胡細(xì)華 唐茂華

（婁底聇業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南，婁底，417000；湖南城建聇業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南，湘潭411100）

淺析城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民現(xiàn)狀和可持絒發(fā)展對(duì)策

胡細(xì)華 唐茂華

（婁底聇業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南，婁底，417000；湖南城建聇業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南，湘潭411100）

城市化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是解決三農(nóng)問題的根本出路之一。在城市化的進(jìn)程中，必然產(chǎn)生很多的失地農(nóng)民。由于征地補(bǔ)償制度滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及安置辦法的單一、社會(huì)保障制度的不健全等使失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等問題都沒有解決好。只有完善現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償制度，建立健全的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，才肚有效解決農(nóng)民失地的可持續(xù)發(fā)展問題。

城市化；失地農(nóng)民；可持續(xù)

自上世紀(jì)90年代以來，因迅猛發(fā)展的工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城區(qū)拓展征用了城郊大量的農(nóng)地，大規(guī)模的?圈地運(yùn)動(dòng)?造成大量農(nóng)民失去土地而被動(dòng)地從鄉(xiāng)村走進(jìn)城市生活。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民，現(xiàn)在累計(jì)的失地農(nóng)民可能達(dá)4000萬—5000萬，已成為很龐大的社會(huì)群體。本文指的失地農(nóng)民，是泛指由于城市功能、地域等各方面的擴(kuò)張而導(dǎo)致城中村及城市郊區(qū)失去土地，迫使其改變自身生活方式的農(nóng)民。近年來由征地問題所引發(fā)的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)地的?新三農(nóng)問題?。據(jù)國土資源部提供的數(shù)字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此在一定程度上可以說，妥善處理失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為關(guān)系到社會(huì)和諧的重大問題。

一、城郊失地農(nóng)民存在問題分析

近年來，因征地引發(fā)的農(nóng)民上訪及暴力對(duì)抗拆遷等?釘子戶?事件層出不窮，究其原因是涉及到失地農(nóng)民利益問題，假使能獲取較之以前更多的利益那問題就容易解決，反之就會(huì)產(chǎn)生利益的沖突。失地農(nóng)民的利益問題范圍很廣，涉及失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)金、享有的社會(huì)保障、再就業(yè)問題等。有些地區(qū)盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，農(nóng)民失地后得到的補(bǔ)償也比較高，但據(jù)調(diào)查顯示，46%的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。在全國，“鈔票用光，集體上訪”已經(jīng)司空見慣，一些地方還出現(xiàn)農(nóng)民“少得可憐”的補(bǔ)償費(fèi)被各級(jí)政府層層截留、挪用，失地農(nóng)民最終能拿到手的只是其中很少的一部分。據(jù)浙江省的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，如果征地成本價(jià)是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級(jí)組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。這些觸目驚心的數(shù)據(jù)使失地農(nóng)民處于一種十分尷尬的境地。造成失地農(nóng)民一系列問題的原因總結(jié)如下：

1、政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立不科學(xué)，低位補(bǔ)償造成失地農(nóng)民利益受損。一般的城市采用的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是《土地管理法》第47條所規(guī)定的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。此種計(jì)算方法有其不科學(xué)性：首先，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補(bǔ)償考慮的只是過去土地的產(chǎn)值，沒有把土地開發(fā)后的收益計(jì)算在內(nèi)。其次，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立缺乏對(duì)土地本身價(jià)值的充分考慮。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有把土地肥沃程度計(jì)入補(bǔ)償公式之內(nèi)。有人計(jì)算過，假如按最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)30倍來計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)總和也只是相當(dāng)于2005年我國東部地區(qū)農(nóng)民6年的純收入。就我國現(xiàn)行的征地標(biāo)準(zhǔn)來說已經(jīng)是很低，農(nóng)民的利益無法得到充分的保障。

2、社會(huì)保障體制不健全。目前我國的社會(huì)保障主要是針對(duì)城市戶籍人群，城市化過程中失地農(nóng)民身份難以準(zhǔn)確定位則造成該群體在社會(huì)保障制度上的缺乏。 很多城市征地補(bǔ)償通常都是以貨幣補(bǔ)償為主，基本上沒有就業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)安置，也沒有為失地農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等。土地是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民可以利用土地的價(jià)值為自己提供養(yǎng)老保障。然而，如果農(nóng)民失去了土地而沒有獲得社會(huì)保障則勢(shì)必造成農(nóng)民心理的畏懼感，他們擔(dān)心失業(yè)，擔(dān)心失去生活保障，擔(dān)心未來的生存。

3、失地農(nóng)民的再就業(yè)困難重重。一般城市失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)多數(shù)為環(huán)衛(wèi)工人、小販、臨時(shí)工等，自主創(chuàng)業(yè)比例很低，有些甚至淪為無業(yè)游民。為了生存，一些危害社會(huì)秩序的行為就很有可能發(fā)生，一定程度上影響著社會(huì)和諧。據(jù)調(diào)查分析，缺乏職業(yè)技能是失地農(nóng)民再就業(yè)困難的主因。城市失地農(nóng)民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識(shí)，失地農(nóng)民在再就業(yè)過程中完全被動(dòng)，工資待遇低，勞動(dòng)強(qiáng)度大；其次，政府對(duì)失地農(nóng)民必要技能的培訓(xùn)不到位，部分勞動(dòng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完全為應(yīng)付上級(jí)部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業(yè)渠道的狹窄、就業(yè)信息的不暢通及企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革等環(huán)境的影響，失地農(nóng)民就業(yè)難問題突出。部分農(nóng)民失去土地后生活茫然。一些失地農(nóng)民不去積極找工作，依賴一次性征地補(bǔ)償維持生計(jì)。村民形容這種靠征地補(bǔ)償款過日子為?賦閑吃老本，死坐活吃?。

4、進(jìn)城后日常消費(fèi)支出增長較快

農(nóng)田地被占用后，農(nóng)民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴(yán)重弱化，進(jìn)城后，他們收入減少而物價(jià)不斷上漲造成日常生活支出增長較快，原來自產(chǎn)的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農(nóng)民認(rèn)為進(jìn)城后消費(fèi)支出?增加很多?。許多失地農(nóng)民對(duì)我們說：?過去在農(nóng)村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點(diǎn)菜吃有余，剩點(diǎn)還可以賣?，F(xiàn)在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買?。失地農(nóng)民面對(duì)城市的高消費(fèi)，自然就感到消費(fèi)成本劇增，生活壓力較大。

5、文化生活缺失，精神文明建設(shè)急需加強(qiáng)

失地農(nóng)民的日常生活狀況往往能反映出社會(huì)適應(yīng)的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉(xiāng)居民的差異性，而生活方式一個(gè)重要的方面就是閑暇生活的安排。據(jù)調(diào)查：失地農(nóng)民閑暇活動(dòng)排在前五位的是?看電視?、?聊天?、?打麻將?、?打牌?和?串門??？梢?，失地農(nóng)民進(jìn)城后，閑暇生活基本沿襲傳統(tǒng)農(nóng)村的習(xí)慣，閑聊天、串門成為閑暇活動(dòng)的重要內(nèi)容，休閑娛樂活動(dòng)貧乏、單調(diào)、不需要消費(fèi)支出，娛樂活動(dòng)主要在原村民群體內(nèi)部，幾乎不參與城市社區(qū)的文化活動(dòng)。

二、如何解決失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題

針對(duì)失地農(nóng)民問題而引起的社會(huì)問題及其產(chǎn)生原因的分析，我覺得應(yīng)從如下幾個(gè)方面入手去避免一些新的情況的出現(xiàn)，保證失地農(nóng)民穩(wěn)健的生活并真正融入到城市居民這個(gè)大家庭里。

1、完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制

土地征用是依法行事，但要保證農(nóng)民依法獲得合理補(bǔ)償，這樣有利于解決失地農(nóng)民今后的生存問題，要做到這點(diǎn)首先要盡量細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮區(qū)位和周圍投資對(duì)土地價(jià)格的影響，不能搞一刀切，死板的套《土地管理法》補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；其次要合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，保證失地農(nóng)民的依法補(bǔ)償。

2、要實(shí)行多樣化補(bǔ)償，提供多種形式保障

由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，因此補(bǔ)償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當(dāng)?shù)鼗緺顩r的補(bǔ)償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的形式來作為補(bǔ)償及可持續(xù)發(fā)展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80畝工業(yè)用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補(bǔ)償全部發(fā)放給農(nóng)民，而是預(yù)留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發(fā)村里僅僅剩下的80畝地，他們根據(jù)市場(chǎng)需建立了2萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發(fā)展古典家具、古舊家具和硬木家具，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷歐美和東南亞，2005年，該村村域產(chǎn)值就達(dá)12.5億，人均23652元，村里每年根據(jù)當(dāng)初土地入股情況進(jìn)行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時(shí)也使集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大，值得其它地方借鑒。

3、健全社會(huì)保障制度

征地后不僅要解決農(nóng)民的安置問題，同時(shí)還要解決好失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源和生活保障。

首先應(yīng)建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，對(duì)沒有達(dá)到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農(nóng)民中的基本生存問題；其次，建立由國家、集體和個(gè)人共同承擔(dān)的資金籌措機(jī)制的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確保使被征地人員在年老時(shí)有穩(wěn)定的基本生活費(fèi)，真正讓廣大失地農(nóng)民老有所靠，老有所養(yǎng)；第三、建立失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)登記，由政府出資對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，對(duì)在一定期限內(nèi)失地又失業(yè)的農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)救濟(jì)，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行與城鎮(zhèn)職工一樣的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

4、建立完善的就業(yè)、投資培訓(xùn)制度，使失地農(nóng)民能較為穩(wěn)定的就業(yè)、投資

有些地方在征地補(bǔ)償發(fā)放后，不知道拿錢干什么，報(bào)紙上常出現(xiàn)某些農(nóng)民拿著大把補(bǔ)償金大肆揮霍，相互攀比、甚至賭博致貧，還有報(bào)道北京望京地區(qū)有些農(nóng)民開著?奔馳?跑出租，結(jié)果掙的錢還抵不了油費(fèi)，這充分反映失地農(nóng)民就業(yè)、投資的盲目性，不利于失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。因此要加強(qiáng)在就業(yè)觀念、法律意識(shí)等方面的宣傳和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自主就業(yè)意識(shí)，使失地農(nóng)民在心理方面能盡快完成從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)換。失地農(nóng)民不僅思想觀念落后，而且文化素質(zhì)、知識(shí)技能偏低，沒有技術(shù)特長和年齡優(yōu)勢(shì)，就業(yè)比較困難，政府和用地單位要提供資金保障，根據(jù)失地農(nóng)民的實(shí)際情況，有針對(duì)性地進(jìn)行各類技能培訓(xùn)，以推動(dòng)失地農(nóng)民由“體力型”逐步向“技能型”、“智能型”轉(zhuǎn)變，提高就業(yè)的能力；同時(shí)提供就業(yè)服務(wù)用地，企業(yè)對(duì)失地農(nóng)民要實(shí)行“開發(fā)性安置”，把合適的崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，即以土地?fù)Q就業(yè)，政府也要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適當(dāng)引進(jìn)和培育農(nóng)業(yè)科技企業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，擴(kuò)大就業(yè)門路；積極落實(shí)再就業(yè)優(yōu)惠政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求公平合理的農(nóng)民工就業(yè)管理制度，使失地農(nóng)民就業(yè)在稅費(fèi)減免、小額貸款、崗位和社保補(bǔ)貼等方面享受與城市職工同等的優(yōu)惠政策。

在解決了失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)之后，應(yīng)該以社區(qū)為依托，組織這些“新市民”進(jìn)行各種健康的文化、教育和培訓(xùn)活動(dòng)，使之真正融入到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活蒸蒸日上的社會(huì)發(fā)展軌道上來。

[1] 廖小軍 《中國失地農(nóng)民研究》社會(huì)科學(xué)文化出版社

[2] 張文茂 蘇慧《北京郊區(qū)現(xiàn)代化問題研究》中央文獻(xiàn)出版社

[3] 徐杰胼 《新鄉(xiāng)土中國-新農(nóng)村建設(shè)-武義模式研究》中國經(jīng)濟(jì)出版社

[4] 王作安 《中國城市近郊失地農(nóng)民生存問題研究》經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社

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1674-3954（2011）02-0183-02