■ 陳蓉蓉/黎德松/徐 惠

(江蘇蘇信房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，南京 210018)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的土地利用管理研究

■ 陳蓉蓉/黎德松/徐 惠

(江蘇蘇信房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，南京 210018)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的重要思路，而建立合理、有效的土地利用管理體系對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距有著重要意義。我國現(xiàn)行的土地利用管理存在著理念偏差、體制建設(shè)缺失與不足、土地管理制度不完善等諸多弊端，應(yīng)本著實(shí)事求是、因地制宜統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加快土地管理體制改革，加大土地執(zhí)法監(jiān)督力度，改革農(nóng)村土地所有權(quán)制度及土地征收征用補(bǔ)償制度。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；土地利用管理；改進(jìn)措施

全面建設(shè)小康社會(huì)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，然而，目前我國廣泛存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距較大的問題，主要表現(xiàn)在農(nóng)民收入低、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌落后等方面。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，縮短城鄉(xiāng)差距是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略思想和途徑。

土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，土地問題是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的問題，而土地利用管理體系的合理與否顯著影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，為此，建立合理有效的土地利用管理體系是全面發(fā)揮土地效益、增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本，對縮小城鄉(xiāng)差距，全面建設(shè)小康社會(huì)具有重要意義。然而，我國現(xiàn)行的土地利用管理體系老化、滯后，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)新要求下更難以發(fā)揮作用，因此，著力探索、研究在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下高效、適用的土地利用管理體系意義重大。

1 合理的土地利用管理體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容

簡單地說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，把城市和農(nóng)村存在的問題及相互關(guān)系綜合起來研究，統(tǒng)籌加以解決[1]。究其本質(zhì)，就是要更加注重農(nóng)村的發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村范圍內(nèi)統(tǒng)一籌劃經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涉及內(nèi)容廣泛，牽扯變革體制眾多，這其中，土地作為農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的雙重功能決定了建立完善、合理的土地利用管理體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。土地的經(jīng)濟(jì)功能促使土地作為重要的生產(chǎn)要素應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)利益最大化，然而，在目前為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理的大背景下，現(xiàn)行土地利用管理體系存在諸多不適當(dāng)之處，一方面，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地的使用權(quán)不完整，農(nóng)民無法真正意義上承包、經(jīng)營土地；另一方面，土地流轉(zhuǎn)制度的不規(guī)范又導(dǎo)致土地被非法圈占、濫用等事件頻頻發(fā)生，侵害了農(nóng)民利益；此外，土地本身應(yīng)具有保證農(nóng)民基本經(jīng)濟(jì)來源、提供農(nóng)民就業(yè)，以及由此而派生的優(yōu)化資源配置，維持社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)功能等多種作用，這對于我國農(nóng)業(yè)人口比例大，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口轉(zhuǎn)移比例低這一基本國情極為重要[2]，因此，建立完善、適合的土地利用管理體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，并具有極其重要的意義。

2 現(xiàn)行土地利用管理存在的問題及其原因分析

2.1 土地利用管理理念存在偏差

土地管理理念決定著土地管理的方式，科學(xué)的土地管理理念是實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用并發(fā)揮最大效益的根本保證。然而，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展背景下，現(xiàn)行的土地管理理念存在諸多問題。首先，城鄉(xiāng)用地管理理念差異較大，重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象普遍存在。在城市，用地沒有把握好企業(yè)用地門檻，以各種名目大量圈占土地，使得土地非農(nóng)化的速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度，且存在圈占土地投入少甚至閑置現(xiàn)象，浪費(fèi)了寶貴的土地資源[3]；而在農(nóng)村，往往放任自流，農(nóng)村建設(shè)無序混亂，不按照已有規(guī)劃實(shí)施，或土地利用規(guī)劃本身就存在不合理的地方。這種缺少民眾基礎(chǔ)，僅依靠單一政府決策，造成多數(shù)項(xiàng)目實(shí)施得不到民眾認(rèn)可和支持，更無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的共同發(fā)展。其次，土地利用管理缺乏科學(xué)專業(yè)化的理念，針對城鄉(xiāng)用地矛盾，一方面土地規(guī)劃制定與其理論科學(xué)聯(lián)系不強(qiáng)，土地利用規(guī)劃缺少前瞻性和動(dòng)態(tài)性；另一方面，規(guī)劃實(shí)施隨意性很大，且不考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，導(dǎo)致土地規(guī)劃整體設(shè)計(jì)片面，沒有將城鄉(xiāng)土地利用效益最大化，造成土地資源重復(fù)利用或遺棄。最后，土地利用過度注重經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)用土地與城市土地的功能是不同的，應(yīng)當(dāng)按其自然屬性有效區(qū)別，而現(xiàn)行管理理念忽視農(nóng)用土地的環(huán)境效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)，對土地的過度開發(fā)使土地喪失了其原有的生態(tài)承載能力，導(dǎo)致諸多環(huán)境問題。

土地利用管理理念的滯后嚴(yán)重影響著土地利用管理水平的提高與管理方式的變革，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，現(xiàn)行理念更是無法保障充分發(fā)揮土地功用。目前，國外眾多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)都表明，土地利用管理應(yīng)當(dāng)做到能夠支持土地健康、多樣、多產(chǎn)的開發(fā)利用，能夠保證既滿足當(dāng)代又不影響后代對土地的需求，這種既滿足城市用地的需求，又不破壞農(nóng)用土地生產(chǎn)、生態(tài)效應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展理念應(yīng)當(dāng)始終貫穿于土地利用管理中。

2.2 土地利用管理體制建設(shè)的缺失與不足

自改革開放以來，我國不斷推行土地管理體制改革，經(jīng)過幾十年的努力，我國已經(jīng)形成了現(xiàn)行的五級(jí)土地管理體系，即中央政府設(shè)國土資源部、省級(jí)政府設(shè)國土資源廳、地級(jí)政府設(shè)市國土資源局、縣區(qū)級(jí)政府設(shè)縣級(jí)國土局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土管理所。但同時(shí)，地方土地管理部門隸屬于地方政府，這種制度造成土地管理無法有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)以業(yè)務(wù)關(guān)系為主的“條條”的垂直管理體制，而主要實(shí)行的是“塊塊為主”的地方領(lǐng)導(dǎo)體制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求指出針對同一地區(qū)，應(yīng)將城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一布局，通盤考慮，將城鄉(xiāng)土地視為一個(gè)共同體從而達(dá)到滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)，生態(tài)需求的要求，但目前這種“條塊”結(jié)合，以“塊塊”為主的管理體制雖然對保護(hù)耕地、保證建設(shè)用地需求等有積極作用，但也極易造成地方政府為使利益最大化而出現(xiàn)土地利用不合理現(xiàn)象。此外，以“塊塊為主”的土地管理體制勢必會(huì)阻礙土地市場的形成，離開了高效、健康的土地市場后實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置將十分困難，也無法達(dá)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。因此，“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制只是一種經(jīng)驗(yàn)管理體制，在這種非法治、非行業(yè)體系的管理環(huán)境下，上級(jí)政府放權(quán)或收權(quán)的自由度太大，往往會(huì)造成一放就亂和一收就死的不正?，F(xiàn)象，這種局面難以體現(xiàn)土地作為基本生產(chǎn)資料的作用，更無法協(xié)調(diào)農(nóng)用土地與城市土地的共同發(fā)展。

2.3 土地利用管理制度存在弊端

土地管理制度的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過程，現(xiàn)行土地管理制度針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有諸多障礙。一是土地征用制度存在不合理方面?，F(xiàn)行征地行為多是政府行為，但卻違背了農(nóng)民的意愿。一些地方政府打著“國家建設(shè)用地”的旗號(hào)大量圈占農(nóng)地，作為經(jīng)營性用地。這種管理制度單方面的以利益取向配置土地資源，而并沒有考慮這塊土地應(yīng)具有的其他方面的效應(yīng)，更沒有在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下綜合考慮其應(yīng)具有的價(jià)值和作用，極易造成土地資源浪費(fèi)并產(chǎn)生土地糾紛[4]。二是土地管理法制建設(shè)落后，土地執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任制、土地非法案件問責(zé)制方面執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，推諉、拖延情況不斷。多年來，我國在土地管理法制方面不斷探索、改進(jìn)，并不斷完善，但仍存在諸多弊端甚至成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大障礙，土地利用管理法制表現(xiàn)在土地所有權(quán)界定。首先，有關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，然而，相關(guān)法律法規(guī)都沒有明確的指出“集體”的代表是誰，所有權(quán)主體的不明確必然導(dǎo)致土地資產(chǎn)化運(yùn)作缺乏責(zé)任主體，從而禁錮了農(nóng)民和農(nóng)村的發(fā)展。其二，土地管理法規(guī)對于土地征收概念模糊，有關(guān)規(guī)定指出，國家為了公共利益，可以依法對土地實(shí)行征收或征用并依法給予補(bǔ)償，然而，公共利益界定困難的問題導(dǎo)致諸多項(xiàng)目都可借“公共利益”為由頻頻上馬，而真正關(guān)乎公共利益的項(xiàng)目卻又乏善可陳；其三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低或補(bǔ)償不到位現(xiàn)象廣泛存在，尤其表現(xiàn)在土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定得太低，從法律角度上根本無法保護(hù)農(nóng)民利益，而農(nóng)民也因無法可依而造成其利益難以保障[5]。土地管理法制的缺失并不會(huì)直接表現(xiàn)在城鄉(xiāng)土地利用上的不合理，但法律作為社會(huì)管理的重要手段，且制定與實(shí)施會(huì)深刻影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，因此，土地管理法制的不完善造成土地資源浪費(fèi)、土地所有者權(quán)益受到侵害、土地效用不能最大發(fā)揮，這些問題的存在必定間接影響到城鄉(xiāng)土地良性發(fā)展，進(jìn)而減緩城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐。

3 改革農(nóng)村土地利用管理制度的主要對策

城鄉(xiāng)發(fā)展失衡是歷史遺留問題，同時(shí)也是現(xiàn)今我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與全面發(fā)展的重大制約，因城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡帶來的問題已日益凸顯。為緩解城鄉(xiāng)發(fā)展困境，加快農(nóng)村發(fā)展，建立合理、有效的土地利用管理制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要保障，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須從觀念上突破，從體制上改進(jìn)現(xiàn)有土地利用管理模式?？傮w來講，建立合理的土地利用管理制度必須從以下方面推進(jìn)：

3.1 實(shí)事求是，因地制宜，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地發(fā)展

編制城鄉(xiāng)各類規(guī)劃，應(yīng)重點(diǎn)考慮城鄉(xiāng)土地所具有的不同特點(diǎn)，土地規(guī)劃編制與實(shí)施應(yīng)最大化地發(fā)揮城鄉(xiāng)土地功能，做到以實(shí)際用地需要為重點(diǎn)，杜絕搞形象工程。針對農(nóng)村土地投資往往存在歷時(shí)長，近期收益不明顯等問題，但絕不能以此作為減緩農(nóng)村發(fā)展的理由，應(yīng)當(dāng)采取城市用地收入反補(bǔ)農(nóng)業(yè)用地等辦法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，針對城鄉(xiāng)編制相應(yīng)規(guī)劃，并制定政策措施保證各項(xiàng)用地按規(guī)劃有效實(shí)施。

3.2 加快土地利用管理體制改革，加大土地執(zhí)法監(jiān)督力度

針對我國現(xiàn)行土地利用管理體制的弊端，一些學(xué)者也提出了不同的管理體制模式。有人建議實(shí)行土地管理部門和人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，也有人提出地方各級(jí)土地管理部門應(yīng)實(shí)行行業(yè)垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。雙重領(lǐng)導(dǎo)將不可避免地存在沖突，對于政府的土地違法行為也不能有效制約，種種缺陷仍然存在。筆者認(rèn)為垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制應(yīng)是目前行之有效的應(yīng)對措施，行業(yè)內(nèi)管理者對轄區(qū)土地資源的認(rèn)識(shí)準(zhǔn)確，全面，對于城鄉(xiāng)土地的類型、特點(diǎn)、功用有完整的認(rèn)識(shí)和了解，采用垂直領(lǐng)導(dǎo)體制可以最大化地發(fā)揮城鄉(xiāng)不同土地資源的價(jià)值，從而滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，這勢必更有利于我國土地資源的合理高效利用。

3.3 改革農(nóng)村的土地所有權(quán)制度和改革土地征收征用補(bǔ)償制度

改革農(nóng)村的土地所有權(quán)制度，首先要完善農(nóng)村土地集體所有制權(quán)限，將價(jià)值形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)以股份的形式落實(shí)給農(nóng)戶，使“集體”有其真正意義上的代表，并從法律上賦予農(nóng)戶物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，使土地的使用權(quán)長期歸屬于承包農(nóng)戶，確保農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、繼承土地承包權(quán)。第二，健全土地征收征用法律法規(guī)，嚴(yán)格區(qū)分公共利益用地和一般經(jīng)營性項(xiàng)目用地。在土地交易過程中，讓農(nóng)民充分發(fā)揮其主體作用，保證農(nóng)民的利益不受侵害。完善補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，豐富征地補(bǔ)償方法，建立健全失地農(nóng)民就業(yè)安置和基本生活保障制度。農(nóng)民依法擁有一定的土地權(quán)利可以極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)土地資源效應(yīng)，而同時(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償制度的有效建立也更加有利于公平，這兩方面有助于保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，縮小城鄉(xiāng)收入差距，保證社會(huì)穩(wěn)定，從而有效保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

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F407301.2

C

1672-6995(2011)01-0041-03

2010-09-02

陳蓉蓉(1983- )，女，江蘇省鹽城市人，工學(xué)碩士，主要從事土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、土地規(guī)劃等相關(guān)工作。