臧 博 ,何永新

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430072;2.軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院襄樊分院,湖北 襄樊 441118)

物權(quán)法視角下的殯葬用地問(wèn)題探析

臧 博1,何永新2

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430072;2.軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院襄樊分院,湖北 襄樊 441118)

目前在法律缺位及滯后情況下,殯葬暴利促使非法用地現(xiàn)象日益猖獗,不僅破壞了生態(tài)環(huán)境,更產(chǎn)生一系列法律問(wèn)題.以物權(quán)法為視角進(jìn)行理論分析,指出現(xiàn)行制度的缺陷和存在的諸多法律問(wèn)題,通過(guò)比較、借鑒國(guó)外及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)法律,提出構(gòu)建中國(guó)殯葬用地法律體系的設(shè)想.

殯葬用地;物權(quán)法;集體土地;國(guó)有土地

從2004年開(kāi)始,殯葬業(yè)連續(xù)5年躋身國(guó)內(nèi)十大暴利行業(yè),且一度排名前三.中國(guó)首支殯葬股"中國(guó)生命"上市5天漲價(jià)5倍更是演繹了其暴利傳奇.高昂的價(jià)格加之土地資源的短缺,殯葬用地顯得更為匱乏.而經(jīng)營(yíng)性公墓追逐經(jīng)濟(jì)效益的本質(zhì),加之中低價(jià)墓穴短缺,使得老百姓"死不起"的呼聲愈加強(qiáng)烈.殯葬用地和房地產(chǎn)用地在法律性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)目的、經(jīng)營(yíng)模式、法律關(guān)系等多方面有明顯不同,不能以房地產(chǎn)相關(guān)法律規(guī)范對(duì)殯葬用地問(wèn)題加以規(guī)制.在殯葬相關(guān)法規(guī)滯后、缺乏制約機(jī)制的情況下,殯葬法律問(wèn)題突出,經(jīng)營(yíng)性墓地價(jià)格有持續(xù)上漲的趨勢(shì).殯葬用地問(wèn)題在我國(guó)未能夠引起足夠的重視,法律學(xué)者研究之文獻(xiàn)更為少見(jiàn),故有必要從法律視角研究,使其在法律的約束下得以良性發(fā)展.

一、法律滯后情況下的殯葬用地現(xiàn)狀

殯葬是人類(lèi)自然的淘汰,是對(duì)死者遺體進(jìn)行處理的文明形式,是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物,也是文化傳統(tǒng)的組成部分.[1]總體上看,我國(guó)殯葬用地呈現(xiàn)城市、農(nóng)村二元化格局,這與我國(guó)目前的土地制度政策密不可分.依我國(guó)現(xiàn)行憲法及土地管理法規(guī)定,我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制.因此,依據(jù)土地屬性,殯葬用地也區(qū)分為城市殯葬用地和農(nóng)村殯葬用地.

我國(guó)的城市國(guó)有土地,經(jīng)營(yíng)主體呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì),包括國(guó)有獨(dú)資經(jīng)營(yíng)、國(guó)有合資經(jīng)營(yíng)和私人投資經(jīng)營(yíng);土地的取得方式也不盡相同,有劃撥取得,也有出讓取得.而我國(guó)農(nóng)村和城市郊區(qū)的集體土地,村民可以無(wú)償使用一定范圍內(nèi)的殯葬用地.根據(jù)其使用的歷史沿革和當(dāng)?shù)貧v史民族的特點(diǎn),農(nóng)村殯葬用地的使用方式也略有不同.歸納起來(lái),一般有4種情況:一是根據(jù)歷史沿革使用家族的殯葬用地;二是使用家庭承包的土地作為殯葬用地;三是新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)展后,村民使用村里統(tǒng)一安排的公益性殯葬用地;四是少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)其喪葬習(xí)俗使用殯葬用地.

自1992年8月15日民政部《公墓管理暫行辦法》及1997年7月21日國(guó)務(wù)院《殯葬管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái),與殯葬相關(guān)的法律規(guī)范,主要見(jiàn)諸于國(guó)務(wù)院和各地制定的法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件之中.在此基礎(chǔ)上,民政部等部門(mén)陸續(xù)頒布了一些指導(dǎo)性意見(jiàn)和政策性規(guī)定.各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的情況制定公墓管理"條例""辦法"等地方性法規(guī).殯葬立法僅停留在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的層面上,且現(xiàn)行規(guī)范存在諸多矛盾與漏洞,在法律體系中位階較低且不系統(tǒng),在現(xiàn)實(shí)面前多數(shù)規(guī)定成了一紙空文.在殯葬用地的法律屬性、法律性質(zhì)、取得方式、經(jīng)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)等規(guī)定缺失的情況下,購(gòu)買(mǎi)者利益難以得到保護(hù),擅自改變土地用途、非法對(duì)外供應(yīng)殯葬用地現(xiàn)象屢現(xiàn)不止,經(jīng)營(yíng)者的逐利性及殯葬的高額利潤(rùn)促使殯葬業(yè)無(wú)序、高速蓬勃發(fā)展.

二、物權(quán)法視角下的理論分析

無(wú)論是從理論層面還是法律規(guī)定上,我國(guó)目前都未對(duì)殯葬用地的相關(guān)概念加以界定.法律概念及性質(zhì)的確定對(duì)于定紛止?fàn)幰约氨Ｗo(hù)開(kāi)發(fā)者和購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)益都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,因此,必須從物權(quán)法角度對(duì)殯葬用地相關(guān)問(wèn)題作出分析.

1.概念的厘定

現(xiàn)行《物權(quán)法》和作為土地管理的特別法《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)殯葬用地相關(guān)問(wèn)題都未有涉及,僅在民政部頒布的《公墓管理暫行辦法》中作出規(guī)定,公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施.公墓分為公益性公墓和經(jīng)營(yíng)性公墓.公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地.經(jīng)營(yíng)性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實(shí)行有償服務(wù)的公共墓地,屬于第三產(chǎn)業(yè).其中第5條規(guī)定:公益性公墓由村民委員會(huì)建立;經(jīng)營(yíng)性公墓由殯葬事業(yè)單位建立.從以上兩條中可以看出明顯的時(shí)代烙印,其滯后性可見(jiàn)一斑.結(jié)合現(xiàn)行法律深入探究,不難發(fā)現(xiàn)其中的矛盾之處.

在論證殯葬用地法律概念之前,有必要先簡(jiǎn)單探討"公益"的概念.公益又可稱(chēng)公共利益,其可以界定為符合社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要,體現(xiàn)他們的共同意志,讓他們共同受益的利益.[2]彼得.斯坦認(rèn)為,公益是為社會(huì)全體或不特定多數(shù)人的利益.以營(yíng)利為手段但并不以分配盈余給成員為目的,并不妨礙其公益性.《公墓管理暫行辦法》中將公益性等同于無(wú)償服務(wù),將經(jīng)營(yíng)性等同于有償服務(wù),從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度或法律角度來(lái)看,其概念劃分有明顯錯(cuò)誤之處.隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其概念的劃分已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今時(shí)代的情況,難以處理現(xiàn)實(shí)的法律問(wèn)題.公共利益在我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等多部法律中都有涉及,但其作為一個(gè)抽象的概念在實(shí)務(wù)中難以加以確定,必須在法規(guī)中對(duì)其適用范圍加以明確,并通過(guò)法解釋學(xué)方法對(duì)其加以界定.

針對(duì)殯葬用地而言,對(duì)其"公益"性的探討和社會(huì)屬性的劃分,應(yīng)依據(jù)以下原則.在集體土地上,殯葬用地是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地,是公益性用地.在國(guó)有土地上進(jìn)行殯葬用地的開(kāi)發(fā),其公益性質(zhì)的確定應(yīng)對(duì)下列要素進(jìn)行衡量.第一,實(shí)際開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體.實(shí)際開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體以政府、國(guó)有企業(yè)或國(guó)有投資為主.第二,經(jīng)營(yíng)目的.開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者方針是非營(yíng)利性的,具有服務(wù)社會(huì)的性質(zhì).第三,價(jià)格要素.出售殯葬用地的價(jià)格較低.同時(shí)具備以上3個(gè)要素,就可判定其為公益性用地.當(dāng)然,這只是原則性的規(guī)定,具體實(shí)施細(xì)節(jié)需要法律進(jìn)行系統(tǒng)性的法解釋下的細(xì)化.只有以上3個(gè)要素同時(shí)具備才能認(rèn)定其為公益性用地,否則為經(jīng)營(yíng)性用地.

通過(guò)上述分析,筆者認(rèn)為,殯葬用地是指對(duì)死者遺體或骨灰進(jìn)行存放而占用的土地或占用的空間,依其使用土地性質(zhì)可劃分為集體土地上的殯葬用地、國(guó)有土地上的殯葬用地,依經(jīng)營(yíng)目的可分為公益性殯葬用地和經(jīng)營(yíng)性殯葬用地.

2.殯葬用地的物權(quán)結(jié)構(gòu)分析

一種資源,它的有限性和需求廣泛性越強(qiáng),通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)其合理配置和有效利用的要求就越高,由此形成的物權(quán)形態(tài)和行為規(guī)則就越豐富.在這方面,最有代表性的資源,就是土地.[3]殯葬用地屬于土地制度的一部分,而土地物權(quán)受經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)條件的影響,各國(guó)存在著明顯的差別.我國(guó)土地的物權(quán)結(jié)構(gòu)分為3個(gè)方面:土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利.

(1)殯葬用地所有權(quán).依據(jù)我國(guó)目前的土地基本制度,殯葬用地呈現(xiàn)二元化體制.即城市里的殯葬用地屬于國(guó)家所有,國(guó)家將土地出讓或劃撥給殯葬業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者,由經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行建設(shè)并將墓地出售給殯葬用地的購(gòu)買(mǎi)者;農(nóng)村和城市郊區(qū)的殯葬用地除法律規(guī)定外屬于集體所有,在集體所有的殯葬用地上,其按照一定原則在一定范圍內(nèi)由村民無(wú)償使用.在我國(guó),對(duì)城市和農(nóng)村的界限作出清晰的劃分是準(zhǔn)確界定城市殯葬用地范圍,處理土地確權(quán)中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的前提.

(2)殯葬用地使用權(quán).從土地的法律屬性來(lái)看,土地為有一定歸屬的財(cái)產(chǎn),土地市場(chǎng)的流轉(zhuǎn),在法律上就是權(quán)利的移轉(zhuǎn).殯葬用地使用權(quán)是一種民事權(quán)利,其具備物權(quán)的基本特征,是權(quán)利主體支配物的絕對(duì)權(quán),是在他人所有物上設(shè)定的他物權(quán),是一種新型的有限制的用益物權(quán).此外,殯葬用地使用權(quán)仍具有以下特征:派生性、從屬性、直接性、有條件的轉(zhuǎn)讓性、期限性.

因城市殯葬用地屬于國(guó)家所有,殯葬用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者只能通過(guò)出讓或劃撥土地進(jìn)行殯葬用地的開(kāi)發(fā).城市殯葬用地使用權(quán)可從以下兩個(gè)層次加以探討:其一為殯葬用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者的土地使用權(quán),其二為購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)城市殯葬用地取得的殯葬用地使用權(quán).第一個(gè)層次中存在的主要法律爭(zhēng)議問(wèn)題在于:殯葬用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者以什么方式取得國(guó)有土地的使用權(quán);第二個(gè)層次的焦點(diǎn)在于購(gòu)買(mǎi)者取得的殯葬用地使用權(quán)在使用過(guò)程中的特殊性和限制性.

首先是土地獲取的原則.我國(guó)《土地管理法》第54條規(guī)定,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地,可以以劃撥方式取得.對(duì)于城市國(guó)有土地上殯葬用地法律性質(zhì)的認(rèn)定,法規(guī)與實(shí)務(wù)存在沖突.從目前經(jīng)營(yíng)者取得國(guó)有土地上殯葬用地的方式來(lái)看,有的通過(guò)劃撥取得,有的通過(guò)出讓取得.土地使用證書(shū)亦有不同名稱(chēng):"公益土地證""殯葬用地""公共事業(yè)土地證".出讓取得并未引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,因此具有明顯的封閉性.而根據(jù)民政部《公墓管理暫行辦法》第3條規(guī)定,城市殯葬用地應(yīng)屬于經(jīng)營(yíng)性用地.以此邏輯出發(fā)并結(jié)合我國(guó)《土地管理法》第54條的規(guī)定,可以推斷城市殯葬用地取得方式應(yīng)為出讓取得.法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況存在嚴(yán)重的沖突,使得殯葬用地取得即使有法可依也變成無(wú)法可依.

有學(xué)者考慮到殯葬用地具有公益性,認(rèn)為城市國(guó)有土地上殯葬用地的性質(zhì)應(yīng)為"公益性質(zhì)",其取得方式應(yīng)為劃撥.對(duì)此觀(guān)點(diǎn),筆者并不認(rèn)同.在對(duì)殯葬用地的概念進(jìn)行分析時(shí),已經(jīng)指出在國(guó)有土地上進(jìn)行殯葬用地的開(kāi)發(fā),其土地性質(zhì)確定的判斷必須同時(shí)具備3個(gè)要素才能認(rèn)定為公益性用地,否則為經(jīng)營(yíng)性用地.依此,其土地獲取方式也應(yīng)分為劃撥方式取得和出讓方式取得.這樣不僅能保證殯葬用地出售價(jià)格的合理性和可控性,也可以保證經(jīng)營(yíng)主體的多樣性,滿(mǎn)足不同購(gòu)買(mǎi)者的不同層次需求,有利于國(guó)家監(jiān)控,更有利于促進(jìn)殯葬市場(chǎng)良性發(fā)展.

其次是購(gòu)買(mǎi)者使用權(quán)的特殊性.購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)殯葬用地,具有身份的特殊性和權(quán)利性質(zhì)的特殊性.第一,購(gòu)買(mǎi)者主體的特殊性.購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)標(biāo)的的特殊性(特定性、限制流通性等),使主體身份亦具有特殊性質(zhì),不同于普通意義上的合同主體,應(yīng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)者主體身份進(jìn)行限制,即什么樣的人才能成為特定的購(gòu)買(mǎi)者.這需要法律加以界定,否則會(huì)出現(xiàn)主體不清、炒賣(mài)墓穴、權(quán)利保護(hù)落空等諸多問(wèn)題.第二,權(quán)利性質(zhì)的特殊性.購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)利性質(zhì)具有特殊性,不能完全適用《合同法》和《消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)法》中對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的規(guī)定,應(yīng)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行保護(hù),在專(zhuān)門(mén)法律沒(méi)有規(guī)定時(shí)才能適用相關(guān)的法律規(guī)范.如美國(guó)紐約州殯葬法規(guī)中關(guān)于墓地權(quán)利的規(guī)定,權(quán)利人僅享有三項(xiàng)權(quán)利:安葬、吊念和在墓主年會(huì)上的表決權(quán).購(gòu)買(mǎi)者取得殯葬用地的權(quán)利具有不完全的物權(quán)屬性,與其說(shuō)是有限制的用益物權(quán),不如說(shuō)是一定條件下的使用權(quán),而并非是對(duì)其購(gòu)買(mǎi)的殯葬用地的所有權(quán).

三、殯葬用地法律問(wèn)題綜述

近年來(lái),在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了大量違規(guī)取得、銷(xiāo)售殯葬用地的現(xiàn)象;在城市中,殯葬用地價(jià)格普遍較高,低價(jià)地供應(yīng)不足,重復(fù)利用率低.

1.集體土地上的法律問(wèn)題

(1)選址方面.我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)在選址方面僅有否定性的規(guī)定,如我國(guó)《土地管理法》第36條、《公墓管理暫行辦法》第4條都規(guī)定禁止占用耕地建墳,《殯葬管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定禁止建立或者恢復(fù)宗族墓地,并未有選址位置的可操作性的規(guī)定.現(xiàn)行的規(guī)范并不符合我國(guó)農(nóng)村的殯葬傳統(tǒng),在基層難以執(zhí)行.法律制定不僅應(yīng)關(guān)注法律"應(yīng)然"的狀況,更應(yīng)關(guān)注其"實(shí)然"的實(shí)效,否則法律條文將變成一紙空文,在社會(huì)中不能得到實(shí)施.

(2)擅自改變土地用途,非法對(duì)外供應(yīng)殯葬用地.一些開(kāi)發(fā)商難以獲批國(guó)有土地進(jìn)行殯葬用地開(kāi)發(fā),便把目光投向農(nóng)民集體所有土地.在未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)的情況下,便在集體土地上進(jìn)行殯葬用地的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng).其采取的理念是"先非法然后使其合法",即違規(guī)租賃集體土地,然后通過(guò)新增土地面積,爭(zhēng)取使其合法化.另外一些村民在自己承包的土地上擅自改變土地用途,或是利用自留地、自留山等農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行殯葬用地的開(kāi)發(fā),以獲得高額利潤(rùn).

(3)墓地遷移法律規(guī)定缺失.隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的增加,建設(shè)規(guī)劃使已有墓地必須從原址遷移.但現(xiàn)行法律并未對(duì)此作出規(guī)定,這涉及諸多法律問(wèn)題,如遷移的條件和程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍、監(jiān)管部門(mén)的確定等.在法律缺位的情況下,易激發(fā)諸多社會(huì)矛盾.

2.國(guó)有土地上的法律問(wèn)題

(1)開(kāi)發(fā)利用模式方面.法律未對(duì)節(jié)約土地資源的綠色殯葬①"綠色殯葬"指推行以草坪葬、花葬、山崖葬、壁葬、撒江、撒海和骨灰集中存放為主要形式的生態(tài)葬法.用地的審批給予支持,也未能引入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度.而其建立可能會(huì)給周邊環(huán)境造成破壞,不僅不能緩解城市殯葬用地緊張的現(xiàn)狀,更不利于殯葬業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù).

(2)占地面積和使用期限方面.法規(guī)對(duì)占地面積只作出原則性的規(guī)定,主要依據(jù)地方性法規(guī)進(jìn)行運(yùn)作.很多超面積的豪華墓地對(duì)外銷(xiāo)售,自查機(jī)制產(chǎn)生監(jiān)管問(wèn)題.殯葬用地使用期限有兩方面含義,即經(jīng)營(yíng)者建設(shè)開(kāi)發(fā)土地的期限和購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)使用的期限.對(duì)于前者法律未作規(guī)定,對(duì)于后者《公墓管理辦法》第16條規(guī)定,墓穴管理費(fèi)一次性收取最長(zhǎng)不得超過(guò)20年,但對(duì)于經(jīng)營(yíng)者土地使用到期后如何續(xù)期等問(wèn)題未作規(guī)定.在購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)殯葬用地合同中,對(duì)此未有約定,如產(chǎn)生糾紛,將不利于保護(hù)購(gòu)買(mǎi)者的利益.加之其是埋葬死者及供生者表達(dá)懷念的去處,我國(guó)民俗傳統(tǒng)一般是拜祭三代以?xún)?nèi)的親人,故其可行性值得質(zhì)疑.

(3)缺少價(jià)格監(jiān)控體制,存在炒賣(mài)墓穴等情況.因缺乏殯葬用地的價(jià)格監(jiān)控體制,天價(jià)殯葬用地頻頻出現(xiàn).以浙江安賢陵園為例,豪華墓穴價(jià)位直逼1萬(wàn)元/m2,價(jià)格與目前杭州市區(qū)中心地段的房?jī)r(jià)持平甚至更高.[4]其次,現(xiàn)行規(guī)范在經(jīng)營(yíng)者年檢和日常管理、預(yù)防炒賣(mài)等方面存在漏洞.一些單位和個(gè)人在沒(méi)有當(dāng)事人提供的死亡證明或病危證明的情況下,非法從事預(yù)售、傳銷(xiāo)和炒買(mǎi)炒賣(mài)活動(dòng).

(4)監(jiān)管機(jī)制不健全.民政部是全國(guó)公墓的主管部門(mén),負(fù)責(zé)制定政策法規(guī)和總體規(guī)劃.在目前行政支配體制下,監(jiān)管體制既缺失又有越位現(xiàn)象,監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者混同,加之一些監(jiān)管部門(mén)的人員參與投資經(jīng)營(yíng),使得本已不健全的法規(guī)在實(shí)際中更是缺乏有力的保障,而處罰的寬松更不能根治非法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象.

四、殯葬用地法律制度的構(gòu)建

我國(guó)的殯葬立法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)的發(fā)展,面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),應(yīng)盡快修訂《殯葬管理?xiàng)l例》《殯葬管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》,并在新條例頒布后及時(shí)制定《中華人民共和國(guó)殯葬法》,使其由行政法規(guī)上升為法律,將殯葬管理納入法制化軌道.同時(shí),各地應(yīng)根據(jù)地區(qū)情況制定可行的地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則.具體來(lái)說(shuō),在集體土地上,要改變陋習(xí),禁止亂占耕地林地,尊重傳統(tǒng)并結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍浽崃?xí)慣來(lái)制定法規(guī);在國(guó)有土地上,應(yīng)推動(dòng)生態(tài)墓地建設(shè),引入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,并因地制宜地制定地方性法規(guī),對(duì)集約用地的綠色殯葬給予法律上的支持,使其能滿(mǎn)足不同檔次的需求.

1.集體殯葬用地的法律構(gòu)建

目前農(nóng)村等集體土地上的殯葬用地存在著三大問(wèn)題:墓地選址缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想,封建迷信思想嚴(yán)重,不利于水土保持和環(huán)境保護(hù);非法改變土地性質(zhì)開(kāi)發(fā)公墓對(duì)外營(yíng)利性銷(xiāo)售;墓地遷移無(wú)法可依,易產(chǎn)生諸多社會(huì)糾紛.針對(duì)上述三大問(wèn)題,具體的制度建設(shè)建議如下.

(1)殯葬用地的選址.我國(guó)幅員遼闊,民族眾多,各民族都有自己的風(fēng)俗.首先應(yīng)尊重各地的殯葬用地傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣.其次,原則上村里應(yīng)統(tǒng)一建設(shè)公益性墓地,鼓勵(lì)村民統(tǒng)一使用公共墓地.第三,村民可使用自己的家族墓地和其承包的自留山、自留地(針對(duì)自留山、自留地的使用應(yīng)有一定的限制).以村委會(huì)為單位,由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員協(xié)調(diào)確定家族墓地的范圍,并宣傳新的殯葬思想.

(2)嚴(yán)查非法用地.民政部早在1998年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公墓管理的意見(jiàn)》中就對(duì)非法殯葬用地分3種情況進(jìn)行處理,但因其處罰寬松,反而起到鼓勵(lì)非法土地使用者盡快擴(kuò)大規(guī)模的反面效果①民政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公墓管理的意見(jiàn)》中規(guī)定:對(duì)建在荒山瘠地、埋葬數(shù)量少的非法公墓,由當(dāng)?shù)卣?zé)令興建公墓的單位負(fù)責(zé)將已葬墓穴遷葬至合法公墓內(nèi);對(duì)埋葬數(shù)量較大,一時(shí)難以遷葬的,要責(zé)令其停止出售墓穴,興建公墓的單位要在限期內(nèi)搞好綠化美化,接受政府殯葬管理部門(mén)管理或提供公墓養(yǎng)護(hù)費(fèi)及綠化費(fèi),移交殯葬管理部門(mén)管理..鑒于此,應(yīng)由土地管理部門(mén)和民政部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管,堅(jiān)決查處非法殯葬用地行為.

(3)墓地遷移有法可依.農(nóng)村墓地遷移觸及諸多方面的利益,對(duì)此,筆者提出以下具體法律建議.第一,遷移的條件.只有公益性工程建設(shè)才能遷移家族墓地;嚴(yán)格控制商業(yè)性工程建設(shè)占用家族墓地,僅在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非等手續(xù)后經(jīng)批準(zhǔn)方可遷移少量非家族墓地.第二,公告期限.在獲得用地審批后,根據(jù)屬地原則,由村委會(huì)發(fā)布公告(期限1個(gè)月),并根據(jù)情況決定是否召開(kāi)村民大會(huì)以通知需遷移墓地的村民.在遷移事項(xiàng)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議后才可開(kāi)始遷移.第三,補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn).我國(guó)殯葬傳統(tǒng)歷史悠久,家族墓地較多.應(yīng)以在世戶(hù)主為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其三代以?xún)?nèi)(參見(jiàn)《婚姻法》相關(guān)的規(guī)定)的家族墓地進(jìn)行補(bǔ)償,具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由地方作出規(guī)定并與村民協(xié)商.第四,遷移監(jiān)管部門(mén).以當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)為負(fù)責(zé)部門(mén),民政部門(mén)為監(jiān)管部門(mén),監(jiān)管遷移過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題.

2.國(guó)有殯葬用地的法律構(gòu)建

(1)殯葬用地的取得方式.如前文所述,城市殯葬用地按性質(zhì)可以分為公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地.只有開(kāi)發(fā)主體同時(shí)具備三要素,其殯葬用地才為公益性用地,其取得土地方式可以為劃撥取得,除此之外殯葬用地取得方式為出讓取得.在開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者的選擇上應(yīng)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制,公開(kāi)審批程序,對(duì)其運(yùn)營(yíng)加強(qiáng)監(jiān)控.

(2)墓基占地面積.針對(duì)目前豪華墓地屢禁不止的情況,在修訂《殯葬管理?xiàng)l例》時(shí),對(duì)于墓基占地面積應(yīng)有限制性的規(guī)定,并由各省級(jí)政府根據(jù)情況在條例規(guī)定的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定.如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)"殯葬管理?xiàng)l例"第23條的規(guī)定就值得借鑒.①我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)"殯葬管理?xiàng)l例"第23條規(guī)定:公墓內(nèi)應(yīng)依地形劃分墓區(qū),每區(qū)內(nèi)劃定若干墓基,編定墓基號(hào)次,每一墓基面積不得超過(guò)八平方公尺.但二棺以上合葬者,每增加一棺,墓基得放寬四平方公尺.其屬埋藏骨灰者,每一骨灰盒(罐)用地面積不得超過(guò)零點(diǎn)三六平方公尺.直轄市、縣(市)主管機(jī)關(guān)為節(jié)約土地利用,得考量實(shí)際需要,酌減前項(xiàng)面積.其次,在豪華墓地的監(jiān)管方面,除應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管外,還應(yīng)建立信息公開(kāi)制度.經(jīng)營(yíng)者應(yīng)定期公開(kāi)銷(xiāo)售信息,由政府和公眾進(jìn)行監(jiān)督.此外,應(yīng)建立墓地出售情況備案制度.經(jīng)營(yíng)者應(yīng)定期將銷(xiāo)售信息向民政部門(mén)備案,并接受公眾的監(jiān)督.

(3)殯葬用地的使用期限.如前文所述,殯葬用地使用期限可分為兩個(gè)方面.開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者取得土地的使用期限,可以根據(jù)《物權(quán)法》對(duì)住宅用地的使用年限來(lái)規(guī)定,土地使用期限屆滿(mǎn)后應(yīng)根據(jù)《物權(quán)法》第149條規(guī)定自動(dòng)續(xù)期.購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)墓地的使用期限是目前聚焦的熱點(diǎn)問(wèn)題.鑒于我國(guó)各地情況迥異,筆者建議,在修訂《殯葬管理?xiàng)l例》時(shí),應(yīng)確定購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)墓地使用年限的區(qū)間,如管理費(fèi)一次性收取期限為20年到70年,具體時(shí)間的確定應(yīng)由經(jīng)營(yíng)者和購(gòu)買(mǎi)者協(xié)商;在墓地使用期限屆滿(mǎn)后,墓地使用的時(shí)間可以延續(xù),且延續(xù)次數(shù)不應(yīng)受到法律的限制.這樣,不僅解決了墓地循環(huán)利用的難題,更考慮了墓地購(gòu)買(mǎi)者及其家屬的感情因素,是法律原則性與靈活性相結(jié)合的體現(xiàn).

(4)墓地的流轉(zhuǎn).禁止對(duì)墓地(墓穴)轉(zhuǎn)讓是我國(guó)殯葬管理的強(qiáng)行性規(guī)定,如《上海市殯葬管理?xiàng)l例》第23條及第24條的規(guī)定.這些規(guī)定在一定程度上遏制了墓地炒賣(mài)及傳銷(xiāo)行為,但變相炒賣(mài)行為仍屢現(xiàn)不止,現(xiàn)實(shí)中墓地的遷移也時(shí)有發(fā)生,墓地購(gòu)買(mǎi)者或其親屬的權(quán)益無(wú)法得到保障.在制度設(shè)計(jì)上,應(yīng)對(duì)墓地的轉(zhuǎn)讓作出具體的規(guī)定,允許一定條件下的轉(zhuǎn)讓行為.這不僅有利于保護(hù)購(gòu)買(mǎi)者的利益,更有利于遏制非法及變相炒賣(mài)行為的發(fā)生,促進(jìn)墓地的循環(huán)利用和對(duì)土地資源的保護(hù).美國(guó)紐約州的相關(guān)規(guī)定值得借鑒.紐約州政府規(guī)定,除殯葬業(yè)從業(yè)人員外,殯葬用地權(quán)利人不能向任何人出售或是轉(zhuǎn)讓殯葬用地,但在下列情況下除外.首先,墓地(墓穴)未被使用,即沒(méi)有埋葬遺體或安放骨灰,殯葬用地權(quán)利人沒(méi)有使用墓地.其次,殯葬用地權(quán)利人必須首先向殯葬經(jīng)營(yíng)者提出讓其回購(gòu)殯葬用地的要約,回購(gòu)價(jià)格應(yīng)為其最初購(gòu)買(mǎi)價(jià)格再加上每年4%的單利.如經(jīng)營(yíng)者提出的回購(gòu)價(jià)格低于此規(guī)定,經(jīng)殯葬用地權(quán)利人同意,回購(gòu)仍可順利進(jìn)行;如殯葬用地權(quán)利人不同意經(jīng)營(yíng)者提出的低于此規(guī)定的回購(gòu)價(jià)格,雙方未達(dá)成購(gòu)買(mǎi)協(xié)議,在殯葬經(jīng)營(yíng)者出示書(shū)面的拒絕回購(gòu)?fù)ㄖ?殯葬用地權(quán)利人可向其他人轉(zhuǎn)讓.此種規(guī)定既保護(hù)了權(quán)利人的正當(dāng)利益,又可以防止將公墓用于投資的炒賣(mài)行為.我國(guó)在此制度設(shè)計(jì)上,應(yīng)考慮下列因素.第一,購(gòu)買(mǎi)者的條件.對(duì)購(gòu)買(mǎi)者的購(gòu)買(mǎi)條件進(jìn)行約束,只有購(gòu)買(mǎi)者提供死亡證明或病危通知書(shū),才能辦理購(gòu)買(mǎi)手續(xù).第二,轉(zhuǎn)讓條件的約束.殯葬用地權(quán)利人原則上不可以轉(zhuǎn)讓殯葬用地.在權(quán)利人因正當(dāng)理由遷移墓地時(shí),可以適當(dāng)價(jià)格(購(gòu)買(mǎi)價(jià)格加上同期銀行存款利息)向經(jīng)營(yíng)者提出回購(gòu)請(qǐng)求,在經(jīng)營(yíng)者拒絕回購(gòu)的情況下,可向第三人出售.第三,定期申報(bào)制度.經(jīng)營(yíng)者應(yīng)將回購(gòu)信息定期向民政部門(mén)申報(bào),接受民政部門(mén)的監(jiān)管.

我國(guó)的殯葬改革肩負(fù)著保護(hù)環(huán)境、節(jié)約用地、保護(hù)人們?nèi)罕娎娴氖姑?而現(xiàn)行殯葬法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)殯葬改革的自身需要,因此應(yīng)盡快修訂、完善《殯葬管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則,并制定地方性法規(guī)、規(guī)章制度,從而構(gòu)建完備的殯葬管理法律體系,消除存在的諸多法律問(wèn)題,使殯葬事務(wù)管理步入法制化軌道.

[1]王治國(guó).殯葬文化學(xué)[M].北京:中國(guó)社會(huì)出版社,1998: 592.

[2]周義程.公共利益、公共事務(wù)和公共事業(yè)的概念界說(shuō)[J].行政學(xué)研究,2007(1):79.

[3]王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1997:5.

[4]張 樂(lè),商意盈.透視殯葬暴利黑色內(nèi)幕[J].社會(huì)大視野,2009(6):40.

Study on problem of cemetery from viewpoint of property law

ZANGBo1,HE Yong-xin2

(1.School of Law,Wuhan Univ.,Wuhan 430072,China; 2.Military Economics Academy Xiangfan Branch, Xiangfan 441118,China)

Nowadays,on the condition of lack and lagging of law,more and more cemetery is illegal used with big profits. Thus the illegal deed destroys the environment and brings a series of legal problems.The paper carried out theoretical analysis on these problems from viewpoint of property law,and pointed out the defect of current system and some legal problems about cemetery.Through comparing and referring the related law of foreign countries and Taiwan Province of China,it conceived some regulations for building China's cemetery legal system.

cemetery;property law;collective land;stateowned land

1671-7041(2011)02-0060-05

DF456

A*

2010-11-18

臧 博(1979-),女,河南焦作人,博士研究生;E-mail:rubyzang@163.com