劉雪華

談我國(guó)政府公信力提升與政府職能轉(zhuǎn)變

劉雪華

政府公信力在現(xiàn)代民主治理過(guò)程中具有非常重要的作用，提升政府的公信力是一個(gè)十分重要的理論問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)課題。筆者將政府公信力的提升與政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)調(diào)政府公信力是政府的職能活動(dòng)所產(chǎn)生的一種積極的社會(huì)結(jié)果，而只有科學(xué)合理的轉(zhuǎn)變政府職能才能進(jìn)一步提升政府的公信力。

政府公信力；提升；政府職能轉(zhuǎn)變

公信力原是傳播學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)概念，它反映的是新聞媒介獲得社會(huì)的認(rèn)可、信任及贊譽(yù)的程度。政府公信力是指政府獲得民眾信任、擁護(hù)和支持的程度。政府的公信力和政府的職能活動(dòng)是密切相關(guān)的，在某種程度上我們可以說(shuō)，政府的公信力是政府的職能活動(dòng)所產(chǎn)生的一種社會(huì)結(jié)果。政府的職能方向、范圍和重心、履行職能的方式與方法無(wú)不對(duì)其公信力產(chǎn)生重要影響。我國(guó)作為后發(fā)展國(guó)家，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期更需要政府積極地發(fā)揮其應(yīng)有職能，承擔(dān)責(zé)任，努力推動(dòng)現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程。在這一背景下，提高政府公信力更不能脫離政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能必然成為提高政府公信力的出發(fā)點(diǎn)與著力點(diǎn)［1］。具體來(lái)說(shuō)，只有以服務(wù)型政府建設(shè)為導(dǎo)向，明確政府職能轉(zhuǎn)變方向、調(diào)整政府職能重心和管理權(quán)限、轉(zhuǎn)變政府職能履行的方式，才有利于提高政府公信力。

一、明確政府職能轉(zhuǎn)變方向，奠定提升政府公信力的價(jià)值基礎(chǔ)

一般來(lái)說(shuō)，政府公信力是指政府通過(guò)積極有效地履行其職能、贏得公眾信任而獲得的權(quán)威性社會(huì)資源。這一界定表明：政府公信力是一種綜合的、特殊的社會(huì)性資源，它雖然不純粹是一種簡(jiǎn)單的信任程度，但可以肯定的是這種特殊的社會(huì)性資源來(lái)源于社會(huì)公眾對(duì)政府的信任。而社會(huì)公眾對(duì)政府的信任從根本上來(lái)說(shuō)是由政府權(quán)力（行政權(quán)力）的性質(zhì)所決定的。如果行政權(quán)力掌握在人民手中，代表和服務(wù)于人民的利益，則自然會(huì)贏得人民的信任與擁護(hù)；反之行政權(quán)力與人民大眾相背離、相對(duì)立，自然會(huì)失去信任直至合法性。

我們的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)決定了行政權(quán)力是服務(wù)與保障合法的公民權(quán)利的，是為了更好地實(shí)現(xiàn)、維護(hù)、發(fā)展最廣大人民的根本利益。這正是我們社會(huì)主義國(guó)家優(yōu)越性的本質(zhì)體現(xiàn)。這一本質(zhì)為政府的公信力提供了最為基礎(chǔ)的保障，而提升政府的公信力則無(wú)疑要以充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義本質(zhì)優(yōu)越性為前提基礎(chǔ)而不是相反。正是從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的方向與目標(biāo)，“應(yīng)該有利于增強(qiáng)而不是削弱政府為人民服務(wù)的職責(zé)，有利于更好、更多地提供而不是減少滿足人民群眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，有利于更充分地實(shí)現(xiàn)而不是丟棄社會(huì)主義的優(yōu)越性?！保?］政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)追求的是一個(gè)積極有為的“有效政府”，而不是建立西方自由主義視野中的所謂“有限政府”。政府的有效性要體現(xiàn)在其回應(yīng)與滿足廣大人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的合理需求上。我們的政府越是追求與實(shí)現(xiàn)著這種有效性，政府的公信力也就會(huì)越強(qiáng)，就越會(huì)得到人民的擁護(hù)與愛(ài)戴，即是所謂的“人民的政府為人民，人民的政府人民愛(ài)”。

我們正加快行政管理體制改革，努力建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的提出，實(shí)際上意味著政府的職能重心、核心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)和社會(huì)管理上來(lái)。這種以服務(wù)型政府建設(shè)為導(dǎo)向的政府職能轉(zhuǎn)變亦是我國(guó)政府不斷提高自身能力、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的必然結(jié)果。我們所一直強(qiáng)調(diào)的為人民服務(wù)的執(zhí)政宗旨，并不應(yīng)僅僅停留在價(jià)值理念層面，而應(yīng)該落實(shí)到現(xiàn)實(shí)的政府職責(zé)和功能上。因此，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，才能夠切實(shí)解決民生問(wèn)題，滿足人民群眾的物質(zhì)及文化精神生活的需要，才能夠體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)、優(yōu)越性及我們立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，從而贏得民眾的信任與支持。

二、優(yōu)化政府職能權(quán)限，確定提升政府公信力的內(nèi)在依據(jù)

政府職能權(quán)限亦稱(chēng)為政府管理權(quán)限，它所反映的是政府在公共事務(wù)管理過(guò)程中與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，也就是說(shuō)政府管理權(quán)限明確了什么是政府應(yīng)該管理的事務(wù)，什么是社會(huì)應(yīng)該自主管理的事務(wù)?？梢哉f(shuō)一個(gè)有公信力的政府必然有著合理的角色定位，必然處于一種合作與互動(dòng)的政府與社會(huì)的關(guān)系中。

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，30多年的改革和發(fā)展，社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活都發(fā)生了巨大的變化，政治生活日益民主、利益結(jié)構(gòu)日趨多元、公民權(quán)利意識(shí)日漸明晰，公共事務(wù)也日益復(fù)雜多樣。在這種情況下，傳統(tǒng)的由政府“一統(tǒng)天下”、大包大攬的行政管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)公共行政實(shí)踐的需要，無(wú)法有效地為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，必然要求政府逐步放權(quán)、還權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，讓它們運(yùn)用自身的力量來(lái)供給某種公共物品或處理某些公共事務(wù)。這樣才可能避免“政府失敗”，更有效地提供公共服務(wù)。而正如前面所指出的，政府只有高效地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，才能夠贏得人民的信任。尤其重要的是，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共事務(wù)的合作治理，充分發(fā)揮各種社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)中介組織、企業(yè)及公民個(gè)人的作用，有利于建立起政府與社會(huì)共同治理的信任與合作關(guān)系。合作治理是人類(lèi)社會(huì)治理模式的全新形態(tài)，是民主得以實(shí)現(xiàn)的最高形態(tài)［3］，政府的公信力則必然于這種相互信任、合作互動(dòng)的政府與社會(huì)關(guān)系之中得到提升。

當(dāng)然，調(diào)整政府管理權(quán)限，逐步放權(quán)、還權(quán)于社會(huì)和市場(chǎng)，并不是簡(jiǎn)單地、片面地、盲目地限制政府的職責(zé)和功能，去追求所謂的“小政府”，而忽視、漠視、無(wú)視那些本應(yīng)該由政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。比如當(dāng)前較為嚴(yán)重的食品安全問(wèn)題，一個(gè)很重要的原因就是某些地方政府在監(jiān)管方面的責(zé)任缺失。政府的公信力并不是簡(jiǎn)單地由政府規(guī)模決定的，一個(gè)不能承擔(dān)起自己應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的政府，一個(gè)不能有效地履行其職責(zé)的政府，即便是一個(gè)“小政府”也是不可能具有公信力的。因此，政府必須積極地承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，管好那些政府應(yīng)該管、必須管的公共事務(wù)，管好那些社會(huì)和市場(chǎng)不能有效自主管理的事務(wù)，從而贏得民眾的支持與信任。

三、規(guī)范政府職能履行方式，明確提升政府公信力的外在途徑

政府管理方式作為政府職能的載體，亦對(duì)政府公信力的提升有著重要的影響。一個(gè)具有公信力的政府必然有著良好的行為表現(xiàn)與運(yùn)行方式。具體來(lái)說(shuō)，有這樣幾方面對(duì)提升政府的公信力具有重要的作用：

其一，民主行政。這里所謂的民主行政主要強(qiáng)調(diào)的是公民參政議政的民主權(quán)利。這是公民的一項(xiàng)基本政治自由。哈耶克指出，“所謂政治自由，乃是指人們對(duì)選舉自己政府、對(duì)立法過(guò)程以及對(duì)行政控制的參與”［4］。只有在公民參與公共行政的過(guò)程中，政府才能及時(shí)準(zhǔn)確地了解公民要求政府提供何種公共服務(wù)，以及如何有效提供這種服務(wù)。公民才能更好地、更理性地表達(dá)自己的訴求，才能更深入地了解政府運(yùn)作過(guò)程。惟其如此，政府才能更有效地吸納民意，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，公民才能理性習(xí)得更多的政治經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府了解更多。而這無(wú)疑會(huì)加強(qiáng)政府與公眾、社會(huì)之間的聯(lián)系、互動(dòng)與合作，從而增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任。

其二，依法行政。依法行政是對(duì)政府履行職能的一項(xiàng)基本要求，它強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)必須依法取得與行使行政權(quán)力，并對(duì)行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從根本上來(lái)說(shuō)，法律是人民意志的體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)只有依法組建并行使權(quán)力才具有正當(dāng)性。同時(shí)，依法行政的核心在于“依法治權(quán)”，堅(jiān)持依法行政，行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行才有根本性的保障，才可能切實(shí)保障公民權(quán)利，從而獲得人民群眾的擁戴、信任和支持。最后，只有堅(jiān)持依法行政，才能使人們堅(jiān)定對(duì)法律、制度的信仰，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。而這些都是政府公信力提升的根本前提。

其三，誠(chéng)信行政。誠(chéng)實(shí)守信是政府必須遵循的基本行為準(zhǔn)則，是政府公信力的源泉和基礎(chǔ)［5］。政府必須保持政策與制度的穩(wěn)定性，不能朝令夕改、言行不一、言而無(wú)信。政府做出的承諾必須兌現(xiàn)，做到言必信、行必果。由于客觀條件限制一時(shí)做不到的，要及時(shí)向人民群眾講清楚原因。一個(gè)具有誠(chéng)實(shí)守信的行政品格的政府才是值得信任的。

其四，責(zé)任行政。政府是人民最后的依托，它在任何時(shí)候都不能逃避責(zé)任，這樣才能取信于民。政府要努力健全行政責(zé)任體系，特別是出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)任地應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件，保障公民財(cái)產(chǎn)和生命安全，果斷、及時(shí)地回應(yīng)公民的要求，贏得人民的理解與信任。

其五，公平行政。人們?cè)谏鐣?huì)交往中，都有一種自然趨向平等、反對(duì)歧視，反對(duì)不公正的心理要求。查士丁尼將這種渴望公正的心理要求進(jìn)一步予以強(qiáng)調(diào)，他認(rèn)為，正義乃是一種使任何人獲得其所應(yīng)得的一種不間斷的、永恒的意志［6］。而政府是被人們作為社會(huì)的公正力量予以期待的。政府如果想提高公信力，必須堅(jiān)持公平正義的理念和行為方式，充分注意法律適用的平等性、政策實(shí)施的分配效果、制度的一致性，祛除對(duì)象的特殊性，不偏向任何一方，一律按照公共價(jià)值要求行事，并視之為至高無(wú)上的義務(wù)。

其六，透明行政。正義不但要實(shí)現(xiàn)，而且要眼見(jiàn)著被實(shí)現(xiàn)。這句古老的法律諺語(yǔ)表達(dá)的正是對(duì)一種公開(kāi)精神的追求。陽(yáng)光是最好的防腐劑，而暗箱操作則必然會(huì)滋生腐敗。而政治腐敗最終所侵蝕的是人民對(duì)政府的信任，威脅政府執(zhí)政的合法性。當(dāng)前，我們一定要通過(guò)多種途徑大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，無(wú)論是政府的工作流程、財(cái)政預(yù)算，還是官員的財(cái)產(chǎn)，都應(yīng)通過(guò)合理的方式予以公示公開(kāi)。惟其如此，才能更好地保障行政權(quán)力在公民監(jiān)督之下規(guī)范運(yùn)行，才能增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的信任和信心。

總之，政府公信力的提升是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面的因素，但政府職能及其轉(zhuǎn)變問(wèn)題必然是其中關(guān)鍵。只有明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向與目標(biāo)，合理調(diào)整政府職能重心與管理權(quán)限，綜合運(yùn)用恰當(dāng)?shù)恼芾矸绞?，才能保障政府公信力的提升。政府公信力是政府有效職能活?dòng)的必然結(jié)果，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變則是獲得這一結(jié)果的必由之路。

［1］朱光磊，周望．在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中提高政府公信力［J］．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（3）：123．

［2］王一程，貟杰．中國(guó)行政管理體制改革的進(jìn)展與面臨的挑戰(zhàn)［J］．政治學(xué)研究，2006（3）：6．

［3］張康之，張乾友．民主的沒(méi)落與公共性的擴(kuò)散［J］．社會(huì)科學(xué)研究，2011（2）：61．

［4］［美］哈耶克．自由秩序原理［M］．鄧正來(lái)，譯．北京：三聯(lián)書(shū)店，1998：6．

［5］陳麗君，張存如．政府誠(chéng)信：政府公信力的源泉和基礎(chǔ)［J］．中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2008（3）：31－32．

［6］［英］戴維·米勒，等．布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992：382．

D62

A

1001－6201（2011）05－0188－03

2011－05－07

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（08JC810010）。

（作者單位：吉林大學(xué)行政學(xué)院）

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］