保險的制度設計和規(guī)范方面，政府需要提高和完善，建立全國統(tǒng)一的生育保險法律，規(guī)范地方的生育保險法規(guī)。

第二，制度設計存在失誤。生育保險制度的設計上存在諸多失誤，導致了實施中許多困難出現(xiàn)。這些失誤包括:1)生育保險的覆蓋對象為城鎮(zhèn)企業(yè)職工，覆蓋面窄。這是由于改革初期強調(diào)為國有企業(yè)改革服務，導致對國有企業(yè)之外的其他所有制形式企業(yè)職工以及企業(yè)的其他用工，如臨時工、合同工沒有包括進來，對于機關事業(yè)單位的職工，也沒有做出明確規(guī)定。2)生育保險的費率過高，基金結余多。生育保險的原則是“以支定收，收支基本平衡”，但是在“企業(yè)繳費一般不應超過企業(yè)工資總額1%”規(guī)定以及認為基金結余越多越好的觀點影響下，生育保險基金的收入遠遠超出支出，2002－2008年期間，當期的結余率都超出了35%，累計結余168億元［8］，說明當前的保費率偏高，企業(yè)的負擔重。3)待遇支付標準過于原則，執(zhí)行的隨意性大。例如關于“因生育引起疾病的醫(yī)療費，由生育保險基金支付”，但問題是目前國家并未制定哪些病種屬于生育引起的［9］，這導致操作中出現(xiàn)困難，各地做法不能統(tǒng)一，加大了生育保險社會化的難度。

2.政府的財政責任分析

生育保險制度是我國城鎮(zhèn)生育保障制度的主要組成部分，它以社會統(tǒng)籌互濟為核心特點，代表我國城市生育保障制度的發(fā)展方向。在資金籌措方面，主要由參加統(tǒng)籌的企業(yè)，按照規(guī)定比例上繳生育保險費，職工個人不繳費。生育保險資金的籌措方式又因用人單位的性質(zhì)存在這樣兩種情況:一是企業(yè)參保，資金主要來源于企業(yè);二是國家機關、事業(yè)單位參保，資金主要來源于財政撥款。這部分人享受的醫(yī)療待遇由生育保險基金撥付，生育津貼部分仍由原工資渠道解決。

在農(nóng)村，自2002年起，全國開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，醫(yī)療基金主要解決農(nóng)民的大額醫(yī)療費用或住院醫(yī)療費用，其中包括了農(nóng)村婦女住院分娩的醫(yī)療費。從2003年到2008年，參加新農(nóng)合的農(nóng)民人均籌資標準由30元提高到100元，其中，各級政府人均補助80元，個人人均繳費20元。另外，中央財政還對參加新農(nóng)合的東西部農(nóng)民給予一定補助，其中中西部的人均補助標準為40元。2009年6月，新農(nóng)合制度覆蓋了全國2729個縣(市、區(qū))約8.3億農(nóng)民，基金規(guī)模提高到700多億元［10］。

可以看出，轉(zhuǎn)型以來政府在生育保險中承擔的財政責任正在逐步擴大。

3.政府的監(jiān)管責任分析

政府監(jiān)管是社會保險制度能夠正常運行的保證。政府對生育保險的監(jiān)管包括基金運作監(jiān)管和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法。

(1)基金運作監(jiān)管責任有待加強

我國生育保險基金的監(jiān)督，同其他社會保險基金一樣，實行收支兩條線，基金納入財政專戶，?？顚Ｓ?。對基金的管理主要采用行政監(jiān)督和內(nèi)部審計兩種方式，另外還通過基金大檢查、專項審計、社會保險數(shù)據(jù)對比和社會保險代辦機構等方式對生育保險基金進行監(jiān)督管理［11］。各級勞動和社會保障行政部門設立社會保險監(jiān)督機構定期監(jiān)督生育保險基金管理工作。但在實際中，地方對生育保險工作并不重視，這反映在地方每年發(fā)布的勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展公報中，關于生育保險工作的內(nèi)容很少，一般只提及基金當年的收入和支出，參保人數(shù)，再無其他內(nèi)容，難免基層生育保險經(jīng)辦人員感嘆:“年底單位總結，領導提到養(yǎng)老保險一寫就是幾十頁，提到生育保險就一筆帶過，好像一年我們什么也沒干［12］?！绷硗?，生育保險基金運作的原則是“以支定收，收支基本平衡”，而實踐中基金的結余過多，本身就說明政府的監(jiān)管責任還不到位［13］。2008年，人力資源和社會保障部發(fā)布《關于采取積極措施減輕企業(yè)負擔，穩(wěn)定就業(yè)局勢有關問題的通知》，指導有條件地區(qū)通過允許企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳或階段性降低生育保險費等辦法，切實減輕企業(yè)負擔。全國16個省市根據(jù)生育保險基金運行情況，降低了生育保險費率。這個通知的頒發(fā)說明政府已開始注意加強對基金運作的監(jiān)管。

(2)勞動保障監(jiān)察執(zhí)法責任逐步提高

我國勞動保障監(jiān)察的執(zhí)法方式包括專項檢查、大要案專查、舉報投訴案件調(diào)查、用人單位書面材料審查、群體性事件應急檢查和日常巡視監(jiān)察等6種方式，其中主動檢查少，以專項檢查為主。這緣于中國勞動保障監(jiān)察制度的缺失和勞動保障監(jiān)察機構隊伍建設存在問題。目前，全國仍有1/3省市區(qū)沒有制定勞動保障監(jiān)察條例，企業(yè)勞動保障守法誠信制度缺乏，重大勞動保障違法行為社會公布制度還不健全，現(xiàn)行的《勞動保障監(jiān)察條例》不適應當前的監(jiān)察維權需要或與《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《勞動合同實施條例》等新法的一些規(guī)定相抵觸。在勞動保障監(jiān)察機構方面，基層勞動保障監(jiān)察力量薄弱。一些縣級勞動保障監(jiān)察機構只有1到2名監(jiān)察員，有的還身兼數(shù)職，難以有效開展執(zhí)法工作。不過，全國的勞動保障監(jiān)察執(zhí)法在經(jīng)費短缺、裝備落后的情況下正在不斷地完善執(zhí)法機構建設和加大執(zhí)法力度。到2007年末，全國已建立勞動保障監(jiān)察機構3271個，各級勞動保障部門配備勞動保障專職監(jiān)察員2.2萬人，逐步形成了省地縣三級勞動保障監(jiān)察組織網(wǎng)絡。2008年底，全國還建立了4個省級勞動保障監(jiān)察局，執(zhí)法人員采取公務員編制［14］。另外，日常巡視檢查的主動執(zhí)法方式也成為監(jiān)察部門執(zhí)法的方向。

4.政府的實施責任分析

轉(zhuǎn)型以來政府的實施責任在加大。盡管全國沒有建立統(tǒng)一的生育保險制度，但是各省市都先后都建立了本地區(qū)的生育保險制度。另外，根據(jù)《中國婦女發(fā)展綱要(2001－2010年)》中所提出的“到2010年，城鎮(zhèn)職工生育保險覆蓋面達到90%以上”目標，各地區(qū)都加快了生育保險的擴面工作。

(1)實施力度加大

盡管目前我國尚無一部統(tǒng)一的生育保險法律，但各省市都依照《企業(yè)職工生育保險辦法》建立了本地區(qū)的生育保險制度，并根據(jù)《中國婦女發(fā)展綱要(2001－2010年)》提出的目標要求，積極擴大生育保險覆蓋面。全國31個省(區(qū)、市)都開展了生育保險，基本實現(xiàn)了全覆蓋，截至2009年6月，生育保險參保人數(shù)達到9794萬人［15］。另外，各地還結合本地具體情況，打破僅限于企業(yè)范圍的生育保險制度，進行制度創(chuàng)新。天津、安徽、河南、陜西、山西等15個省市將生育保險覆蓋范圍擴大到機關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)和個體工商戶;廣東、上海和江蘇等地區(qū)將靈活就業(yè)人員和失業(yè)人員也納入保障范圍。在生育保險的保障項目上也得到了拓展，一些地方加大了生育保險的待遇范圍，將男職工家屬的生育費用納入生育保險支付范圍，目前全國有15個省規(guī)定男職工家屬可以享受生育保險待遇，報銷住院分娩50%的醫(yī)療費;有的地區(qū)還根據(jù)當?shù)叵M水平支付一次性的生育補助金。

(2)實施過程中存在違規(guī)現(xiàn)象

生育保險由于立法的規(guī)范層次低，加上地方勞動保障監(jiān)察機構執(zhí)法力量不足，一些企業(yè)在生育保險中存在欠繳費現(xiàn)象，甚至有退保和不參保的情況發(fā)生。有的企業(yè)對生育保險費的繳納經(jīng)常采取拖延甚至不繳。以重慶市的榮昌縣為例，2009年1月至8月底，共有59家單位參保，生育保險費應收118萬元，實繳66萬元，參繳率為56%［16］。另外，還有部分地區(qū)還存在投機參保的情況，如要生孩子臨時參保，參保人員生完孩子后馬上退保，造成生育保險基金的流失。針對這一情況，全國有6個省區(qū)設置了享受生育保險待遇的等待期，如山東、廣東、浙江、重慶、山西和西藏等省(區(qū)、市)。要求參保人員繳費滿一定期限后才能夠享受生育保險待遇。

五、結論與政策建議

我國的生育保險制度經(jīng)歷了新中國初期、“社會主義改造”和“文化大革命”時期、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期三個階段的演變，發(fā)生了由國家統(tǒng)籌—企業(yè)承擔—社會統(tǒng)籌的巨大轉(zhuǎn)變。在這個過程中，政府的責任也發(fā)生了相應的變化，總體上正朝著建立與市場經(jīng)濟體制相適應的生育保險制度的方向發(fā)展。但不可否認，轉(zhuǎn)型以來政府在生育保險制度變遷中的責任履行還不太充分，具體表現(xiàn)在:1)制度設計和規(guī)范責任方面存在缺陷，迄今為止全國尚無一部國家級的生育保險法律，生育保險覆蓋面窄;保險費率過高，基金結余多;待遇支付標準沒有具體規(guī)定，執(zhí)行中不統(tǒng)一。2)財政責任正在逐步擴大，但仍然以用人單位為主體籌措生育保險資金。3)監(jiān)管責任有待加強，勞動保障監(jiān)察力量薄弱，監(jiān)察機構隊伍建設需要完善。4)實施責任正在加大，生育保險的覆蓋對象擴大，保險待遇范圍得到拓展，制度漏洞在逐步完善。

針對以上問題，我們提出以下政策建議:

第一，制定全國統(tǒng)一的生育保險法律，提高生育保險的立法層次。在生育保險政策的改革中，當前最迫切的是建立一部全國統(tǒng)一的生育保險立法，以提高生育保險法律的強制性。統(tǒng)一的國家立法能夠提高生育保險的法律效力和強制力，為地方的生育保險政策執(zhí)行提供依據(jù)。并且，國家立法能夠統(tǒng)一各地的標準，以利于建立社會統(tǒng)籌的生育保險模式，推動生育保險制度的完善。

第二，加大政府的財政投入，切實減輕用人單位負擔。生育保險屬于社會保障范圍，政府是社會保障的責任主體，需要政府對生育保險進行財政投入。根據(jù)財權與事權相統(tǒng)一和與債務產(chǎn)生原因相對應的原則，確定中央政府和地方政府在生育保險中的財政責任。擴大生育保險覆蓋面，提高生育保險的社會統(tǒng)籌層次，有效消化基金缺口。

第三，加強勞動保障監(jiān)察機構建設，改革生育保險費的繳納模式。勞動保障的監(jiān)察執(zhí)法需要有強大的監(jiān)察力量支持。全國需要繼續(xù)完善當前的省地縣三級勞動保障監(jiān)察組織網(wǎng)絡，對執(zhí)法人員采用公務員編制，配備專職勞動保障監(jiān)察員，逐步完善執(zhí)法機構的建設。另外，加強基金運作的監(jiān)管，改革生育保險費的繳納模式，生育保險費率的制定應當根據(jù)生育保險基金運行情況制定，切實貫徹“以支定收，收支基本平衡”的基金運作原則。

第四，加大政府的實施力度，保障生育保險政策的執(zhí)行。加快各地區(qū)的生育保險擴面工作，拓寬生育保險的覆蓋對象，把機關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)和個體工商戶等用人單位都囊括進來。進行生育保險制度的創(chuàng)新，拓展生育保險的待遇范圍和保障項目，切實保障參保對象的權益。加強司法機關的作用，減輕政府的監(jiān)管責任，對生育保險政策執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象交由司法機關處理，同時也能監(jiān)督政府承擔自己應當承擔的責任。

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The Evolution of Chinese Maternity Insurance System and Government Responsibility

QIN Cheng －ju1，ZhANG Yi－ming2

(1．School of Economics and Management，North China Electric Power University，Beijing102206，China;2．Chinese Academy of Labor and Social Security，Beijing100029，China)

Chinese maternity insurance system has been adjusted and revised continually since its establishment．As a whole，Chinese maternity insurance system has reforming from enterprises－based to whole society－integrated，aiming at lightening enterprises＇economics burden and encouraging women employment．Based on the analysis of government＇s responsibility during the development of Chinese maternity insurance system，there are several aspects to be perfect，which are designing responsibility，financial responsibility，supervisory responsibility and implement responsibility in terms of government responsibility．

maternity insurance;system development;government responsibility

C913.7

A

1002－9753(2011)08－0014－07

2011－04－06

2011－05－20

本文獲2009－2010年度加拿大國際發(fā)展署POP項目(中國生育保險政策與女性就業(yè)公平)資助。

覃成菊(1972－)，女，土家族，湖北省來鳳縣人，華北電力大學經(jīng)濟與管理學院講師，博士。

(本文責編:辛 城)