趙 洲

(巢湖學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，安徽 巢湖 238000)*

公共衛(wèi)生治理原本是屬于一國(guó)內(nèi)政范疇的事項(xiàng)，而國(guó)際層面的公共衛(wèi)生治理則主要著眼和立足于醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)領(lǐng)域的合作協(xié)調(diào)等。但是，隨著各種公共衛(wèi)生問(wèn)題在全球化背景下日益成為嚴(yán)重的跨國(guó)威脅問(wèn)題，公共衛(wèi)生治理也開(kāi)始超越一國(guó)內(nèi)政范疇和醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)合作領(lǐng)域。因此，公共衛(wèi)生的全球治理將不可避免地觸及國(guó)家主權(quán)和不干涉內(nèi)政原則，以及相關(guān)國(guó)家之間的利益協(xié)調(diào)等問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)在開(kāi)展和推進(jìn)公共衛(wèi)生全球治理中也因此出現(xiàn)了各種矛盾與沖突，嚴(yán)重影響、制約了公共衛(wèi)生全球治理的成效和進(jìn)展。為此，需要探尋公共衛(wèi)生全球治理的法理基礎(chǔ)，并以此確立爭(zhēng)端解決的指導(dǎo)原則和機(jī)制，從而有效地推進(jìn)公共衛(wèi)生的全球治理及其機(jī)制完善。

一、“保護(hù)的責(zé)任”的興起與公共衛(wèi)生全球治理的契合

如何破解公共衛(wèi)生的全球治理困境和制度發(fā)展瓶頸，這是困擾法學(xué)界的一大問(wèn)題。近年來(lái)國(guó)際社會(huì)逐步形成的“保護(hù)的責(zé)任”將成為一種可能的法理基礎(chǔ)和方法。2001年，“干預(yù)和國(guó)家主權(quán)國(guó)際委員會(huì)”提出了“保護(hù)的責(zé)任”的報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，主權(quán)意味著雙重的責(zé)任:對(duì)外是尊重別國(guó)的主權(quán)，對(duì)內(nèi)是尊重國(guó)內(nèi)所有人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利。作為責(zé)任的主權(quán)已成為國(guó)際公民權(quán)利最起碼的內(nèi)容。在某種程度上，作為責(zé)任的主權(quán)在國(guó)家慣例中正得到更多的承認(rèn)。這一思想具有三重意義:第一，它意味著國(guó)家權(quán)力當(dāng)局對(duì)保護(hù)國(guó)民的安全和生命以及增進(jìn)其福利的工作負(fù)有責(zé)任。第二，它表示國(guó)家政治當(dāng)局對(duì)內(nèi)向國(guó)民負(fù)責(zé)，并且通過(guò)聯(lián)合國(guó)向國(guó)際社會(huì)負(fù)責(zé)。第三，它意味著國(guó)家的代理人要對(duì)其行動(dòng)負(fù)責(zé)。保護(hù)的責(zé)任首先屬于主權(quán)國(guó)家，但是當(dāng)它們不愿或者無(wú)力這樣做的時(shí)候必須由更廣泛的國(guó)際社會(huì)來(lái)承擔(dān)這一責(zé)任。保護(hù)的責(zé)任的實(shí)質(zhì)在于向處在危險(xiǎn)中的人民提供生命支持保護(hù)及援助。它不僅有對(duì)實(shí)際的或令人擔(dān)憂的人類災(zāi)難作出反應(yīng)的責(zé)任，而且還負(fù)有預(yù)防災(zāi)害發(fā)生的責(zé)任和事后重建的責(zé)任。［1］2004年，威脅、挑戰(zhàn)和改革問(wèn)題高級(jí)別小組報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)在和未來(lái)幾十年所面臨的最大的安全威脅已經(jīng)絕不僅僅是國(guó)家發(fā)動(dòng)的侵略戰(zhàn)爭(zhēng)了，這些威脅擴(kuò)大到貧窮、傳染病和環(huán)境退化等。貧窮、傳染病、環(huán)境退化和戰(zhàn)爭(zhēng)，相互助長(zhǎng)，形成了一個(gè)極為可怕的循環(huán)。各國(guó)簽署了《聯(lián)合國(guó)憲章》，從而不僅享有主權(quán)帶來(lái)的各種特權(quán)，同時(shí)也要承擔(dān)由此產(chǎn)生的各種責(zé)任，包括一國(guó)保護(hù)本國(guó)人民福祉的義務(wù)，以及向更為廣泛的國(guó)際社會(huì)履行義務(wù)之義務(wù)。

過(guò)去30年來(lái)的各種趨勢(shì)表明，地方和全球公共保健能力都急劇下降。特別是遏制致命傳染病方面進(jìn)展緩慢，受傳染病影響國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)動(dòng)員資源，劃撥資金，并發(fā)動(dòng)民間社會(huì)和私營(yíng)部門(mén)加入控制疾病的行列。國(guó)際捐助者應(yīng)同國(guó)家當(dāng)局和地方民間社會(huì)組織結(jié)成伙伴關(guān)系，在全球發(fā)起新的重大舉措，以便在整個(gè)發(fā)展中世界重新建立起地方和全國(guó)公共保健系統(tǒng)。世界衛(wèi)生大會(huì)成員應(yīng)當(dāng)為全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)提供更多的資源，以增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的疾病爆發(fā)的能力。雖然主權(quán)政府負(fù)有使自己的人民免受災(zāi)難的主要責(zé)任，但是，如果它們沒(méi)有能力或不愿意這樣做，廣大國(guó)際社會(huì)就應(yīng)承擔(dān)起這一責(zé)任。［2］2005年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的大自由報(bào)告指出，保護(hù)的責(zé)任首先在于每個(gè)國(guó)家，但如果一國(guó)當(dāng)局不能或不愿保護(hù)本國(guó)公民，那么這一責(zé)任就落到國(guó)際社會(huì)肩上，由國(guó)際社會(huì)利用外交、人道主義及其他方法，幫助維護(hù)平民的人權(quán)和福祉。［3］綜上，保護(hù)責(zé)任的適用范圍沒(méi)有被嚴(yán)格限定，可以廣泛地適用于各種人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域。從致力于公共衛(wèi)生全球治理的國(guó)際組織來(lái)看，《世界衛(wèi)生組織組織法》確立了成立世界衛(wèi)生組織的九項(xiàng)原則。其中，第一項(xiàng)原則為，所謂健康就是身體、精神與社會(huì)的全部美滿狀態(tài)，不僅僅是免于疾病或殘弱。第二項(xiàng)原則為，享受可能獲得的最高健康標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)人的基本權(quán)利之一，不因種族、宗教信仰、經(jīng)濟(jì)條件而有區(qū)別。第三項(xiàng)原則為，各民族之健康為獲致和平與安全之基本，須依賴個(gè)人間與國(guó)家間之通力合作。第四項(xiàng)原則為，任何國(guó)家促進(jìn)及保護(hù)健康之成就，是有益于全人類的。第九項(xiàng)原則為，促進(jìn)人民衛(wèi)生為政府之職責(zé)，完成此職責(zé)，唯有實(shí)行適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與社會(huì)措施。顯然，《世界衛(wèi)生組織組織法》和《國(guó)際衛(wèi)生條例》所確立的原則、宗旨符合“保護(hù)的責(zé)任”的內(nèi)涵和要求。因此上述文件所倡導(dǎo)的“保護(hù)的責(zé)任”原則完全可以適用于公共衛(wèi)生的全球治理領(lǐng)域。

二、“保護(hù)的責(zé)任”適用范圍的限定與拓展

2005年世界首腦會(huì)議上，各國(guó)對(duì)保護(hù)責(zé)任的適用范圍予以了嚴(yán)格限定，即保護(hù)其人民免遭滅絕種族、戰(zhàn)爭(zhēng)罪、族裔清洗和危害人類罪之害。［4］2009年1月，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在其《履行保護(hù)責(zé)任》的專題報(bào)告中指出，“在會(huì)員國(guó)另有決定之前，保護(hù)責(zé)任僅適用于四類特定犯罪和侵害行為:滅絕種族、戰(zhàn)爭(zhēng)罪、族裔清洗和危害人類罪”。［5］2009年7月，聯(lián)合國(guó)第63屆聯(lián)大繼續(xù)維持了限定的適用范圍。①顯然，從人權(quán)保護(hù)的宏大目標(biāo)來(lái)看，有著嚴(yán)格限制的保護(hù)責(zé)任過(guò)于保守和狹隘，在理論上存在著將保護(hù)責(zé)任規(guī)范擴(kuò)展適用于各類情形的主張。塞超認(rèn)為，保護(hù)責(zé)任還應(yīng)介入到自然災(zāi)害所造成的人道主義災(zāi)難。［6］斯勞特則認(rèn)為，“既然人的安全是我們的目標(biāo)，為什么我們要優(yōu)先拯救暴力沖突中的人民，而不是同樣地救助疾病災(zāi)難下的生命”。［7］菲德勒認(rèn)為，保護(hù)責(zé)任也應(yīng)該包含公共衛(wèi)生健康責(zé)任，不僅僅只是種族屠殺之類的人道主義災(zāi)難，并主張為實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生健康責(zé)任，打破主權(quán)的限制而轉(zhuǎn)向全球化管理責(zé)任模式，必要時(shí)采取軍事干預(yù)。［8］在2009年第63屆聯(lián)大全體會(huì)議上，也有少數(shù)國(guó)家提出了更為寬泛的“保護(hù)責(zé)任”適用范圍。法國(guó)一方面認(rèn)同秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告將保護(hù)的責(zé)任嚴(yán)格限制于2005年最后文件所列的四種罪行，同時(shí)也指出，“確保自然災(zāi)害在連同有關(guān)國(guó)家政府拒絕向其受災(zāi)民眾提供援助或請(qǐng)求國(guó)際社會(huì)提供援助的而故意不作為時(shí)，不致產(chǎn)生國(guó)際社會(huì)只能無(wú)能為力地旁觀的人道主義悲劇”。②巴西則提倡“非漠視”概念，以強(qiáng)調(diào)在出現(xiàn)包括因饑餓、貧困和流行病而造成人道主義災(zāi)難和危機(jī)時(shí)國(guó)際社會(huì)的責(zé)任，并認(rèn)為這需要國(guó)際社會(huì)在發(fā)展方面履行其義務(wù)。③總之，“保護(hù)的責(zé)任”作為一種正在形成中的新的國(guó)際法觀念和規(guī)范，目前的范圍限定僅僅只是反映了國(guó)際社會(huì)目前所能接受和認(rèn)可的程度，以及階段性的發(fā)展?fàn)顩r而已。一方面，發(fā)展中國(guó)家為防止保護(hù)責(zé)任被濫用而成為干涉內(nèi)政的工具，因而有意識(shí)地限制保護(hù)責(zé)任的適用范圍。另一方面，西方國(guó)家基于另外的原因也有意識(shí)地限制保護(hù)責(zé)任的適用范圍。近年來(lái)，西方國(guó)家試圖將社會(huì)發(fā)展等更為廣泛的人權(quán)保護(hù)內(nèi)容排除出去，使保護(hù)責(zé)任機(jī)制的適用范圍退回并停留局限于傳統(tǒng)的人道主義干預(yù)范圍，即種族屠殺等人權(quán)侵害這樣的有限的特殊情形，以避免使保護(hù)責(zé)任機(jī)制成為調(diào)整現(xiàn)有國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和秩序的潛在工具和力量。［9］但是，目前的范圍限定并不意味著“保護(hù)的責(zé)任”就不能進(jìn)一步延伸拓展了。

2009年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告《年度部長(zhǎng)級(jí)審查專題:落實(shí)全球公共衛(wèi)生方面的國(guó)際商定目標(biāo)和承諾》總結(jié)分析認(rèn)為，過(guò)去10年間，在推進(jìn)全球衛(wèi)生方面，進(jìn)展不均衡。幾十年來(lái)，由于規(guī)劃不良、投資考慮不周和援助的協(xié)調(diào)不佳，許多國(guó)家的衛(wèi)生體系薄弱。近年來(lái)的各種全球危機(jī)，如糧食缺乏保障、氣候變化、暴力沖突和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，已經(jīng)并將繼續(xù)損害為改善全球衛(wèi)生所作的努力。專門(mén)針對(duì)衛(wèi)生部門(mén)的援助是全球公共衛(wèi)生取得重大進(jìn)展的主要因素，但捐助大多分散投入數(shù)量很多的小型項(xiàng)目，直接向國(guó)家預(yù)算提供的款額相對(duì)很少。目前雖有更多的伙伴關(guān)系以及各種創(chuàng)新的融資機(jī)制投入衛(wèi)生事業(yè)，但缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和保持連貫一致，以適應(yīng)各國(guó)的衛(wèi)生戰(zhàn)略、計(jì)劃和優(yōu)先需要。［10］2010年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告《協(xié)調(diào)部分主題:落實(shí)全球公共衛(wèi)生方面國(guó)際商定發(fā)展目標(biāo)和承諾》指出，聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)為支持各國(guó)實(shí)施全球公共衛(wèi)生問(wèn)題全面解決方案作出了貢獻(xiàn)，各方目前正努力在衛(wèi)生和廣泛發(fā)展領(lǐng)域落實(shí)2009年部長(zhǎng)宣言的諸多建議，極有必要保持這一勢(shì)頭，并確保全球公共衛(wèi)生繼續(xù)處于國(guó)際議程的優(yōu)先位置。［11］總之，全球公共衛(wèi)生治理是保護(hù)、促進(jìn)基本人權(quán)的重要內(nèi)容，各國(guó)政府和國(guó)際社會(huì)雖然已經(jīng)作出了積極努力，但依然面臨著許多困難與挑戰(zhàn)。為此，需要依托相關(guān)的國(guó)際法原則、規(guī)范以及新近的“保護(hù)的責(zé)任”原則，不斷調(diào)整完善全球公共衛(wèi)生治理的框架、體制及制度內(nèi)涵，從而有效地整合協(xié)調(diào)各種資源和方法推進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理，保護(hù)、促進(jìn)基本人權(quán)。

三、“保護(hù)的責(zé)任”在公共衛(wèi)生全球治理領(lǐng)域的要素構(gòu)建

對(duì)于公共衛(wèi)生的全球治理，“保護(hù)的責(zé)任”所蘊(yùn)含的核心理念和要素主要體現(xiàn)和運(yùn)用于以下幾個(gè)方面:

1.“保護(hù)的責(zé)任”的核心與關(guān)鍵是對(duì)國(guó)家主權(quán)進(jìn)行了重新界定和塑造。國(guó)家主權(quán)不再是那種可以不受約束限制的絕對(duì)的權(quán)力，而必須是一種對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)和國(guó)際社會(huì)都需承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，尤其是在人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域?！氨Ｗo(hù)的責(zé)任”為國(guó)家主權(quán)與人權(quán)保護(hù)提供了協(xié)調(diào)平衡與規(guī)范指導(dǎo)的要求。公共衛(wèi)生全球治理中的矛盾沖突可以據(jù)此得到適當(dāng)化解，并可形成具體的國(guó)際制度安排，公共衛(wèi)生的多元主體治理因而也可以得到合法有效地展開(kāi)。2005年世界衛(wèi)生大會(huì)修訂通過(guò)了《國(guó)際衛(wèi)生條例》，明確承認(rèn)關(guān)于疾病爆發(fā)的非國(guó)家信息來(lái)源通常先于官方報(bào)告，這是對(duì)此前的國(guó)際公約和條例的一個(gè)重大革新。新《條例》還要求國(guó)家通報(bào)所有“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，包括傳染病、由意外和蓄意釋放病原菌或化學(xué)、核放射性物質(zhì)造成的威脅，這就拓寬了原來(lái)?xiàng)l例的范圍，可以更好地保護(hù)全球公共衛(wèi)生安全。新《條例》對(duì)工作重點(diǎn)作了重大調(diào)整，原有條例的工作重點(diǎn)放在港口和機(jī)場(chǎng)上，以防止疾病輸入本國(guó)，而新《條例》則要求對(duì)疾病的源頭加以防范和應(yīng)對(duì)，并引入一套各國(guó)必須達(dá)到的“核心能力要求”，以發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、通報(bào)和報(bào)告《條例》所規(guī)定的公共衛(wèi)生事件。［12］公共衛(wèi)生全球治理的這些發(fā)展無(wú)疑可以從“保護(hù)的責(zé)任”得到有效的支撐，并將獲得進(jìn)一步發(fā)展的依據(jù)和動(dòng)力。

2.與傳統(tǒng)的國(guó)際干預(yù)所不同的是，“保護(hù)的責(zé)任”強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)治理能力的建設(shè)與國(guó)際援助的提供，以此實(shí)現(xiàn)人權(quán)保護(hù)上的預(yù)防戰(zhàn)略和根源治理。這一點(diǎn)對(duì)于公共衛(wèi)生的全球治理尤為重要。公共衛(wèi)生的全球治理領(lǐng)域所需要形成的“保護(hù)責(zé)任”的內(nèi)涵不是偏重于強(qiáng)制干預(yù)，而是高度注重整合各種國(guó)內(nèi)、國(guó)際資源和力量，以推進(jìn)公共衛(wèi)生治理能力提升。這與暴力沖突領(lǐng)域的“保護(hù)的責(zé)任”機(jī)制具有較大的差異，因?yàn)樵诒┝_突領(lǐng)域，外部強(qiáng)制干預(yù)往往成為緊急狀態(tài)下的首要措施。

3.在暴力沖突領(lǐng)域，“保護(hù)的責(zé)任”所強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家責(zé)任和國(guó)際責(zé)任的順序交替，即保護(hù)國(guó)內(nèi)人民的責(zé)任首先由主權(quán)國(guó)家承擔(dān)，如果它們沒(méi)有能力或不愿意這樣做時(shí)，廣大國(guó)際社會(huì)才應(yīng)承擔(dān)起這一責(zé)任，以此維護(hù)國(guó)家主權(quán)及不干涉內(nèi)政原則與國(guó)際介入之間的協(xié)調(diào)平衡。但是，在公共衛(wèi)生的全球治理領(lǐng)域，“保護(hù)的責(zé)任”需要在國(guó)家和國(guó)際社會(huì)兩個(gè)層面同時(shí)展開(kāi)，因?yàn)楣残l(wèi)生的全球治理尤其需要及時(shí)有效地開(kāi)展預(yù)防戰(zhàn)略和國(guó)內(nèi)能力建設(shè)，在這方面不應(yīng)嚴(yán)格劃定國(guó)家責(zé)任和國(guó)際責(zé)任的行動(dòng)界限和順序，而應(yīng)建立起國(guó)家責(zé)任和國(guó)際責(zé)任相互補(bǔ)充協(xié)調(diào)的關(guān)系。例如，根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第十二條規(guī)定，總干事負(fù)有職責(zé)和權(quán)力根據(jù)條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序確定該事件是否構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，雖然總干事應(yīng)與事件所在的締約國(guó)進(jìn)行磋商，但是不受該締約國(guó)意見(jiàn)的約束。

4.在暴力沖突領(lǐng)域，主權(quán)如果國(guó)家不能或不愿保護(hù)其國(guó)內(nèi)人民，對(duì)他國(guó)的國(guó)民并不構(gòu)成直接的威脅和損害，但是，如果重大公共衛(wèi)生事件起源國(guó)在其國(guó)內(nèi)不能或不愿進(jìn)行應(yīng)對(duì)處理，他國(guó)的國(guó)民將極易受到威脅和損害。因此，在公共衛(wèi)生的全球治理領(lǐng)域，主權(quán)國(guó)家所承擔(dān)的保護(hù)責(zé)任并不僅僅針對(duì)其國(guó)內(nèi)人民，同時(shí)也延伸擴(kuò)展到相關(guān)國(guó)家的人民乃至全人類。

5.在公共衛(wèi)生全球治理領(lǐng)域，“保護(hù)的責(zé)任”的確立和發(fā)展是以相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)際觀念和現(xiàn)有規(guī)范為基礎(chǔ)的，同時(shí)，既有的國(guó)際法規(guī)范、原則也得以整合重構(gòu)，以適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。首先，根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道法等，“保護(hù)的責(zé)任”在公共衛(wèi)生全球治理領(lǐng)域的確立可以獲得原則支撐。其次，在某些專門(mén)問(wèn)題上，公共衛(wèi)生治理及人權(quán)保護(hù)的特殊性和優(yōu)先權(quán)已經(jīng)得到一定的確認(rèn)，從而可以對(duì)相關(guān)的國(guó)際規(guī)范也提煉整合到“保護(hù)的責(zé)任”層面。例如，在平衡專利權(quán)和藥品的可獲得性方面，TRIPS協(xié)定對(duì)協(xié)調(diào)公共健康安全與藥品專利保護(hù)之間的沖突規(guī)定了相應(yīng)條款。TRIPS第27條第2款規(guī)定，如果為保護(hù)公共秩序或公德，包括保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命與健康，或?yàn)楸苊鈱?duì)環(huán)境的嚴(yán)重破壞所必需，各成員均可排除某些發(fā)明于可獲專利之外，可制止在該成員地域內(nèi)就該類發(fā)明進(jìn)行商業(yè)性使用。TRIPS第30條規(guī)定，成員方可對(duì)專利權(quán)人所享有的專利權(quán)，包括生產(chǎn)、使用、許諾銷售、銷售、進(jìn)口等專有權(quán)中某項(xiàng)或幾項(xiàng)在特定的情況下實(shí)施限制。TRIPS第31條規(guī)定，成員方在處于緊急狀態(tài)或在其他極端緊急的情況下或在公共非商業(yè)性使用的情況下，可以對(duì)專利實(shí)行強(qiáng)制許可。但是，這些條款均存在較高的適用條件或?qū)嵤┱系K。［13］2001年11月，在多哈舉行的第四屆WTO部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《TRIPS協(xié)定與公共衛(wèi)生宣言》?！抖喙浴分饕_認(rèn)了TRIPS協(xié)定中專利保護(hù)與公共衛(wèi)生需要之間的平衡，并未提供全面有效的解決方案。［14］2003年8月30日，WTO總理事會(huì)通過(guò)了《實(shí)施TRIPS協(xié)定與公共衛(wèi)生多哈宣言第6段的最后決議》，對(duì)于缺乏藥品生產(chǎn)能力或藥品生產(chǎn)能力有限的貧窮國(guó)家，可以進(jìn)口其他成員方通過(guò)強(qiáng)制許可而生產(chǎn)的廉價(jià)仿制藥品(generic drugs)。④2005年12月6日，WTO通過(guò)了“總理事會(huì)決定”，在TRIPS協(xié)定中修正納入了藥品專利強(qiáng)制許可制度，其實(shí)施條件、運(yùn)作程序和效果有待于進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。正是這些具體的國(guó)際法規(guī)范為“保護(hù)的責(zé)任”在公共衛(wèi)生全球治理領(lǐng)域的確立提供了支撐，同時(shí)，“保護(hù)的責(zé)任”的確立也有助于彌補(bǔ)糾正原有規(guī)范的缺陷和不足，或者加強(qiáng)了原有規(guī)范的效力及實(shí)效性，甚至改變了原有規(guī)范的某些性質(zhì)和結(jié)構(gòu)關(guān)系，使其成為嶄新的“保護(hù)的責(zé)任”下的規(guī)范。例如，TRIPS協(xié)定中對(duì)公共衛(wèi)生治理及人權(quán)保護(hù)的特殊處理是在利益平衡基礎(chǔ)上的例外規(guī)定，具有博弈平衡與臨時(shí)適用的性質(zhì)，如果這些例外規(guī)定建立在“保護(hù)的責(zé)任”基礎(chǔ)上，其效力、實(shí)效性等將得以明顯提升。

四、“保護(hù)的責(zé)任”與爭(zhēng)端解決的若干情形分析

2007年初，印度尼西亞政府對(duì)外宣布，不再向世衛(wèi)組織提供印尼人感染禽流感病毒的樣本。印尼認(rèn)為，他們分離出的病毒樣本在進(jìn)入全球流感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)后，樣本有的被用來(lái)做研究，有的被用來(lái)開(kāi)發(fā)抗禽流感的疫苗，而印尼只能對(duì)這些受專利保護(hù)的疫苗以高昂價(jià)格購(gòu)買(mǎi)。確立公共衛(wèi)生全球治理爭(zhēng)端解決機(jī)制和“保護(hù)的責(zé)任”原則有助于解決此類爭(zhēng)端?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第三條規(guī)定，本條例的執(zhí)行應(yīng)以其廣泛適用以保護(hù)世界上所有人民不受疾病國(guó)際傳播之害的目標(biāo)為指導(dǎo);根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法的原則，國(guó)家具有根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實(shí)施法規(guī)的主權(quán)權(quán)利，但這些立法和權(quán)利也應(yīng)遵循《國(guó)際衛(wèi)生條例》的目的和要求。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》，締約國(guó)承擔(dān)了諸多國(guó)際義務(wù)，其中包括在國(guó)際層面共享公共衛(wèi)生信息等。1952年，世界衛(wèi)生組織建立起了全球流感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)(WHO Global Influenza Surveillance Network)，實(shí)現(xiàn)流感病毒樣本共同分享機(jī)制。2006年5月，世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)的決議敦促各國(guó)以及時(shí)和一致的方式向世衛(wèi)組織各合作中心提供與高致病性禽流感和其他新流感毒株有關(guān)的信息和相關(guān)生物材料。⑤2007年5月，第60屆世界衛(wèi)生大會(huì)就國(guó)際社會(huì)共同分享禽流感病毒樣本，以及保證病毒樣本提供國(guó)享用疫苗研究成果等問(wèn)題通過(guò)決議。決議重申了在應(yīng)對(duì)人類流感過(guò)程中分享病毒的必要性和從國(guó)際合作中獲得切實(shí)利益的基本原則，要求世界衛(wèi)生組織建立H5N1型和其他潛在人類流感病毒疫苗的國(guó)際儲(chǔ)備，并制定出能夠確保在人類流感發(fā)生時(shí)，以一種可以承受的價(jià)格公平分配人類流感疫苗的機(jī)制和指導(dǎo)原則。193個(gè)成員國(guó)承諾共享高致病性H5N1禽流感病毒樣品。⑥根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》和相關(guān)決議，以及長(zhǎng)期的國(guó)家實(shí)踐，盡管分享禽流感病毒樣本并未成為明確的條約義務(wù)，但共同分享禽流感病毒樣本已經(jīng)不是自由裁量的權(quán)利，而是主權(quán)國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)和國(guó)際社會(huì)承擔(dān)著保護(hù)人類健康的重大責(zé)任。這將構(gòu)成此類爭(zhēng)端解決的規(guī)范基礎(chǔ)。

如果要背離“保護(hù)的責(zé)任”原則以及分享禽流感病毒樣本的義務(wù)，那就必須拿出足夠的依據(jù)和理由。否則，基于“保護(hù)的責(zé)任”原則，《國(guó)際衛(wèi)生條例》下的義務(wù)包括分享禽流感病毒樣本的義務(wù)仍應(yīng)得到締約國(guó)的遵守和履行，以有效地應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生安全危機(jī)。印尼主張對(duì)病毒樣本的研發(fā)利用應(yīng)遵循《生物多樣性公約》規(guī)定的“事先知情同意”原則。但是，禽流感病毒不是《生物多樣性公約》所保護(hù)的那種生物資源，印尼不向世衛(wèi)組織提交病毒樣本既不利人類健康，也無(wú)益于生物多樣性。造成全球威脅的禽流感病毒只有為衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和醫(yī)藥研發(fā)目標(biāo)所普遍共享，而不是由某些國(guó)家控制，才能造福生物多樣性和人類健康。［15］反過(guò)來(lái)說(shuō)，印尼按照《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)定的義務(wù)提交病毒樣本并不會(huì)導(dǎo)致更壞的情況，或給其造成額外的權(quán)益損失。實(shí)際上，印尼的主張應(yīng)當(dāng)放在國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)機(jī)制予以解決，如通過(guò)強(qiáng)制許可等制度完善來(lái)獲得正當(dāng)權(quán)益;或者以國(guó)際人權(quán)法機(jī)制為突破，使有關(guān)病毒疫苗等的專利權(quán)人做出利益讓渡;或者也可以在《國(guó)際衛(wèi)生條例》的條款范圍之內(nèi)，明確、強(qiáng)化和落實(shí)關(guān)于從技術(shù)和財(cái)政上援助發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)，而不能通過(guò)減損全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)本國(guó)的利益?？傊?，印尼主張從國(guó)際合作中獲益以及保護(hù)本國(guó)人民免遭疾病侵害是正當(dāng)合理的，但不能構(gòu)成背離“保護(hù)的責(zé)任”原則以及分享禽流感病毒樣本義務(wù)的依據(jù)和理由。

與上述情形有所不同的是，為應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件而在國(guó)際、國(guó)內(nèi)層面采取的措施往往會(huì)直接影響或損害有關(guān)國(guó)家利益，并引發(fā)各種利益爭(zhēng)端問(wèn)題。2011年5月，德國(guó)發(fā)生“腸出血性大腸桿菌”疫情，德國(guó)衛(wèi)生部門(mén)初步調(diào)查認(rèn)為，引起此次疫情的致病原是來(lái)自西班牙進(jìn)口的黃瓜。歐洲各國(guó)據(jù)此紛紛禁止或停止從西班牙進(jìn)口黃瓜等蔬果產(chǎn)品。西班牙等國(guó)為此蒙受了巨大的損失。西班牙一直否認(rèn)該國(guó)是傳染源頭。但是，德國(guó)漢堡衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)人則強(qiáng)調(diào)，德方為維護(hù)公眾健康而第一時(shí)間公布對(duì)西班牙黃瓜的化驗(yàn)結(jié)果并沒(méi)有錯(cuò)，因?yàn)楸Ｗo(hù)生命應(yīng)該比經(jīng)濟(jì)利益更重要。［16］最終，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的檢測(cè)，德國(guó)確認(rèn)疫情的致病原不是來(lái)自西班牙的黃瓜，后來(lái)被確認(rèn)的其他致病原也被否認(rèn)。［17］為此，西班牙等受害方要求德國(guó)作出賠償。對(duì)于這些利益爭(zhēng)端，需要在“保護(hù)的責(zé)任”原則下評(píng)估應(yīng)對(duì)措施，協(xié)調(diào)各方利益，而不能單純地強(qiáng)調(diào)“保護(hù)的責(zé)任”原則和應(yīng)對(duì)措施的必要性而忽略合理性評(píng)估與利益協(xié)調(diào)。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》所要求的將公共衛(wèi)生事件對(duì)旅游、商業(yè)的沖擊減到最小的目標(biāo)，各國(guó)和國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)更加審慎地分析決策與采取應(yīng)對(duì)措施，防止不充分的分析決策與過(guò)度的反應(yīng)。類似的利益協(xié)調(diào)平衡原則和要求也體現(xiàn)在WTO體系中。WTO《衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施適用協(xié)定》規(guī)定，成員方在衛(wèi)生與環(huán)境領(lǐng)域可采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施，但為了防止風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施成為非關(guān)稅壁壘，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施應(yīng)接受相關(guān)原則的約束限制。如“依據(jù)科學(xué)準(zhǔn)則”、“基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、“國(guó)內(nèi)規(guī)章一致性”、“最小限制貿(mào)易”、“依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”、“同等對(duì)待”、“程序合法性”、“禁止各國(guó)間任意的或不合理的歧視”、“透明度”等原則。WTO中相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施爭(zhēng)端案例的裁決和歐美國(guó)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施司法審查等實(shí)踐表明，在國(guó)際社會(huì)能夠就社會(huì)價(jià)值和政治因素的參照系達(dá)成共識(shí)之前，科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)際貿(mào)易規(guī)則維持價(jià)值中立從而獲得廣泛遵守的基礎(chǔ)，各種利益的權(quán)衡也是一項(xiàng)重要的內(nèi)容和方法。［18］2011年6月2日，針對(duì)德國(guó)發(fā)生的“腸出血性大腸桿菌”疫情，世衛(wèi)組織宣布，對(duì)疫情來(lái)源正在開(kāi)展多項(xiàng)調(diào)查，不建議采取與本次疫情有關(guān)的任何貿(mào)易限制措施。2011年6月7日，歐盟各國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在盧森堡舉行緊急會(huì)議，會(huì)議重審歐盟的食品安全預(yù)警機(jī)制，確保在向公眾發(fā)出關(guān)于食品安全的警報(bào)之前，相關(guān)機(jī)制是按照“科學(xué)、有據(jù)可依”的原則制定的。同時(shí)，西班牙的蔬果出口因?yàn)檫@起疫情在一周內(nèi)損失了2.25億歐元，歐盟其他國(guó)家也有不同程度的損失，為此，此次會(huì)議也對(duì)受害農(nóng)民的賠償問(wèn)題作了考慮。［19］總之，在此類利益爭(zhēng)端中，“保護(hù)的責(zé)任”原則為各國(guó)和世界衛(wèi)生組織等國(guó)際組織采取公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)措施提供了強(qiáng)有力的法理依據(jù)，根據(jù)不同的情形，“保護(hù)的責(zé)任”原則有時(shí)可以成為一個(gè)豁免或減輕商業(yè)損失補(bǔ)償責(zé)任的正當(dāng)理由。但“保護(hù)的責(zé)任”原則及其指導(dǎo)下的公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施并不是無(wú)限制的，而應(yīng)當(dāng)是以更加審慎的方式以及在有充分科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)上予以運(yùn)用的，盡可能對(duì)旅游、商業(yè)的沖擊減到最小程度。否則，相關(guān)國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)其輕率或過(guò)度的應(yīng)對(duì)行為承擔(dān)責(zé)任。因此，對(duì)于過(guò)早而錯(cuò)誤地宣布致病原來(lái)自西班牙，德國(guó)僅僅以“保護(hù)生命應(yīng)該比經(jīng)濟(jì)利益更重要”為由的辯解是值得商榷的。

在公共衛(wèi)生全球治理領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)開(kāi)展并不斷推進(jìn)各種國(guó)際合作與援助項(xiàng)目。近年來(lái)，用于衛(wèi)生的財(cái)政資源大幅增加，其中大半通過(guò)下列渠道傳送:諸如全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金等多邊努力、全球疫苗和免疫聯(lián)盟(免疫聯(lián)盟)的工作、蓋茨基金會(huì)的參與，又如美國(guó)總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃之類的雙邊倡議，國(guó)際藥品采購(gòu)機(jī)制之類的創(chuàng)新融資機(jī)制等。［10］這些也正是主權(quán)國(guó)家與國(guó)際社會(huì)承擔(dān)和履行“保護(hù)的責(zé)任”的重要內(nèi)容和形式。這些國(guó)際合作與援助項(xiàng)目對(duì)于提升發(fā)展中國(guó)家的公共衛(wèi)生治理能力和成效具有重要作用。然而，在開(kāi)展這些國(guó)際合作與援助項(xiàng)目過(guò)程中也難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題和矛盾，這就需要以“保護(hù)的責(zé)任”原則為基礎(chǔ)確立合適的問(wèn)題解決途徑和方式。

目前我國(guó)衛(wèi)生領(lǐng)域最大的國(guó)際合作項(xiàng)目是與全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金會(huì)全球基金開(kāi)展的合作項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施8年來(lái)，累計(jì)簽約資金9.37億美元，已執(zhí)行資金5.48億美元，還有可能得到承諾的經(jīng)費(fèi)為6.8億美元，這些資金主要用于降低結(jié)核病發(fā)病率、預(yù)防和治療艾滋病病毒感染及消滅瘧疾等項(xiàng)目。但是，2011年5月，全球基金由于認(rèn)為中國(guó)在援華資金的使用和管理上存在問(wèn)題，因而凍結(jié)上億美元對(duì)華援助資金。對(duì)此，一方面，基于前述的“保護(hù)的責(zé)任”原則，中國(guó)政府有責(zé)任為本國(guó)國(guó)民提供和提升各種醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與救助，維護(hù)和促進(jìn)本國(guó)國(guó)民的生命健康等基本人權(quán)。這也是我國(guó)《憲法》所確認(rèn)的國(guó)家對(duì)人民所應(yīng)承擔(dān)的基本責(zé)任。因此，中國(guó)需要妥善而有效地利用公共衛(wèi)生方面的國(guó)際合作與援助，不宜簡(jiǎn)單地以國(guó)家主權(quán)和“不干涉內(nèi)政”原則為由拒絕國(guó)際合作與援助方的監(jiān)督和建議。另一方面，國(guó)際合作與援助方也不能以履行“保護(hù)的責(zé)任”為由而超越或拋開(kāi)主權(quán)國(guó)家采取單邊行動(dòng)，以避免損害主權(quán)國(guó)家的自主權(quán)及其身分權(quán)威。［20］因此，對(duì)于國(guó)際合作與援助項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商合作的方式，并主要通過(guò)主權(quán)國(guó)家的自身行動(dòng)予以解決。針對(duì)全球基金所提出的問(wèn)題，衛(wèi)生部要求各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)和疾控機(jī)構(gòu)認(rèn)真開(kāi)展全球基金項(xiàng)目的自查和整改工作，并將在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展全球基金項(xiàng)目的督導(dǎo)檢查，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)和疾控機(jī)構(gòu)要提高對(duì)社會(huì)組織在疾病控制工作中重要作用的認(rèn)識(shí)，支持那些切實(shí)愿意參與艾滋病等疾病防治工作的社會(huì)組織，提高他們的能力，建立和完善社會(huì)組織參與防治工作的監(jiān)督與考核體系，保證資金安全及工作質(zhì)量。［21］顯然，中國(guó)政府以負(fù)責(zé)任的行動(dòng)積極履行對(duì)國(guó)內(nèi)人民的“保護(hù)的責(zé)任”，強(qiáng)化了對(duì)國(guó)際合作與援助項(xiàng)目的監(jiān)督管理，并開(kāi)始擴(kuò)大公共衛(wèi)生治理的參與主體，順應(yīng)了公共衛(wèi)生全球治理的需要。

注釋:

①參見(jiàn)聯(lián)大第六十三屆會(huì)議第九十六次全體會(huì)議正式記錄，A/63/PV.96。聯(lián)大第六十三屆會(huì)議第九十七次全體會(huì)議正式記錄，A/63/PV.97。聯(lián)大第六十三屆會(huì)議第九十八次全體會(huì)議正式記錄，A/63/PV.98。聯(lián)大第六十三屆會(huì)議第九十九次全體會(huì)議正式記錄，A/63/PV.99。聯(lián)大第六十三屆會(huì)議第一百次全體會(huì)議正式記錄，A/63/PV.100。

②聯(lián)大第六十三屆會(huì)議第九十七次全體會(huì)議正式記錄，A/63/PV.97，第8 頁(yè)。

③聯(lián)大第六十三屆會(huì)議第九十七次全體會(huì)議正式記錄，A/63/PV.97，第12 頁(yè)。

④See Implementation of Paragraph 6 of the Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health，WT/L/540，30 August 2003.

⑤Application of the International Health Regulations(2005)，WHA59.2，26 May 2006.

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