農業(yè)政策性金融是指政府為了實現(xiàn)特定農業(yè)政策目標，對農業(yè)生產和農產品貿易等實施的金融支持。換句話說，農業(yè)政策性金融就是在國家和政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段和優(yōu)惠的存貸利率，嚴格按照國家政策的界定，以支持農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展為主要職責，直接或間接地體現(xiàn)國家對農業(yè)和農村經(jīng)濟支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

1 農村金融面臨的困局

當前，金融投入不足已經(jīng)成為 “三農”發(fā)展瓶頸。在農村金融需求不斷增長的同時，信貸資金投入總量不足、品種較少，供求關系嚴重失衡。國家統(tǒng)計局農調隊抽樣調查的結果表明，多數(shù)農戶存在貸款難問題。銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，截止2010年6月末，獲得小額貸款的農戶僅占需求農戶的14%。

一是農村金融 “硬件”的缺失嚴重制約了農村的信貸需求的滿足。1998年以來，四大國有商業(yè)銀行撤并縣及縣以下機構4萬多個。本應成為資金供應主體的政策性金融在改革中大幅退出，導致了政府在農村的金融供給事實上的大幅減少。

二是作為國家正規(guī)的農業(yè)政策性金融制度安排，農業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務不但沒有相應擴展，卻被進一步縮小在糧棉油收購貸款范圍內，投放數(shù)量因為糧棉市場化改革逐年減少，制約了其支農功能的正常發(fā)揮。

三是農村金融 “缺口”還突出表現(xiàn)為農村資金的大量外流。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來，平均每年從農村流向城市的資金高達上千億元；城市占用農村土地的差價高達2萬億元。國有商業(yè)銀行每年以吸儲上存的方式從農村拿走的資金估計高達3 000億元。

農村金融面臨的這些困局，亟須農業(yè)政策性金融發(fā)揮更大的作用。在市場經(jīng)濟條件下，資本或資金一般都有逐利的天性，哪里回報高就往哪里投。而農業(yè)是弱質產業(yè)，生產率相對較低、生產周期長、抗風險能力差，天然缺乏吸引商業(yè)資金的能力。因此，國家需要運用農業(yè)政策性金融工具，通過較少的政策性金融投入吸引更多的商業(yè)性資金，對農村資金流向進行引導、調控，以改變農村金融市場低效的局面。

實際上，政策性金融作為財政與金融的有機結合，是財政手段的延伸，能有效彌補財政支農職能的不足。在政府財政預算面臨較大壓力，商業(yè)金融不能提供有效投入的情況下，農業(yè)政策性金融支持將成為促進 “三農”發(fā)展的最佳選擇。目前，運用農業(yè)政策性金融手段已成為世界多數(shù)國家的政策選擇，如美國的CCC商品信貸公司、日本的農林金融公庫。法國的國家農業(yè)銀行等。

2 農業(yè)政策性金融在支持“三農”發(fā)展中面臨諸多問題

一是農業(yè)政策性金融的財政性資金來源有萎縮趨勢，經(jīng)營風險逐步加大。近年來，農業(yè)政策性金融資金來源主要依靠中國人民銀行的再貸款，但其他資金來源方式卻在不斷增加。以農業(yè)發(fā)展銀行為例，其短期債券、同業(yè)存放貸款和長期債券等的規(guī)模都在逐年增加。這種情況表明，農業(yè)政策性金融的資金來源越來越依靠商業(yè)化。事實上，用商業(yè)化獲得的資金來進行政策性投資不利于農業(yè)政策性金融機構資產和負債的合理配置，長此以往，將加大其經(jīng)營風險。同時，資金來源的 “錯位”也會帶來資金實用期限的壓力。農業(yè)政策性金融所支持的貸款項目期限往往較長，但依靠債券融資籌集到的資金期限較短，難以滿足政策性信貸長期性的要求。

二是農業(yè)政策性金融的扶持項目定位不準，經(jīng)營理念逐漸與商業(yè)金融機構趨同。農業(yè)政策性金融是國家為了宏觀調控農村經(jīng)濟而設立的一類特殊的金融機構，承擔著較多的社會責任。然而，在市場經(jīng)濟逐利的大環(huán)境下，農業(yè)政策性金融的經(jīng)營理念慢慢向商業(yè)化轉變。實際上，在效益性的考評體系下，一些農業(yè)政策性金融機構已經(jīng)開始和商業(yè)銀行競爭部分業(yè)務，從而出現(xiàn)了農村政策性金融的功能偏差。按道理來說，商業(yè)銀行因為行利潤小、前景不明朗、風險大等原因不愿進入的農村產業(yè)，而農業(yè)政策性金融的政策性決定了其應該對商業(yè)銀行有業(yè)務上的引導和帶動作用，兩者不應該存在業(yè)務上的競爭。然而現(xiàn)實中，由于政策性業(yè)務的微利性甚至虧損，農業(yè)政策性金融機構的政策性業(yè)務已經(jīng)開始萎縮，農業(yè)政策性金融機構已經(jīng)開始經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務，并與商業(yè)性銀行競爭。

三是公司治理方式缺乏法律保障，缺乏有效的監(jiān)管體系。盡管農業(yè)政策性金融定位在獨立法人的基礎上，但國家至今未出臺任何有關政策性銀行的法規(guī)。因此，農業(yè)政策性金融尚不具有嚴格意義上的法人治理結構，公司治理的方式缺乏法律保障。此外，基于對 “社會性”和 “盈利性”的雙重需求，需要相關部門對農業(yè)政策性金融的經(jīng)營方式進行有效的干預，對有潛力的項目鼓勵其謀求盈利，對社會性的項目則應給與適當?shù)恼a貼。但在現(xiàn)實中，這種監(jiān)管體系并沒有建立，以至于政策性金融監(jiān)管和商業(yè)性金融監(jiān)管混同，制約著農業(yè)政策性金融職能的發(fā)揮和自身的發(fā)展。

3 農業(yè)政策性金融措施

一是實現(xiàn)財政的可持續(xù)投入，發(fā)揮 “四兩撥千斤”的帶動作用。財政性資金是政策性金融機構資金來源的“基石”，但如果投入的風險完全由財政來承擔，就會面臨經(jīng)濟學上所說的 “道德風險”，財政將面臨一個投入的無底洞。這既不利于財政資金的安全有效使用，又不利于政策性金融機構的健康發(fā)展。業(yè)內普遍認為，應該建立一種 “政府主導、多方籌集、風險共擔”的資金投入機制。在現(xiàn)階段，可通過財政注資、稅收返還、利潤轉增或發(fā)行次級債券等方式，補充政策性金融機構的資本金，使其資本充足率不低于商業(yè)銀行。同時，輔以市場化運營，提高管理水平，以財政資金為后盾，帶動社會資金投入，發(fā)揮財政資金 “四兩撥千斤”的作用。

二是深化農業(yè)發(fā)展銀行改革，實現(xiàn)向現(xiàn)代農業(yè)政策性銀行轉型。自成立以來，農發(fā)行先后經(jīng)歷了全方位支農、專司收購資金封閉管理和按現(xiàn)代銀行要求打造農發(fā)行3個發(fā)展階段，在保護和提高糧食綜合生產能力、穩(wěn)定糧棉市場、保護農民利益等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著農村金融缺口的加大，農發(fā)行迫切需要向現(xiàn)代農業(yè)政策性銀行實現(xiàn)戰(zhàn)略轉型。在轉型中，農業(yè)發(fā)展銀行需明確其支農的職能定位，拓寬業(yè)務范圍，加快創(chuàng)新金融產品、完善服務手段，建立市場化運作的體制機制并按照 《公司法》的要求優(yōu)化公司治理結構。

三是選準支持農業(yè)發(fā)展的關鍵領域。農業(yè)政策性金融機構需圍繞發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、提高農業(yè)綜合生產能力，不斷優(yōu)化信貸結構和投向投量。重點支持具備區(qū)域資源優(yōu)勢、品質好、特色鮮明、競爭力強的優(yōu)勢農產品產業(yè)帶建設。同時，發(fā)揮信貸杠桿作用，推動農產品國際市場的形成，加速農產品批發(fā)市場建設和農產品市場信息服務體系建設，發(fā)展現(xiàn)代流通方式，完善農產品市場體系。此外，圍繞擴大內需挖掘農村潛力，支持農產品批發(fā)市場、連鎖配送中心、農產品倉儲和冷鏈項目等農村流通基礎設施建設。

四是優(yōu)化外部環(huán)境，完善農業(yè)政策性金融的風險控制和補償機制。加快立法進程，為政策性金融發(fā)展提供根本保障。建立健全對農村政策性金融機構的政策扶持長效機制，要完善中長期貸款補償機制，確保其順利貫徹黨和國家的農業(yè)經(jīng)濟政策。