花曉寅

(中國礦業(yè)大學 文法學院,江蘇徐州210008)

我國行政倫理困境原因及出路

花曉寅

(中國礦業(yè)大學 文法學院,江蘇徐州210008)

在現(xiàn)代社會中,由于社會多元價值化的存在,導致公共行政領域價值的多元化,行政人員作為多種角色的扮演者在面臨各種相互沖突的行政道德價值時,必須做出相應責任的抉擇,擺脫困境。

倫理困境;行政人員;價值

一、行政倫理困境內涵

美國社會工作協(xié)會(NASW)倫理守則(1996)修訂委員會主席Frederic G·Reamer曾給倫理困境下過一個定義:“所謂倫理的困境是當專業(yè)核心價值中對專業(yè)人員要求的責任與義務發(fā)生相互沖突的情形;而社會工作者必須決定何種價值要優(yōu)先考量。”[1]在現(xiàn)今社會,由于社會價值的多元化,行政人員承擔著多種角色,既是公民的雇員,同時又是特定政府組織的成員。雙重的身份帶來不同的責任,在面臨責任相互沖突的過程中,往往會陷入“做了你要下地獄,不做你也要下地獄”的困境中,需要進行抉擇,而這種選擇并不是簡單的善惡之間的選擇,而是在多種善之間、多重義務或責任之間的抉擇。我國學者田姝曾指出我國政府機關及其行政人員的六種倫理困境:[2]一是‘官念’普遍存在;二是政府包攬一切的現(xiàn)狀在各地仍不同程度的存在;三是‘替民決策’的行政運作機制慣性依然存在;四是‘對上負責’的行政模式廣泛存在;五是重‘管理’輕‘服務’的機關文化傳統(tǒng)大行其道;六是‘官大于民’的社會心態(tài)普遍存在。本文主要從權力分配與運行、經(jīng)濟、自身職責等方面來論述,從行政倫理失范的表現(xiàn)上深入探討了困境的現(xiàn)狀。

二、行政倫理困境產(chǎn)生的原因

那么,在出現(xiàn)了這些倫理困境后,我們首先應該要清楚是什么原因導致了這一現(xiàn)狀。由于我國正處于轉型時期,舊的體制和思想并沒能完全去除,而新的思想又不能盡快融入,所以行政人員遭遇行政倫理困境的原因也呈現(xiàn)出多方面性,具體主要包括:

(一)人性假說的驅動

人性假說是倫理規(guī)范的前提。由于中西文化的差異導致了對人性認知的偏差。在人性假說上,西方文化對人性的認識基本上是“性惡論”的。西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人,把人看作是“經(jīng)濟人”。這種行政倫理觀用在行政倫理建設上就表現(xiàn)為對人的道德期望保持冷靜和審慎態(tài)度,重視用制度來約束行政人員,通過他律來強化自律。而我國自古就是個人情占據(jù)主導地位的國度,在對人性的假設上,我國的儒家思想是以“人性本善”為主流的。如《孟子·告子上》曰:“惻隱之心,人皆有之;羞惡之心,人皆有之;恭敬之心,人皆有之;是非之心,人皆有之。惻隱之心,仁也;羞惡之心,義也;恭敬之心,禮也;是非之心,智也。仁義禮智非由外鑠我也,我固有之也?！痹诿献又蟮娜寮抑髁魉枷肜?性善論占據(jù)著主導地位。并受其影響,“道德人”這種人性認識根深蒂固,人們對人性的自覺期望很高。這種行政倫理觀則體現(xiàn)在行政倫理建設方式上,“重在研究怎樣把道德規(guī)范轉化為內心的自覺行動,通過文件傳閱、會議學習、榜樣模范等來使行政人員達到廉潔自律?！盵3]這樣容易產(chǎn)生一種錯位,就是“政府本位要求公民去適應和服從政府和公務人員的管理,而不是要求自己去適應和方便廣大公眾。它還導致了一種行政實踐評價標準的倒錯,凡是適應政府行政組織系統(tǒng)的就是善的,反之就是惡的?！盵4](P60)社會公眾對于行政人員的道德給予很高的期望,希望他們能夠全心全意為人民服務,而就是這種錯位導致了行政人員在面對個人利益時與公共利益間產(chǎn)生了利益沖突,陷入了兩者間的困境中。

(二)傳統(tǒng)行政體制的影響

“傳統(tǒng)行政體制的影響主要體現(xiàn)在兩個方面,即政府職能交錯和科層制層級過多所造成的問題?！盵5]在政府職能結構中,職能責任關系主要是指不同的管理職能該由誰來行使及管理主體之間職責權限的劃分問題。但在很多情況下,很多職能部門之間的責任并不清。這種多頭領導導致了政府部門職能交叉、職責不清的情況屢見不鮮,從而易造成權利沖突,使行政人員淪入權力的困境中。

此外,由于科層制層級過多,行政人員不得不投入更多的精力到組織內部,保證組織上下的層層傳遞、信息的溝通,限制了行政人員工作的范圍,進而與公民接近的機會也越來越少,對公民需求的回應性也隨之減弱。在科層制的體制下,行政人員面臨的一對一的領導模式,直接面對上級的控制,必須對上級負責,從而使自身成為上級的受托人。但是根據(jù)法律的規(guī)定,國家公務員又是公民的受托人。因此,行政人員就面臨著兩種受托人身份的考驗:是向上級領導負責,還是向公民負責。

(三)后現(xiàn)代價值觀的影響

20世紀60年代來,在當代西方崛起了后現(xiàn)代主義思潮,“通過對科學主義、基礎主義、整體主義、本質主義、偏狹性的全面轟擊而提出了‘去中心化’、文本主義、解構主義、符號主義等的明確主張,進而宣告?zhèn)ト藭r代的消亡以及絕對權威的絕對死亡。”[6]我國正處在現(xiàn)代向后現(xiàn)代的轉型時期,兩者間的沖突不斷加劇,這種狀態(tài)導致行政人員總覺得自己生活在一種相對主義的和缺乏準則的狀態(tài)中,結果就是“什么都行,也什么都不行”。新舊道德觀念和評價體系的交接的間斷,使社會中缺乏一種相對權威的、占據(jù)主導地位的標準,致使行政人員在具體行政行為選擇中難以找到平衡的標準,從而致使部分行政人員在面對自身職責以及個人私利間缺乏道德價值的標準,受制于其中的倫理困境之中。

(四)監(jiān)督和制約機制的匱乏

我國的傳統(tǒng)道德一直認為人性的無私無欲,“強調利他最大化,在行政倫理建設上過于從精神層面宣教而忽視從制度層面構建運作規(guī)范機制;過于看重自律而忽視他律,使得對行政人的要求只限于軟約束而缺乏硬約束?！盵7]政府機關及行政人員也都反復宣稱要對公共利益負責,然而真正落實到制度上、行動上的措施少之又少,缺乏相應的制度保證。在實際的情況下,行政人員更多的是向上級負責,而不是法律機制上的公民負責。在對行政權力的監(jiān)督和制約上也無法適應社會的需求,至今沒有一部有關行政人員的“倫理道德法”,沒有完整的行政人員道德建設法律體系。這些都集中體現(xiàn)在監(jiān)督力度上的薄弱,比如監(jiān)督的形式化、表面化;事后監(jiān)督遠遠多于前中期監(jiān)督;對主要干部監(jiān)督過少等等。正是由于監(jiān)督和約束機制的缺乏,賦予了行政人員濫用權力的資本,易陷入權力沖突的倫理困境的深淵。

三、擺脫倫理困境的出路

關于行政倫理的困境對策,國內的很多學者已經(jīng)做了不同解釋。國內學者如王偉教授、馮益謙教授等基本上都是從如何處理好行為選擇中的目的與手段關系、如何看待行為選擇中的功利價值以及如何對待倫理妥協(xié)的角度來分析論證的,認為如果行政人員能夠準確地把握這三點,就能有效地化解倫理困境。[8]傅芬則提出了共同協(xié)調的系統(tǒng)模型,指出首先要獲得政治的支持,政治支持是前提條件。然后建立起法制框架,主要指倫理立法;其次,要加強組織制度的建設,包括責任機制和教育培訓機制等;再次,是要加強組織文化建設;最后通過公民參與的方式,以達到增強行政人員的內在德性,引導其做出負責任的行政行為選擇。美國行政學家特里·L·庫珀在提出了主觀責任與客觀責任的基礎上,提出了解決倫理困境的兩種方法,即外部控制與內部控制。外部控制指外在于個體的、強加在個體身上的制度體系,諸如倫理規(guī)范和倫理立法;內部控制指職業(yè)價值觀、行政道德教化和道德自律等,以期行政人員在社會化的過程中將這些行政道德內化為自己的價值觀,并從管理學的角度探討了兩者結合的重要性,以兩種方法的綜合運用來達到幫助行政人員走出行為選擇的倫理困境,實現(xiàn)負責任行政的目的。[9](P121-123)

綜上所述,可以將學者們探討解決責任沖突的對策歸納為“環(huán)境”、“原則”和“措施”三大方面。從組織制度、組織文化等宏觀層面來分析問題,是一種宏觀環(huán)境的分析。但是這種論述過于寬泛,操作起來也有較大難度,只能作為解決責任沖突的一個指導方向。從如何處理好行為選擇中的目的與手段關系、如何看待行為選擇中的功利價值、如何對待倫理妥協(xié)等原則,來闡述行政人員如何解決所面臨的倫理困境問題。這實際上是一種有益的“原則”,較“環(huán)境”的方法在可操作性上顯得更進一步。而庫珀提出的“內部控制”和“外部控制”結合,在實踐性上更具有可行性和實踐性。具體而言,主要包括:

(一)外部控制

1.加強行政倫理立法及制度化。行政倫理法制化就是把基本的、普遍的道德倫理上升為制度,以明確的形式公之于眾。目前西方國家行政倫理法制化已成為一種趨勢,以美國較為突出:[10]1958年美國國會通過《政府工作人員倫理準則》,為所有政府雇員包括官員制定了內容廣泛的道德規(guī)范;1978年通過《政府行為倫理法案》,規(guī)定了政府部門中的工作人員都必須做到的十個方面的要求;1989年又通過《政府行為倫理改革法案》;1992年美國政府頒布了內容更詳細、操作性更強的《行政部門雇員倫理行為準則》。我國2005年1月由中共中央通過并頒布了《建立健全教育制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,提出了建設行政倫理法規(guī)體系的任務,但總的來看目前還沒有行政倫理立法。以行政人職業(yè)道德為基礎的行政職業(yè)倫理法規(guī)也有待加強,從而增強職業(yè)道德的強制力。

2.加大公眾對行政活動的輿論與監(jiān)督。我國是一個社會主義國家、人民當家作主的國家,因此公民不僅僅是行政主體輸出方面的被動接受者,而且在輸入與輸出的雙向都應該是積極的參與者。公民應積極組織社會輿論的平臺,在平臺中使政府行為透明化,真實、正確的表達了整個社會集體中絕大多數(shù)人的愿望和意志,因此輿論監(jiān)督為行政活動能更好的在陽光下運行提供了無形的道德秩序規(guī)范,起到很好的控制作用。

(二)內部控制

1.增加對公務員倫理價值的引導。由于公務員倫理困境產(chǎn)生的根源是不同的價值觀造成的,因此我們需要通過形式多樣的教育方式在一定程度上影響公務員的價值觀,使公務員的價值觀重新落實到“為人民服務”中去,更大程度傾向于“公共人”角色。注重對公務員的行政倫理教育,樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀及權力觀,在思想上抵制各種蠱惑,在行動上積極參與社會服務,鍛煉出堅強的意志力并逐漸養(yǎng)成習慣。比如,黨中央提出的“權為民所用,情為民所系,利為民所謀”等以共同的價值尺度,引導和幫助實現(xiàn)自我約束、提升境界,協(xié)調各種利益關系,化解各種矛盾。

2.慎用行政實踐中的倫理性妥協(xié)。倫理妥協(xié)是一種特殊的行政行為,是選擇迫不得已的手段以擺脫倫理困境的活動,其本身并無對錯善惡之分,當妥協(xié)可以被作為一種精神品格來評價時,它的關鍵性要素在于妥協(xié)作為一個動詞所指向的對象,即妥協(xié)者在什么情境下妥協(xié),是考量妥協(xié)行為是非的標尺,考量要遵循“最小惡果”原則。在這種特定的情況下,“最小的惡”起著調節(jié)各種不良行政環(huán)境的特殊作用,其主要倫理價值在于表明行政妥協(xié)在原則上是允許的,以及在何種情況下做出何種程度的行政倫理妥協(xié)。需要注意的是,倫理妥協(xié)只是一種特定情形下的權宜之計,不應被泛化為一種普遍的行為選擇模式。

[1]〔美〕Frederic G.Reamer.社會工作價值與倫理[M].包承恩等,譯.臺北:洪業(yè)文化事業(yè)有限公司,2000.

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花曉寅(1986-),男,中國礦業(yè)大學文法學院行政管理專業(yè)研究生,主要從事公務員行政倫理困境研究。