殷廣衛(wèi)，薄文廣

(1.華東理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系 經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，上海 200237;2.南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所，天津 300071)

基于縣級(jí)城市的城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)城市化道路的一種政策選擇

殷廣衛(wèi)1，薄文廣2

(1.華東理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系 經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，上海 200237;2.南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所，天津 300071)

現(xiàn)階段嚴(yán)重的收入和地區(qū)不平等、大城市具備良好的自我發(fā)展能力、城市傾向的制度根深蒂固等現(xiàn)實(shí)決定了以大城市作為城市化的“政策主導(dǎo)”既不應(yīng)該也無(wú)必要，否則既不公平也很危險(xiǎn);不以大城市作為“政策主導(dǎo)”并不否定大城市的“主導(dǎo)地位”;小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)踐、人多地少的國(guó)情和小城鎮(zhèn)缺乏集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等因素決定了以小城鎮(zhèn)為“政策主導(dǎo)”也不可行;縣級(jí)城市作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和兼顧城市化與城鄉(xiāng)一體化、兼顧效率與公平的重要切入點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸呱系闹攸c(diǎn)傾斜，這具有多方面的優(yōu)勢(shì)，適宜在政策上成為“十二五”時(shí)期中國(guó)城市化道路的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇，但同時(shí)也應(yīng)避免“一刀切”，注意具體措施的因時(shí)、因地制宜。

縣級(jí)城市;城市化;城鄉(xiāng)一體化;“十二五”

一、引 言

城市化發(fā)展戰(zhàn)略不同于城市發(fā)展戰(zhàn)略，它是鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合(高珮義，1991)［1］。新中國(guó)的城市化經(jīng)歷了諸多曲折。改革開(kāi)放前的城市化形成了城鄉(xiāng)之間相互隔離和封閉的“二元結(jié)構(gòu)”，這種結(jié)果與我國(guó)當(dāng)時(shí)面臨的國(guó)際環(huán)境、選擇的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和采取的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等因素密切相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)城市化道路的討論一直沒(méi)有停止過(guò)，討論的焦點(diǎn)基本繞不開(kāi)以何種規(guī)模的城市為“政策主導(dǎo)”(重點(diǎn)支持、優(yōu)先發(fā)展)這一問(wèn)題。小城市(鎮(zhèn))、大城市①本文中的“大城市”是一般意義上的不確指的概念，即并非過(guò)去通常特指的50－100萬(wàn)人口的城市。、中等城市都曾被主張作為重點(diǎn)支持的對(duì)象并對(duì)政策產(chǎn)生重要影響。但是，到目前為止，破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的實(shí)踐效果總體上離人們的期望還相距甚遠(yuǎn)。雖然過(guò)去30多年里，中國(guó)是世界上城市化平均速度最高的國(guó)家之一，特別是在2000到2010年間，城市化率年均提高1.13個(gè)百分點(diǎn)。但是，城市化的總體質(zhì)量卻不高，所謂的“偽城市化”、“半城市化”或“淺城市化”現(xiàn)象日益凸顯，土地的城市化遠(yuǎn)快于農(nóng)民的城市化。近年來(lái)城鄉(xiāng)和地區(qū)差距持續(xù)擴(kuò)大，效率與公平的關(guān)系及其可能引發(fā)的問(wèn)題越來(lái)越引起理論界的關(guān)注。這種局面形成的根源可能在于急功近利，太渴望擺脫城市化滯后的局面，太渴望城市化率的提高和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，太渴望實(shí)現(xiàn)GDP的趕超，其后果令人堪憂(yōu)。對(duì)于中國(guó)城市化道路的選擇問(wèn)題，在經(jīng)歷了農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路的失敗之后，盡管學(xué)術(shù)界更多地從經(jīng)濟(jì)效率角度出發(fā)主張以大城市為“政策主導(dǎo)”，但是中央一直強(qiáng)調(diào)的是“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。那么，是否還有必要提出以某種規(guī)模的城市在政策上作為主導(dǎo)推進(jìn)城市化并如何提高城市化的質(zhì)量呢?本文提出應(yīng)以縣級(jí)城市作為政策重點(diǎn)來(lái)推動(dòng)我國(guó)的城市化進(jìn)程，成為在“十二五”時(shí)期就進(jìn)入實(shí)施的戰(zhàn)略選擇，并把城鄉(xiāng)一體化特別是基本公共服務(wù)的均等化提高到同等重要的地位。

二、為什么現(xiàn)階段城市化不宜以大城市作為“政策主導(dǎo)”

(一)大城市的增長(zhǎng)和發(fā)展無(wú)需刻意扶持

我們主張我國(guó)當(dāng)前的城市化不以大城市作為“政策主導(dǎo)”絲毫不意味著要人為抑制大城市的發(fā)展，關(guān)鍵原因在于大城市具有超前或超先增長(zhǎng)的規(guī)律，這是國(guó)內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界很早就總結(jié)出來(lái)的一條基本結(jié)論，也是國(guó)內(nèi)外普遍存在的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)(謝文惠和鄧衛(wèi)，1996［2］;蔡孝箴等，1998［3］)。過(guò)去，大城市的發(fā)展盡管長(zhǎng)時(shí)間受到限制，但仍然實(shí)現(xiàn)了超前增長(zhǎng)和快速發(fā)展?？紤]到我國(guó)當(dāng)前收入不均等和城鄉(xiāng)、地區(qū)差距相當(dāng)嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，大城市超前增長(zhǎng)規(guī)律決定了大城市的增長(zhǎng)和發(fā)展在現(xiàn)階段無(wú)需特別或刻意扶持。

大城市之所以超前增長(zhǎng)，謝文惠和鄧衛(wèi)(1996)［2］、蔡孝箴(1998)［3］、饒會(huì)林等(2008)［4］從多個(gè)角度給出了有說(shuō)服力的解釋。按空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的觀點(diǎn)，總之是與大城市歷史基礎(chǔ)好、早期規(guī)模大、多樣化程度高、創(chuàng)新能力強(qiáng)、具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)等多種因素促進(jìn)其規(guī)模報(bào)酬進(jìn)一步遞增有關(guān)。在當(dāng)前我國(guó)城市化仍處于初中期階段的條件下，大城市自身增強(qiáng)其集聚能力的循環(huán)累積因果機(jī)制仍在起作用，交通和信息技術(shù)進(jìn)步使大城市能夠從越來(lái)越大的區(qū)域空間范圍內(nèi)吸納人才和其他各種要素，因此大城市的超前增長(zhǎng)仍在繼續(xù)。與此同時(shí)，城市規(guī)模本身在技術(shù)和制度不斷進(jìn)步的條件下一直也沒(méi)有出現(xiàn)上限②饒會(huì)林(2008)指出:“有哪一座大城市會(huì)遵守‘經(jīng)驗(yàn)’的極限標(biāo)準(zhǔn)而不再增長(zhǎng)?沒(méi)有。最早，人們習(xí)慣把10萬(wàn)、20萬(wàn)人口的城市稱(chēng)為大城市、大都會(huì)、大商埠，但是現(xiàn)在人們把它看成小城市了。在人們把50萬(wàn)人口以上城市稱(chēng)為大城市的時(shí)候，沒(méi)想到超過(guò)100萬(wàn)人口的城市很快出現(xiàn)了，于是人們賦予100萬(wàn)人口以上的城市為‘特大城市’的稱(chēng)號(hào)。但是，沒(méi)想到這樣的等級(jí)劃分還是‘跟不上形勢(shì)’。因?yàn)?，人口超過(guò)1000萬(wàn)的城市在世界各地又陸續(xù)出現(xiàn)了。人們只好稱(chēng)這些城市為‘超級(jí)城市’。根據(jù)專(zhuān)家們的估計(jì)，這種城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，還會(huì)在一定時(shí)限內(nèi)繼續(xù)下去。”。

因此，我們認(rèn)為大城市發(fā)展的動(dòng)力充足，無(wú)需出臺(tái)帶有大城市傾向性的扶持政策。大城市面臨的重要問(wèn)題是優(yōu)化內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)以充分發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)其輻射和帶動(dòng)效應(yīng)，為中小城市和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供支持，同時(shí)改善大城市本身的城市化質(zhì)量，減輕大城市地區(qū)內(nèi)部的不均等和城鄉(xiāng)差距，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

(二)重點(diǎn)扶持大城市的政策既不公平也很危險(xiǎn)

近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界從經(jīng)濟(jì)效率角度出發(fā)主張我國(guó)以大城市為“政策主導(dǎo)”推動(dòng)城市化的呼聲一直很高，代表性的文獻(xiàn)例如王小魯(2010)［5］、Au and Henderson(2006)［6］、王 小 魯 和 夏 小 林(1999)［7］等。但是，考慮到我國(guó)基尼系數(shù)長(zhǎng)期處于超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線并不斷提高和城鄉(xiāng)、地區(qū)差距近年來(lái)不斷加劇等背景，如果政策上只重點(diǎn)扶持大城市，這既很不公平，也相當(dāng)危險(xiǎn)。原因在于城市化具有重要的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)含義。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市化道路問(wèn)題的討論大多從經(jīng)濟(jì)效率出發(fā)，對(duì)城市化的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)含義論述不多，特別欠缺建立在嚴(yán)格數(shù)理邏輯基礎(chǔ)之上的科學(xué)分析，空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的國(guó)際研究(經(jīng)典文獻(xiàn)例如 Krugman，1991;Fujita，Krugman and Venables，1999;Baldwin et al.，2003 等)在深刻揭示城市集聚的微觀基礎(chǔ)從而城市化的微觀動(dòng)力機(jī)制的同時(shí)，也清晰地表明了城市化的福利含義:如果任由自由的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用而不加干預(yù)，城市(核心區(qū))與其外圍鄉(xiāng)村(邊緣區(qū))之間的福利水平必定經(jīng)歷相當(dāng)迅速的分化過(guò)程，從而比較嚴(yán)重地?fù)p害社會(huì)公平，雖然城鄉(xiāng)福利差距最終也會(huì)自發(fā)地逐步縮小，但不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，即不可能在短時(shí)間內(nèi)指望通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在機(jī)制修復(fù)被損害的社會(huì)公平。特別是，在人口遷移受到較多障礙的條件下，城市化引起城鄉(xiāng)福利差距擴(kuò)大的效應(yīng)更顯著。

我國(guó)大城市的超前增長(zhǎng)在提高總體經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公平。可以說(shuō)，大城市超前增長(zhǎng)是近三十年來(lái)地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距同時(shí)擴(kuò)大的重要原因。社會(huì)公平的過(guò)度損害可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果，例如引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果毀于一旦。社會(huì)公平問(wèn)題引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的要害之一在于“不患寡，而患不均”。

陸銘和陳釗(2004)［8］認(rèn)為:在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)漠視收入不平等問(wèn)題，其結(jié)果可能就是像拉美國(guó)家那樣的社會(huì)動(dòng)蕩。他們綜述相關(guān)文獻(xiàn)(World Bank，1997;Yao and Zhu，1998;Khan and Riskin，1998;趙人偉等，1999;Yang，1999;Kanbur and Zhang，1999;李實(shí)，2003)指出:從統(tǒng)計(jì)上看，中國(guó)已經(jīng)成為收入不均等狀況最為嚴(yán)重的國(guó)家之一;巨大的收入差距與中國(guó)地區(qū)間和城鄉(xiāng)間日益擴(kuò)大的收入差距有關(guān);而收入差距分解的結(jié)果顯示，地區(qū)間的收入差距本身就與中國(guó)巨大的城鄉(xiāng)收入差距有關(guān)。

王新志和樊祥成(2010)［9］綜述指出:2000－2008年，城鄉(xiāng)居民人均收入差距由2.79∶1擴(kuò)大到3.31∶1;2004年以來(lái)，農(nóng)民收入保持了較快的增長(zhǎng)速度，但年實(shí)際增長(zhǎng)率仍比城鎮(zhèn)居民低約3個(gè)百分點(diǎn);而且，從發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢(shì)看，城鎮(zhèn)居民收入仍將以比農(nóng)民收入更快的速度增長(zhǎng)。

叢亞平和李長(zhǎng)久(2010)［10］指出:國(guó)際上通常認(rèn)為，基尼系數(shù)0.4是警戒線，一旦基尼系數(shù)超過(guò)0.4，表明財(cái)富已過(guò)度集中于少數(shù)人，該國(guó)社會(huì)處于可能發(fā)生動(dòng)亂的“危險(xiǎn)”狀態(tài)，而我國(guó)基尼系數(shù)已從改革開(kāi)放初的0.28上升到2007年的0.48，近年來(lái)不斷上升，實(shí)際已超過(guò)了0.5。另?yè)?jù)2007年8月亞洲開(kāi)發(fā)銀行的研究報(bào)告《亞洲的分配不均》，在22個(gè)納入亞行研究范圍的國(guó)家中，中國(guó)的貧富差距最大，從1993到2004年，中國(guó)的基尼系數(shù)從0.407擴(kuò)大到0.473。

因此，值得警醒的是，推進(jìn)城市化必須同時(shí)兼顧城鄉(xiāng)一體化，當(dāng)前二者應(yīng)當(dāng)具有同等重要的地位，城市化的質(zhì)量必需得到切實(shí)重視，而更關(guān)鍵的是相應(yīng)的政策需要。

(三)制度上難以克服的城市傾向有利于大城市發(fā)展

制度進(jìn)而政策上的城市傾向在各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中有其內(nèi)在的必然性。早期的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家如利普頓、科布納基、托達(dá)羅等對(duì)此多有論述(郝壽義和安虎森，1999)［11］。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開(kāi)始，城市傾向的政策與重工業(yè)偏向的政策兩位一體，導(dǎo)致了固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革開(kāi)放后盡管一直在努力破解這種二元結(jié)構(gòu)，但城市傾向的制度和政策其實(shí)仍在自我強(qiáng)化，反映到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的各個(gè)方面。

王新志和樊祥成(2010)［9］綜述指出:“中國(guó)在實(shí)行了數(shù)十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以后，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面都有了加深和固化城鄉(xiāng)二元分割的各種條例、政策、法規(guī)甚至是法律，形成了中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的格局;由戶(hù)籍、社會(huì)保障、就業(yè)、財(cái)政稅收、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、投資等制度所構(gòu)成的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，造成了城市偏向的城鄉(xiāng)交易制度，城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)、資源分配以及政治權(quán)利的安排等一系列關(guān)系都被扭曲了。盡管中國(guó)為改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制做出了很多努力，但二元結(jié)構(gòu)的制度性框架仍然存在，更為重要的是，多年來(lái)形成的城鄉(xiāng)分治體制的慣性在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域仍在延續(xù)?！貏e是戶(hù)籍制度已經(jīng)成為當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展繞不過(guò)去的問(wèn)題……其巨大的慣性作用對(duì)人口流動(dòng)的限制依然存在，依附在戶(hù)籍上的其他功能仍未完全消除?！蔽覀冋J(rèn)為:戶(hù)籍制度以及與戶(hù)籍掛鉤的社會(huì)保障等一系列內(nèi)容是城市傾向的政策在制度層面的典型反映。

方輝振(2010)［13］認(rèn)為:長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政金融政策及各種制度設(shè)計(jì)都是由城市單方面決定的，農(nóng)民不僅沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，更沒(méi)有決定權(quán)，甚至連知情權(quán)、參與權(quán)都沒(méi)有;要真正做到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化、政策制度實(shí)施一體化，從而形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，就必須改變長(zhǎng)期以來(lái)由城市單方面制定有利于自身利益的規(guī)劃和政策制度的格局。

陸銘和陳釗(2004)［8］基于 1987 －2001 年間省級(jí)面板數(shù)據(jù)的估計(jì)結(jié)果表明，中國(guó)持續(xù)擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距與地方政府實(shí)施的帶有城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)。曾國(guó)安和胡晶晶(2007)［14］認(rèn)為1985年以后城鄉(xiāng)收入差距長(zhǎng)期擴(kuò)大的主要原因在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性、政府推行的城市偏向的制度和政策、城市偏向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和政治權(quán)力的不平衡，以及經(jīng)濟(jì)體制改革造成的機(jī)會(huì)不平等。

2003年國(guó)家發(fā)改委曾派出考察團(tuán)專(zhuān)門(mén)考察美國(guó)和巴西的城鎮(zhèn)化，考察團(tuán)在報(bào)告(發(fā)表于《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第1期，以下簡(jiǎn)稱(chēng)(考察團(tuán)，2004)［15］)中指出:“中國(guó)的大城市在投入方面得到政府太多的傾斜，以致于大城市不惜花巨資搞各種形象工程，越建越豪華;而大部分中小城市(鎮(zhèn))很少獲得上一級(jí)政府的投資，不要說(shuō)是大發(fā)展，就是維持現(xiàn)狀都困難。國(guó)外有人形象地說(shuō)，中國(guó)的大城市像歐洲，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村像非洲?！币灿胁簧賹W(xué)者(如蔡昉和楊濤，2000;蔡昉、都陽(yáng)和王美艷，2001;溫嬌秀，2007;胡琳琳和胡鞍鋼，2003)［16－18］關(guān)注到制度、教育、衛(wèi)生等更多方面的城鄉(xiāng)差距或不平等并與經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，客觀上很好地揭示了制度方面形成城市傾向的諸多原因。

(四)不以大城市作為城市化的“政策主導(dǎo)”并不否定大城市的“主導(dǎo)地位”

不可否認(rèn)，大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯優(yōu)于中小城市(鎮(zhèn))，很多大城市特別是超大、特大城市往往是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”、“領(lǐng)頭羊”和“增長(zhǎng)極”，能在較大的區(qū)域范圍內(nèi)更有效地組織要素資源，承擔(dān)著作為技術(shù)進(jìn)步和先進(jìn)文明的創(chuàng)造和擴(kuò)散中心的作用，對(duì)中小城市具有輻射作用和示范效應(yīng)。

這樣，大城市在城市化進(jìn)程中的主導(dǎo)地位是由其客觀條件和自身能力及其對(duì)制度的重要影響決定的，也不容否認(rèn)、不可忽視。盡管城市化特別是大城市的增長(zhǎng)客觀上至少在短期內(nèi)具有擴(kuò)大收入不均等和加劇城鄉(xiāng)、地區(qū)差距從而損害社會(huì)公平的后果，但是，顯然不能通過(guò)犧牲效率、抑制城市化、抑制大城市的增長(zhǎng)和發(fā)展來(lái)避免上述后果，而應(yīng)該“另辟蹊徑”，這就是對(duì)相關(guān)的后進(jìn)地區(qū)、后進(jìn)群體進(jìn)行補(bǔ)償和補(bǔ)貼，其方式當(dāng)然很多，但政策無(wú)疑是其中的重要一項(xiàng)，同時(shí)城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)也是應(yīng)有之義，這又需要充分利用大城市的主導(dǎo)地位。

因此，不以大城市作為城市化的“政策主導(dǎo)”并不否定大城市在城市化進(jìn)程中的“主導(dǎo)地位”，而是強(qiáng)調(diào)政策不應(yīng)刻意向大城市傾斜，并且，現(xiàn)階段恰恰要利用大城市的主導(dǎo)地位促進(jìn)中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展。

三、為什么城市化不宜以小城鎮(zhèn)作為“政策主導(dǎo)”

(一)中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路實(shí)踐的失敗

上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，“蘇南模式”和廣東、浙江的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集群等現(xiàn)象盛況空前，小城鎮(zhèn)①“小城鎮(zhèn)”這個(gè)概念通常也包括縣級(jí)小城市，但更多地具有“鎮(zhèn)”而不是“城”的內(nèi)涵，其主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心區(qū)。發(fā)展如火如荼，帶動(dòng)了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，政府因此著力推動(dòng)小城市(鎮(zhèn))建設(shè)，同時(shí)因害怕“城市病”等原因而嚴(yán)格控制大城市規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的興起雖然是體制改革解放農(nóng)村生產(chǎn)力的結(jié)果，但也是相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體在當(dāng)時(shí)舊體制的改革滯后于現(xiàn)實(shí)需要和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)禁錮條件下的無(wú)奈選擇，而當(dāng)時(shí)的賣(mài)方市場(chǎng)(短缺經(jīng)濟(jì))條件正好提供了較好機(jī)遇。然而，由于小城鎮(zhèn)的集聚經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)都無(wú)法與大中城市相提并論，隨著市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放、勞動(dòng)力和生產(chǎn)要素的流動(dòng)逐步自由、買(mǎi)方市場(chǎng)時(shí)代到來(lái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染嚴(yán)重的問(wèn)題不斷暴露，小城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)和發(fā)展在總體上歸于平淡，資源、環(huán)境和生態(tài)付出了很大代價(jià)，急功近利還導(dǎo)致不少地方政府認(rèn)為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移可以直接規(guī)劃并組織實(shí)施，通過(guò)行政命令大搞小城鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)果勞民傷財(cái)。

總的來(lái)看，對(duì)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的批評(píng)首先歸結(jié)為對(duì)舊有城鄉(xiāng)分割體制的批評(píng)，認(rèn)為農(nóng)村工業(yè)化從而農(nóng)村城鎮(zhèn)化完全是被城鄉(xiāng)分割體制逼出來(lái)的，農(nóng)村城市化實(shí)際上是以犧牲應(yīng)有的集聚經(jīng)濟(jì)為代價(jià)的一條彎路。更多的具體批評(píng)則集中在它的集聚效益差、達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)、對(duì)第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)帶動(dòng)作用小、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、耕地面積減少、水土流失、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、假冒偽劣商品泛濫、精神文明建設(shè)不配套等方面。因此，盡管小城鎮(zhèn)的發(fā)展自有其不可抹殺的歷史功績(jī)，但是，一度影響甚大、呼聲很高的以農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)城市化實(shí)際上是一條行不通并且在本世紀(jì)之初就已經(jīng)失敗的道路。以下一些觀點(diǎn)是這方面的有代表性的認(rèn)識(shí)。

在2000年11月的“農(nóng)村城市化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革和發(fā)展”理論研討會(huì)上，南京大學(xué)洪銀興教授提出:現(xiàn)代化所突出的是城市化而不是小城鎮(zhèn)化(陳寶敏和孫寧華，2000)［19］?！吨袊?guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第12期甚至發(fā)表了《小城鎮(zhèn)道路:中國(guó)城市化的妄想癥》這樣的標(biāo)題帶有強(qiáng)烈感情色彩的文章。朱鐵臻(2002)［20］針對(duì)小城鎮(zhèn)的不經(jīng)濟(jì)和污染問(wèn)題指出:“城市病”要避免，但“農(nóng)村病”更可怕。陳雯(2003)［21］指出:鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展并沒(méi)有及時(shí)走向城市化，非農(nóng)化的鄉(xiāng)村地域沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的城市地域，城鄉(xiāng)功能分工不清，出現(xiàn)了許多“城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的地域。程必定(2003)［22］認(rèn)為:長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是農(nóng)村主導(dǎo)型的增長(zhǎng)模式，“三農(nóng)”問(wèn)題的出現(xiàn)，表明這種模式在我國(guó)已走到了盡頭，必須向城市主導(dǎo)型區(qū)域增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變。馮云廷(2006)［23］分析認(rèn)為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的城鎮(zhèn)化模式……不可能全面帶動(dòng)中國(guó)城市化，而那種“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”式的農(nóng)村工業(yè)化本質(zhì)上是一種非城市化現(xiàn)象，其后果必然是取一時(shí)之效，留長(zhǎng)遠(yuǎn)之患②農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵顯然與“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”相去甚遠(yuǎn)，但我們認(rèn)同其“取一時(shí)之效，留長(zhǎng)遠(yuǎn)之患”的后果。。

(二)小城鎮(zhèn)與最優(yōu)城市規(guī)模相距甚遠(yuǎn)

空間上的集中或集聚是城市經(jīng)濟(jì)最顯著的特征之一。由于技術(shù)、制度的不斷進(jìn)步，城市規(guī)模的上限也被不斷突破。但是，世界上很多國(guó)家都有大城市深受交通擁擠、空氣污染、貧民窟蔓延、治安惡化等“大城市病”的困擾。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論一直強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模是集聚經(jīng)濟(jì)與集聚不經(jīng)濟(jì)達(dá)成均衡的結(jié)果。學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于最優(yōu)城市規(guī)模的理論和實(shí)證研究也一直未曾中斷，以阿朗索(W.Alonso)為代表的西方學(xué)者很早就建立了最優(yōu)城市規(guī)模理論。但是，“最優(yōu)”二字卻立足于價(jià)值判斷，其標(biāo)準(zhǔn)是主觀的。正如巴頓(K.J.Button)早在1976年即已指出的那樣:“從個(gè)人的觀點(diǎn)看，并沒(méi)有什么單一的最佳城市規(guī)模可言，而是取決于這個(gè)人是議員，還是現(xiàn)有居民，還是將要遷來(lái)的移民。如果我們探討其他人群的傾向的話(huà)，這個(gè)情況還將更為復(fù)雜。”［24］

但是，如果不從個(gè)人或少數(shù)特定類(lèi)型群體的立場(chǎng)出發(fā)，而是從總體的經(jīng)濟(jì)效率角度看，或者，從勞動(dòng)力和其他各類(lèi)生產(chǎn)要素投入的總體產(chǎn)出效率來(lái)看，在特定的階段和國(guó)家(相當(dāng)于假定技術(shù)、制度條件固定)，通過(guò)實(shí)證研究尋找到城市規(guī)模大致的最優(yōu)值(一般以人口數(shù)量衡量)還是可能的。事實(shí)上很多學(xué)者也是這樣做的。

王小魯和夏小林(1999)［7］對(duì)中國(guó)666個(gè)城市的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的結(jié)論為:“規(guī)模過(guò)小的城市，規(guī)模收益很低而由政府負(fù)擔(dān)的外部成本很高，經(jīng)濟(jì)效益較差?！?00－400萬(wàn)人之間時(shí)城市的凈規(guī)模收益最大……這一區(qū)間的城市可以稱(chēng)為最佳規(guī)模的城市?！盇u and Henderson(2006)［6］基于中國(guó)數(shù)據(jù)的計(jì)量分析與王小魯和夏小林(1999)［7］的研究結(jié)論基本一致，他們發(fā)現(xiàn):城市的凈聚集效應(yīng)首先隨著城市規(guī)模上升而急劇上升，達(dá)到峰值后緩慢下降;中國(guó)城市的最優(yōu)人口規(guī)模大致在250－380萬(wàn)人之間。

小城鎮(zhèn)明顯缺乏集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，與大城市形成強(qiáng)烈反差。王小魯和夏小林(1999)［7］發(fā)現(xiàn)規(guī)模小于10萬(wàn)人的城市不存在凈規(guī)模收益。朱鐵臻(2002)［20］指出:小城鎮(zhèn)不僅距正常發(fā)揮城市聚集效應(yīng)還有較大距離，而且建制鎮(zhèn)因缺乏資金或投資效益太低，基礎(chǔ)設(shè)施仍很落后，大部分小城鎮(zhèn)還處于一種準(zhǔn)城市化水平，除主要受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約外，還受到農(nóng)村集體所有制、戶(hù)籍制度和有關(guān)政策的三重制約。

(三)中國(guó)人多地少的國(guó)情與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

一些發(fā)達(dá)國(guó)家早就基本完成了城市化進(jìn)程，我國(guó)的城市化目前經(jīng)歷的過(guò)程、遇到的種種問(wèn)題這些發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)多有經(jīng)歷，中國(guó)非常有必要借鑒其經(jīng)驗(yàn)、吸取其教訓(xùn)。在相同或近似的時(shí)代背景、技術(shù)進(jìn)步等條件下，一些城市化進(jìn)程或領(lǐng)先或同步于中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家的城市化歷程同樣值得我們關(guān)注。借鑒這些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)必須注意認(rèn)識(shí)、比較各自的國(guó)情或相關(guān)客觀條件。

國(guó)家發(fā)改委的報(bào)告(考察團(tuán)，2004)［15］指出:2000年前后美國(guó)和巴西的城市化率分別高達(dá)85%和81%以上，兩國(guó)在城市化方面都取得了重要成就，但也出現(xiàn)了一些不合理趨勢(shì)并導(dǎo)致一系列突出問(wèn)題;美國(guó)的問(wèn)題主要是過(guò)度郊區(qū)化，而巴西的問(wèn)題則是過(guò)度城市化;過(guò)度郊區(qū)化是指星羅棋布的居住區(qū)圍繞中心城市向四周無(wú)限蔓延，而工作、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)仍然留在市中心，這種狀況導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)和人口的擴(kuò)散和分散，削弱了城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，帶來(lái)了失業(yè)增加和貧困化問(wèn)題;過(guò)度城市化給巴西帶來(lái)城市人口過(guò)度膨脹、城市失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重、城市貧困化加劇、收入分配兩極分化、城市環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題。

汪冬梅(2003)［25］對(duì)日本和美國(guó)的城市化進(jìn)行了比較研究，從中探索中國(guó)可以得到的啟示。作者指出:注重把城市化的一般規(guī)律與本國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，制定適中、可行的城市化方略是日、美兩國(guó)城市化成功的原因之一;美、日兩國(guó)的自然地理特點(diǎn)不同，城市化的具體模式因而有所差異;美國(guó)人少地多(1998年的人口密度為每平方公里29.5人)，所以美國(guó)可以大手大腳地使用土地，從而形成了一種以中小城市為主體的城市等級(jí)序列，并在長(zhǎng)期發(fā)展中形成了以中小城市為主體的城市化模式①實(shí)際上是以小城鎮(zhèn)為主體的模式，參見(jiàn)考察團(tuán)(2004)給出的如下數(shù)據(jù):美國(guó)共有51個(gè)州，3043個(gè)縣(郡)，35153個(gè)市、鎮(zhèn)。其中，300萬(wàn)以上人口的城市有13個(gè)，20萬(wàn)到100萬(wàn)人口的城市有78個(gè)，10萬(wàn)到20萬(wàn)人口的城市有131個(gè)，3萬(wàn)到10萬(wàn)人口的城市878個(gè)，幾千到3萬(wàn)人口的小城市(鎮(zhèn))達(dá)34000多個(gè);10萬(wàn)人口以下的小城市(鎮(zhèn))居多，大約占城市總數(shù)的99．3%。小城鎮(zhèn)主要承擔(dān)的是居住和生活功能，而生產(chǎn)功能主要仍然由大中城市承擔(dān)。;日本人多地少(1997年的人口密度為每平方公里333.9人)，由于國(guó)土狹窄、地價(jià)昂貴，區(qū)域集中是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種內(nèi)在需求，由此形成了一種以三大都市圈為主、以大中城市為主、高度緊湊的城市布局和以大中城市為主體的城市化模式。作者特別強(qiáng)調(diào)了日本與中國(guó)有著諸多相似之處，因此日本的城市化模式是中國(guó)很好的參照樣本。

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》的數(shù)據(jù)，2008年底中國(guó)大陸地區(qū)有地級(jí)以上(含地級(jí))城市287個(gè)、縣級(jí)城市1948個(gè)(其中縣級(jí)市368個(gè)，縣1463個(gè)，自治縣117個(gè))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)34301個(gè)(其中鎮(zhèn)19234個(gè)，鄉(xiāng)15067個(gè))。對(duì)比美國(guó)、巴西、日本的情況，中國(guó)人多地少，絕大部分人口集中分布于東部沿海與中部地區(qū)，廣袤的西部地區(qū)的自然地理?xiàng)l件不適宜人口集中居住，這些客觀事實(shí)意味著美國(guó)的模式在中國(guó)根本行不通，巴西的教訓(xùn)更值得中國(guó)警惕，中國(guó)城市化的遠(yuǎn)景幾乎注定與日本相似。

綜上，中國(guó)顯然不宜以小城鎮(zhèn)作為“政策主導(dǎo)”推動(dòng)城市化。在大城市超前增長(zhǎng)、大城市進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力充足、既不應(yīng)該也無(wú)必要以大城市作為“政策主導(dǎo)”的背景下，我們認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)城市化道路的最優(yōu)選擇是政策重點(diǎn)向縣級(jí)城市傾斜，這有利于在推進(jìn)城市化的同時(shí)兼顧城鄉(xiāng)一體化，全面提高城市化的總體質(zhì)量。下面進(jìn)一步說(shuō)明。

三、通過(guò)以縣級(jí)城市為政策重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化推動(dòng)城市化

(一)部分發(fā)達(dá)大城市地區(qū)縣級(jí)城市的發(fā)展實(shí)踐

目前，以狹義的珠三角和長(zhǎng)三角為代表的很多大城市地區(qū)的城市化水平已相當(dāng)高，城市群、城市連綿帶、大都市圈等現(xiàn)象得到學(xué)術(shù)界和政府的高度關(guān)注，近年來(lái)這方面的文獻(xiàn)不可勝數(shù)。不僅東部沿海的多個(gè)核心地區(qū)，而且中部的武漢、長(zhǎng)株潭、鄭州、合肥和西部的重慶、成都、西安等省會(huì)和其他大城市地區(qū)以及東北的類(lèi)似地區(qū)，都已經(jīng)在切實(shí)考慮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，關(guān)于城鄉(xiāng)一體化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論和經(jīng)驗(yàn)研究也主要以這些地區(qū)為研究對(duì)象。相關(guān)文獻(xiàn)表明縣級(jí)城市要么實(shí)際上已經(jīng)成為這些地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的主導(dǎo)，要么多被有關(guān)學(xué)者建議為城鄉(xiāng)一體化的主導(dǎo)。南京大學(xué)商學(xué)院洪銀興教授等的研究很有代表性。

洪銀興(2007)［26］認(rèn)為:達(dá)到全面小康社會(huì)水平的蘇南和其他長(zhǎng)三角地區(qū)，劉易斯“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”已經(jīng)到來(lái)，已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化的中后期階段和工業(yè)、城市全面反哺農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的階段;長(zhǎng)三角地區(qū)正在推進(jìn)的城市化，不僅包括人口的城市化，也包括原來(lái)屬于農(nóng)村的地域的城市化;城市反哺農(nóng)村具有城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的特征;反哺的實(shí)施中心需要轉(zhuǎn)到地方政府，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要發(fā)揮作用，但縣級(jí)政府越來(lái)越成為實(shí)施反哺的中心;以政府特別是縣級(jí)政府為中心進(jìn)行反哺，也就是由政府集中區(qū)域內(nèi)企業(yè)的財(cái)力反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，其效果最為明顯。

張建華和洪銀興(2007)［27］指出:長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀是我國(guó)正在形成的三大都市圈，近幾年不少地區(qū)也都開(kāi)始規(guī)劃自己的都市圈，如南京都市圈、武漢都市圈等等。他們認(rèn)為:都市圈是城市化的主體形式，城鄉(xiāng)一體化總是發(fā)生在都市圈內(nèi)，都市圈形成的過(guò)程也就是城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程(我們對(duì)此觀點(diǎn)持保留意見(jiàn))。他們還明確強(qiáng)調(diào):在已有城鎮(zhèn)、特別是縣(市)城的基礎(chǔ)上提升城市化水平，使城鎮(zhèn)與城市銜接，增強(qiáng)現(xiàn)代化要素的聚集和向農(nóng)村擴(kuò)散的能力，使之成為服務(wù)農(nóng)村的商貿(mào)、服務(wù)中心，是都市圈城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。盡管我們并不完全贊同他們的觀點(diǎn)，但他們對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)城市化事實(shí)的分析以及相關(guān)觀點(diǎn)顯然有力地表明:大城市地區(qū)以縣級(jí)城市為主導(dǎo)推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化的條件最為成熟，特別需要政策的及時(shí)跟進(jìn)。

(二)縣級(jí)城市作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)具有承上啟下的重要作用

縣級(jí)城市在大城市地區(qū)越來(lái)越凸顯其重要性，切實(shí)承擔(dān)起”承上啟下“的重要作用。不僅如此，即使在其他不發(fā)達(dá)或落后地區(qū)，縣級(jí)城市同樣擔(dān)負(fù)著“承上啟下”的重任。實(shí)際上，在某些發(fā)達(dá)地區(qū)，有些建制鎮(zhèn)已經(jīng)起到相當(dāng)于縣級(jí)城市的作用，有的甚至超越了縣級(jí)城市①2010年9月1日，一則標(biāo)題為“浙江山東相繼試點(diǎn)‘鎮(zhèn)級(jí)市’，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)獲中央肯定”的新聞引起諸多關(guān)注，多家媒體競(jìng)相轉(zhuǎn)載(也有報(bào)道以“浙江山東部分地區(qū)相繼啟動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)”為題)。而早在此前的4月1日，《浙江日?qǐng)?bào)》曾有題為“溫州五強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)引熱議——‘鎮(zhèn)級(jí)市’意味著什么”的相關(guān)討論。。因此，在相對(duì)不發(fā)達(dá)或落后地區(qū)，縣級(jí)城市的作用可能更顯重要。

王新志和樊祥成(2010)［9］在辨析“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“城鄉(xiāng)一體化”和“縣域經(jīng)濟(jì)”這三個(gè)概念的關(guān)系時(shí)認(rèn)為:“縣域經(jīng)濟(jì)作為一種行政區(qū)劃型的以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是宏觀與微觀、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的交匯點(diǎn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的切入點(diǎn)和基本操作平臺(tái)，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度創(chuàng)新的重要載體?！弊髡咴谡撌鲋羞M(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“縣域是城鄉(xiāng)之間的結(jié)合部，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最佳結(jié)合點(diǎn)。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)能夠直接帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和增收，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！弊髡哌€指出:“相對(duì)落后地區(qū)城鄉(xiāng)差距反而更大，因此，要特別支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。該篇綜述的標(biāo)題為“加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程”，與本文以縣級(jí)城市為政策重點(diǎn)同時(shí)推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化的主張相當(dāng)一致。

李全勝 (2007)［28］提出:我國(guó)總體上進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的工業(yè)化中期發(fā)展階段，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟;實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是關(guān)鍵，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重要措施，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)是需要解決的突出問(wèn)題，深化農(nóng)村改革是重要途徑。

縣級(jí)城市是城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)、交匯的重要節(jié)點(diǎn)，這種特性是縣級(jí)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承上啟下的關(guān)鍵。在人口遷移制度和政策及社會(huì)保障等方面尚未積累起質(zhì)的變化的背景下，城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大容易阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力的向外遷移，因?yàn)檫w移需要足夠的遷移成本，這可能固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以縣級(jí)城市為政策重點(diǎn)或“政策主導(dǎo)”推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化，有利于生產(chǎn)要素的就近集聚，特別是有利于勞動(dòng)力的就近遷移。盡管很多大城市充斥著來(lái)自遙遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民工，大量農(nóng)民工也確實(shí)幾乎常年工作、居住、生活在大城市，成為統(tǒng)計(jì)意義上的大城市的常住人口(居住半年以上)，但無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)生活(如住房、消費(fèi)水平、消費(fèi)方式、醫(yī)院保險(xiǎn)、社會(huì)保障等)還是從社會(huì)心理(如歸屬感、認(rèn)同感、社會(huì)地位、戶(hù)籍身份等)等方面來(lái)看，這些農(nóng)民工群體都不屬于他們所在的大城市，無(wú)法真正融入，他們達(dá)到一定年齡或年老力衰后的歸宿只能是返回遷出地。因此，真正完全、徹底地實(shí)現(xiàn)了向大城市遷移的農(nóng)村居民少之又少，在跨越遙遠(yuǎn)的空間距離的同時(shí)又跨越經(jīng)濟(jì)和社會(huì)距離何其艱難!這也正是中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所最新發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2010/2011》指出當(dāng)前的城鎮(zhèn)化更多地是一種“偽城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵所在。與“偽城鎮(zhèn)化”相伴的現(xiàn)象是大量農(nóng)村婦女、兒童和老人留守農(nóng)村，被迫與她(他)們的丈夫、父母、兒女長(zhǎng)期分離，這一現(xiàn)象造成的嚴(yán)重社會(huì)后果恐怕還難以全面估量。

以縣級(jí)城市作為“政策主導(dǎo)”組織要素集聚和人口集中不但經(jīng)濟(jì)成本低，而且制度阻力小，易于人口集聚后的社會(huì)融合，因而社會(huì)成本也低。就區(qū)域經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)力的遷移意向而言，隨著所考慮區(qū)域的范圍越大，勞動(dòng)力的跨區(qū)遷移通常越少，這可以從我們根據(jù)2000年全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)的計(jì)算得到證實(shí):全國(guó)大陸地區(qū)按現(xiàn)住地、戶(hù)口登記地類(lèi)型劃分的遷移人口(跨鄉(xiāng)及以遠(yuǎn)，統(tǒng)計(jì)的時(shí)間間隔為5年)占全國(guó)總?cè)丝诘?1.6%，在所有遷移中，70.6%為省內(nèi)遷移，人口的省際遷移率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于省內(nèi)。即使是跨省遷移，就近遷移仍然是一個(gè)基本特征。我們根據(jù)1990年人口普查數(shù)據(jù)的計(jì)算顯示:1985－1990年遷入廣東的外省人口中有近60%來(lái)自鄰近的廣西(31.8%)、湖南(18.2%)、江西(4.5%)、福建(4.3%)四省，而廣西跨省遷出的人口中則有68%流向廣東。由此不難預(yù)料，如果縣級(jí)城市的基礎(chǔ)設(shè)施在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到明顯改善(包括質(zhì)量和數(shù)量?jī)煞矫?，并培育出具有鮮明地方特色、有潛在優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，縣級(jí)城市將在整個(gè)縣域特別是鄰近范圍內(nèi)大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素，這必然迅速加快本地的城市化進(jìn)程。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近向縣城大量轉(zhuǎn)移將提高縣域剩余農(nóng)業(yè)人口的人均農(nóng)業(yè)資源擁有量，更有利于機(jī)械化耕作和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率將大為提高，這又將大大促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

(三)縣級(jí)城市是兼顧經(jīng)濟(jì)效率和城鄉(xiāng)公平的最佳切入點(diǎn)

黨國(guó)英(2009)［29］指出:有一種不大對(duì)頭的觀念，以為大量人口住在農(nóng)村，特別是大量過(guò)剩勞動(dòng)力儲(chǔ)備在農(nóng)村是一種政治穩(wěn)定因素，并把“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”作為支撐這種觀念的基礎(chǔ)。作者在批評(píng)這種觀念后提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化應(yīng)該確立兩項(xiàng)基本目標(biāo):一是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)上主要依靠農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入的增長(zhǎng)，使農(nóng)民收入基本接近城市居民，否則，單靠國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付不可能實(shí)現(xiàn);二是城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，這是社會(huì)公正的要求，盡管有難度，但實(shí)現(xiàn)它的條件已經(jīng)越來(lái)越充分。作者強(qiáng)調(diào)農(nóng)村不應(yīng)再是勞動(dòng)力的“蓄水池”，農(nóng)業(yè)應(yīng)該只是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)行業(yè)，而不應(yīng)再承載過(guò)多的公共職能，農(nóng)村的公共事業(yè)應(yīng)該由政府承擔(dān)責(zé)任。

如果以縣級(jí)城市作為中央政府在政策上的“抓手”，在財(cái)政、稅收、金融等方面的政策上對(duì)縣級(jí)城市給予重點(diǎn)傾斜，并在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面給予引導(dǎo)和扶持①關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，黨國(guó)英(2009)指出:從農(nóng)民工分布的區(qū)域結(jié)構(gòu)看，地級(jí)以上城市農(nóng)民工的集中度在持續(xù)提高，而縣級(jí)以下城鎮(zhèn)農(nóng)民工的集中度在下降，這可能反映了我國(guó)城市化政策設(shè)計(jì)或執(zhí)行的某種缺陷;大城市的綜合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策造成了“大而全”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擠壓了小城市的產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)空間。，無(wú)疑最有利于達(dá)成上述目標(biāo)，既能避免小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花的效率低下及其帶來(lái)的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，又能避免以大城市為“政策主導(dǎo)”可能導(dǎo)致的高度社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)資源在縣級(jí)城市的大規(guī)模擴(kuò)張既易于為農(nóng)村居民所分享，也不降低大城市居民的現(xiàn)有福利水平。

(四)政策向縣級(jí)城市重點(diǎn)傾斜的城鄉(xiāng)一體化長(zhǎng)期更有利于大城市地區(qū)發(fā)展

我們分析1990和2000年兩次人口普查的人口遷移數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在劃分出城市等級(jí)體系的條件下，人口的永久遷移具有明顯的逐級(jí)遷移和同級(jí)遷移的特征，或者說(shuō)，就人口遷移而言，從某個(gè)等級(jí)的城市向更高一級(jí)的城市遷移或相同等級(jí)城市之間的遷移更容易發(fā)生(遷移率高)。這顯然是容易理解的，因?yàn)檫w移跨越的城市等級(jí)越多，遷移者需要跨越的空間距離、經(jīng)濟(jì)距離、社會(huì)距離就越遠(yuǎn)，需要支付的遷移成本或者遇到的遷移阻力自然也就越大，遷移越難以發(fā)生。

由上容易推測(cè):如果政策重點(diǎn)支持縣級(jí)城市發(fā)展，從長(zhǎng)期來(lái)看，發(fā)展壯大后的縣級(jí)城市將可以為更大規(guī)模的城市輸送更多高質(zhì)量的人才，或者反過(guò)來(lái)說(shuō)，大城市將可以從縣級(jí)城市吸納到更多高素質(zhì)的勞動(dòng)力，這顯然非常有利于大城市地區(qū)未來(lái)的高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，大量的農(nóng)村人口由于就近向縣級(jí)城市遷移，自然也就減少了向大城市的流動(dòng)和遷移，這將有助于減輕“偽城市化”，緩解大城市交通擁擠和棚戶(hù)區(qū)或貧民窟蔓延等現(xiàn)象的危害，提高大城市發(fā)展的質(zhì)量。此外，從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，大城市在經(jīng)歷高度發(fā)展后，常常又面臨人口和產(chǎn)業(yè)向外遷移，出現(xiàn)“空心化”的局面，以縣級(jí)城市作為“政策主導(dǎo)”推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化將有助于避免這種可能性在中國(guó)的出現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城市化本身不是目標(biāo)，促進(jìn)增長(zhǎng)、提高經(jīng)濟(jì)效率、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平才是目標(biāo)，在追求城市化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和效率的同時(shí)不能忽視城鄉(xiāng)一體化所包含的城市化的質(zhì)量和社會(huì)公平。我們不能被動(dòng)等待高度城市化后城鄉(xiāng)一體化的自動(dòng)到來(lái)，這樣做的結(jié)果可能相當(dāng)危險(xiǎn)，城鄉(xiāng)差距和社會(huì)不公可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂而葬送既有成果。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府有意無(wú)意地忽視、放任了城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，在土地問(wèn)題上很多地方政府對(duì)城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大起到了推波助瀾的作用。大城市的超前增長(zhǎng)規(guī)律及其進(jìn)一步集聚的趨勢(shì)和現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大、收入兩極分化、制度上的城市傾向難以克服等現(xiàn)實(shí)決定了既不應(yīng)該也無(wú)必要以大城市作為城市化的“政策主導(dǎo)”。

過(guò)去，小城鎮(zhèn)也曾一度被作為同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市化和城鄉(xiāng)一體化的“政策主導(dǎo)”，但實(shí)踐宣告了這一道路的失敗，小城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)明顯具有粗放特征，達(dá)不到合意的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)效果，還造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也不宜成為城市化的“政策主導(dǎo)”。選擇推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化的“政策主導(dǎo)”不能只算經(jīng)濟(jì)賬，還要算政治賬、社會(huì)賬。長(zhǎng)期被忽視的中間層級(jí)即縣級(jí)城市應(yīng)該成為現(xiàn)階段中國(guó)城市化道路的戰(zhàn)略性選擇，作為中央政府在政策上的“抓手”，給予重點(diǎn)傾斜或支持，并亟需從“十二五”時(shí)期開(kāi)始立即組織實(shí)施并長(zhǎng)期堅(jiān)持。

需要特別指出的是，本文強(qiáng)調(diào)大城市超前增長(zhǎng)規(guī)律及其損害社會(huì)公平的后果并不否定其種種積極意義，絲毫不意味著要回到不關(guān)注總體經(jīng)濟(jì)效率只關(guān)注各地區(qū)是否平衡發(fā)展、平均增長(zhǎng)的道路上來(lái)，也絲毫不意味著要對(duì)大城市的增長(zhǎng)、集聚和發(fā)展采取人為的抑制措施，否則就是“因噎廢食”。城市化理當(dāng)速度與質(zhì)量并重，大城市地區(qū)的發(fā)展要使其吸納的外來(lái)人口享受到公平待遇，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。不以大城市作為城市化的“政策主導(dǎo)”并不否定大城市在城市化進(jìn)程中的“主導(dǎo)地位”，而是強(qiáng)調(diào)政策不應(yīng)刻意向大城市傾斜，而是需要向中等規(guī)模的縣級(jí)城市傾斜，因?yàn)榇蟪鞘性诂F(xiàn)階段自我發(fā)展的動(dòng)力充足，恰恰要利用大城市的主導(dǎo)地位促進(jìn)中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展。關(guān)于在政策上如何對(duì)待大城市地區(qū)和其他地區(qū)，我們既要“錦上添花”，更要“雪中送炭”?！板\上添花”要靠大城市自身良好的增長(zhǎng)和發(fā)展能力。“雪中送炭”需要大城市的“知恩圖報(bào)”和“無(wú)私奉獻(xiàn)”，大城市的超前增長(zhǎng)和發(fā)展實(shí)際上得到了廣大中小城市和農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期的“營(yíng)養(yǎng)”供應(yīng)。并且，更為重要的是，從長(zhǎng)期來(lái)看，沒(méi)有后者的及時(shí)發(fā)展，大城市的發(fā)展最終將缺乏后勁，縣級(jí)城市在其中起到重要的橋梁和紐帶作用?？傊?dāng)前選擇中等規(guī)模的縣級(jí)城市作為政策上的主導(dǎo)或給予重點(diǎn)傾斜將是實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃綱要關(guān)于“同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”、“扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會(huì)成員之間收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)”、“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”、“完善以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制”、“推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化”、“加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)”、“增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力”等諸多目標(biāo)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。

最后還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)各地區(qū)城市化所處的階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等都存在著較大的差異，因而中國(guó)的城市化不可能有統(tǒng)一的模式。就我們重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的縣級(jí)城市而言，不同地區(qū)例如沿海與內(nèi)陸、東中西各部、南部與北部的情況都存在著較大的差異，因而以縣級(jí)城市作為“政策主導(dǎo)”應(yīng)該正視地區(qū)差別，不搞“一刀切”，例如東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些縣級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和總?cè)丝谏踔吝h(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了內(nèi)陸地區(qū)的一些地級(jí)城市，因而這些縣級(jí)城市應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及對(duì)周邊城鎮(zhèn)的輻射和帶動(dòng)，而非一味考慮擴(kuò)張人口規(guī)模，向大城市發(fā)展，而一些較小的縣級(jí)城市則應(yīng)在注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)增強(qiáng)公共服務(wù)功能，不宜單純考慮承擔(dān)大城市的居住功能，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)與大城市的一體化，這樣既可以有效地提升其對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力，又能夠?yàn)榇蟪鞘械陌l(fā)展提供更好的分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)?？傊鞯貐^(qū)應(yīng)該根據(jù)客觀實(shí)際因時(shí)因地制宜研究制定具體政策和措施。實(shí)踐中那種認(rèn)為已經(jīng)很好地掌握了中國(guó)城市化發(fā)展規(guī)律的自以為是的心態(tài)尤其要不得。在過(guò)去的小城鎮(zhèn)建設(shè)和近期的新農(nóng)村建設(shè)中，急功近利和盲目自大思想都曾導(dǎo)致不少地方政府認(rèn)為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移可以直接規(guī)劃并組織實(shí)施，結(jié)果勞民傷財(cái)，“拔苗助長(zhǎng)”，欲速不達(dá)。在以縣級(jí)城市為“政策主導(dǎo)”推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程中，類(lèi)似現(xiàn)象一定要全力避免。

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A Strategic Policy Option for Urbanization Path in China:Urban－Rural Integration Based on County－Level Cities

YIN Guang– wei1，BO Wen – Guang2

(1.Department of Economics and Institute of Economic Development，East China University of Science and Technology，Shanghai200237，China;2.Institute of Economics，Nankai University，Tianjin300071，China)

At the present stage，because income inequality and regional disparity are serious，driving force of big cities for self－ development is sufficient，and the biased system in favor of the city especially the big city is deep － rooted，it is neither should nor necessary to choose the big city as policy priority to promote urbanization.Otherwise，it will be both unjustifiable and dangerous for our country.The big city’s not being policy priority does not deny its dominant role.Because of unsuccessful practice of town development，Chinese national condition that the population is large while the land resources are scarce，and that the small city or town lacks of agglomeration economies and economies of scale，the small city or town is unsuitable to be chosen as policy priority to promote urbanization either.Since county－level cities can act as critical nodes between the big city and the rural area，help to both urbanization and urban － rural integration，help to both fairness and efficiency，they deserve the policy priority，which has still some other advantages.This should be a strategic policy option of urbanization path in China during the“Twelfth Five － Year”period.But the detailed measures should depend on local conditions and different periods．

county－level cities;urbanization;urban－rural integration;“Twelfth Five－Year”

F061.5

A

1002－9753(2011)08－0111－11

2010－10－03

2011－07－08

本文得到國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路與策略研究”(08BJY048)、國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新一輪西部大開(kāi)發(fā)中內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與路徑研究”(10XJY0002)、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目“新時(shí)期我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路和相關(guān)政策支撐研究”的資助。

殷廣衛(wèi)(1973－)，男，江蘇阜寧人，華東理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向:空間經(jīng)濟(jì)學(xué)。

(本文責(zé)編:潤(rùn) 澤)