中國特色的全國社會(huì)保障基金投資政策研究

凌小麗

（池州學(xué)院 政法管理系，安徽 池州 247000）

中國特色的全國社會(huì)保障基金投資政策研究

凌小麗

（池州學(xué)院 政法管理系，安徽 池州 247000）

社保基金作為社會(huì)保障的一個(gè)非常重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，它與社會(huì)保障制度的發(fā)展緊密聯(lián)系。伴隨著我國證劵市場的建立健全，社保基金入市成為歷史的必然和時(shí)代的潮流。社保基金只有進(jìn)入資本市場分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，才能保值增值，才能實(shí)現(xiàn)最初對(duì)人民的保險(xiǎn)承諾。同時(shí)社保基金作為一個(gè)逐漸壯大的機(jī)構(gòu)投資者，它對(duì)平衡和發(fā)展我國證券市場，優(yōu)化資源配置起到重要的作用。如何使社?；饾M足人民生活日益發(fā)展的需要，如何使社?；饍冬F(xiàn)最初的保險(xiǎn)承諾，也就成為各國政府和人民關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人口結(jié)構(gòu)的變化、以及保障要求的不斷提高，社保基金的保值增值及投資管理也將受到更多期待和關(guān)注。

中國特色；社會(huì)保障基金；投資政策

目前，我國的社會(huì)保障基金運(yùn)作體系依然處于發(fā)展的初級(jí)階段，其投資政策及投資管理仍存在基金缺口及保值增值的難題。基于目前存在的各個(gè)問題，掛靠在財(cái)政部的“全國社會(huì)保障基金”如何在現(xiàn)行投資政策下找到適合我國國情的有效投資政策和投資組合方案，使社?；鹉軌蚋玫貙?shí)現(xiàn)“保值增值”，就成為亟待解決的問題。

1 全國社會(huì)保障基金建立的背景

為了籌集和積累社會(huì)保障基金，合理分?jǐn)偵鐣?huì)保障轉(zhuǎn)型成本并更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化，中國政府于2000年9月建立了“全國社會(huì)保障基金”，并設(shè)立“全國社會(huì)保障基金理事會(huì)”，其機(jī)構(gòu)掛靠在財(cái)政部。全國社會(huì)保障基金是國家重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，它肩負(fù)著化解社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的歷史債務(wù)和應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付高峰的重要職責(zé)，是我國社會(huì)保障制度保持良性運(yùn)行的重要保證。

全國社會(huì)保障基金建立的背景主要基于以下兩方面原因：

1.1 資金缺口大

由于我國的社會(huì)保障制度起步較晚，先前沒有任何積累的社會(huì)保障基金，從而在完全沒有積累的前提下，由“現(xiàn)收現(xiàn)付”（實(shí)際上，改革前中國國有企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)籌資制度也不是現(xiàn)收現(xiàn)付，而是“無收現(xiàn)付”的制度）制度向“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶”相結(jié)合的社會(huì)保障制度的過程中，就面臨著這樣的一個(gè)問題：社會(huì)統(tǒng)籌賬戶里的資金既要保障在職職工，又要為之前沒有繳納過社會(huì)保障資金的退休人員提供退休金。但是，各個(gè)支付渠道都沒有積累，所以，資金缺口很大。

1.2 提高繳費(fèi)比例難度較大

現(xiàn)行企業(yè)和職工個(gè)人繳納的各種社會(huì)保障費(fèi)用，占職工個(gè)人工資的比例已經(jīng)很高，按照比例，企業(yè)本身的負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重，無法再采用提高繳費(fèi)比例的方式，來彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的缺口問題。

我國的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，國有企業(yè)改革逐步深化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步深入，改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)面臨著新的歷史任務(wù)，一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境就顯得尤為重要。在這樣特殊的歷史背景下，為了滿足社會(huì)保障資金日益增長的需求，籌集和積累社會(huì)保障資金就成為當(dāng)前最重要的任務(wù)。在不宜提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，國家只有采用多種渠道籌集和積累資金的模式，來彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的不足。

2 全國社會(huì)保障基金投資管理中存在的問題

2.1 投資管理成本高

目前，我國社會(huì)保障制度管理費(fèi)用的支出是社會(huì)保障基金本身，而不是一般預(yù)算支出。從社會(huì)保障基金中提取管理費(fèi)用的原因有兩個(gè)：一是由于社會(huì)保障制度在我國的覆蓋面還是比較窄的，并不是全民性質(zhì)的。如果以一般預(yù)算支出來支付這一制度的管理費(fèi)用，對(duì)沒有參加社會(huì)保障制度的人們是不公平的。二是若從社會(huì)保障基金中提取管理費(fèi)用，也會(huì)導(dǎo)致了其他的一些問題，如產(chǎn)生地方利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，并由此導(dǎo)致高昂的管理費(fèi)用，而且由于地區(qū)差異等一系列因素，其管理費(fèi)用也不能統(tǒng)一?，F(xiàn)在，同西方一些發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障基金管理費(fèi)用相比，我國的社會(huì)保障基金管理費(fèi)用是較高的[2]。

2.2 投資管理不規(guī)范

由于缺乏專門的機(jī)構(gòu)，我國全國社會(huì)保障基金的管理，主要還是政府部門分散管理，這不但增加了管理的難度，降低了管理的效率，而且投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營成本也在不斷增加。由于社會(huì)保障制度的不完善，導(dǎo)致社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)，沒有明確與政府分離，所以我國的社會(huì)保障基金的管理還是在政府的間接影響下操作的。由于政府職能的局限性，導(dǎo)致資金管理效率低下，成本過高。

2.3 投資政策不合理

我國社會(huì)保障基金投資方式，主要是以銀行存款和購買國債為主的，這種穩(wěn)健、保守的投資方式，是難以彌補(bǔ)我國社會(huì)保障基金缺口，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值。從歷年的投資收益中可以看出，如果考慮到社會(huì)保障基金受通貨膨脹和物價(jià)總體水平上漲等因素的影響，將銀行利率、社會(huì)商品零售價(jià)上漲指數(shù)和居民消費(fèi)價(jià)格上漲幅度等指標(biāo)進(jìn)行比較后，就可以看出，我國現(xiàn)行的社會(huì)保障基金投資政策，是難以讓我國社會(huì)保障基金從真正意義上實(shí)現(xiàn)保值增值，甚至于我國的社會(huì)保障基金已出現(xiàn)了“隱性貶值”的現(xiàn)象。

2.4 投資收益率較低

目前，我國社會(huì)保障基金的結(jié)余絕大部分集中投資于無風(fēng)險(xiǎn)或者低風(fēng)險(xiǎn)的銀行存款、政府債券、金融債券等投資品種。社?；?001年、2002年、2003和2004年投資于銀行存款及債券的比例分別為98%、99%、76%和57%[3]，雖然這種投資方式從一定程度上體現(xiàn)了安全性原則，但同時(shí)也造就了投資收益的絕對(duì)低下?，F(xiàn)行的社會(huì)保障基金投資政策，難以使我國的社會(huì)保障基金實(shí)現(xiàn)“保值增值”。

2.5 委托投資比重過小

2003年引入基金管理制度以來，我國全國社會(huì)保障基金委托專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行的投資比重過小，而政府直接投資比重過大。例如2003年政府直接投資比重高達(dá)76%，而委托投資比例僅為24%。2006年直接投資比重占62.63%，委托投資為37.37%。2007年直接投資占52.94%，委托投資為47.06%。2008年直接投資占54.38%，委托投資為45.62%[4]。世界各國的養(yǎng)老金運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)表明，由競爭性的非政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率。由于政府職能的局限性，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，導(dǎo)致基金在運(yùn)用過程中不僅出現(xiàn)的挪用和侵占現(xiàn)象，同時(shí)，基金運(yùn)作收益率也非常低。雖然我國的社會(huì)保障基金委托投資的比例在逐年增加，但是相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家來說，我國的委托投資比重仍然較低。

3 中國特色的全國社會(huì)保障基金投資政策的合理取向

在全國社會(huì)保障基金投資過程之中，政府應(yīng)該明確自身的責(zé)任，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資收益。根據(jù)全國社會(huì)保障基金的性質(zhì)和我國的特殊國情，建議采取以下積極的基金投資管理政策措施：

3.1 積極有效地開展投資組合，實(shí)行多元化投資戰(zhàn)略

我國全國社會(huì)保障基金基礎(chǔ)薄弱，缺口較大，因而需要通過基金的“保值增值”以達(dá)到增加積累的目的，在這種特殊的情況下，如果一味的為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而放棄效率，并不是明智之舉。所以，在社?；鸬耐顿Y運(yùn)營不可避免的要面臨各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就可以通過資產(chǎn)組合來分散投資的風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地獲取投資收益。為此，必須有效地開展投資組合，實(shí)行多元化的投資戰(zhàn)略。

3.2 加強(qiáng)投資工具的創(chuàng)新，逐步加大高收益項(xiàng)目的投資比例

投資限制的放松有一個(gè)漸進(jìn)的過程，改革之初對(duì)于基金投資的限制往往較為嚴(yán)格，隨著投資條件的逐步成熟，投資市場的不斷完善，投資限制將會(huì)逐漸放松。目前，我國將較多的社?；鹜度胗阢y行存款與國債，投資回報(bào)明顯較低。分析中國市場的狀況，債券市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場機(jī)制不斷完善，債券品種己較為豐富，應(yīng)逐步擴(kuò)大債券市場的投資比例。直接投資各類債券或通過購買債券基金投資組合，將成為社?；鹜顿Y組合中的重要部分。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，可以嘗試創(chuàng)新一個(gè)符合我國國情的，具有中國特色的全國社保基金投資的投資品種。由于我國證劵市場的不完善，投資的風(fēng)險(xiǎn)過大，所以在短期內(nèi)，銀行存款、國債的投資比例仍占主要部分。而投資于金融創(chuàng)新工具的比例更應(yīng)該在短期內(nèi)控制在較小的范圍內(nèi)。

3.3 制定有中國特色的向全國社會(huì)保障基金發(fā)行特別國債的投資政策

制定與發(fā)行特別國債的政策，是完善有中國特色社會(huì)保障基金投資管理政策的重要內(nèi)容，也是政府在社會(huì)保障制度建設(shè)中承擔(dān)基金保值增值責(zé)任的重要方式。在目前社?；鸫驺y行收益過低、直接投資風(fēng)險(xiǎn)較大、金融市場和證券市場尚不規(guī)范的情況下，要確?；鸢踩鲋?，應(yīng)明確社?；鹨酝顿Y國債為主的基本政策，并向全國社?；鸢l(fā)行特種國債。

在我國發(fā)行特種國債是根據(jù)我國國情決定。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

（1）市場環(huán)境。在我國證券市場還不成熟的情況下，各種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在，決定了我國全國社?；鸩粦?yīng)當(dāng)在證券市場投資。更不應(yīng)該加大全國社?；鹪谧C券市場上的投資。發(fā)行特種國債就可以有效的規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，使全國社?；鹉軌蚍€(wěn)定快速的增長。

（2）收益穩(wěn)定。購買特別國債雖然也有可能貶值，但買特別國債依然是最佳政策選擇。因?yàn)榧幢阗徺I特別國債出現(xiàn)貶值，它所遭受的風(fēng)險(xiǎn)，也比在證券市場投資的風(fēng)險(xiǎn)要小得多。況且購買特別國債并不必然貶值。許多國家公共養(yǎng)老基金購買國債并沒有貶值。

（3）購買特種國債比銀行存款更好。特種國債的收益率一般比同期銀行利息高，保值增值的空間更大一些，雖然特種國債比銀行存款的風(fēng)險(xiǎn)要高一點(diǎn)，但是特種國債也是風(fēng)險(xiǎn)特別低的一種投資方式?？梢哉f，全國社?；鸬耐顿Y還是多購買特種國債為好。

（4）有利于堅(jiān)持改革開放的基本取向和維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位。從我國的國情出發(fā)，我國已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如果社保基金過多的進(jìn)入資本市場，就會(huì)導(dǎo)致政府強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接或間接干預(yù)，還會(huì)導(dǎo)致資源誤置，可能為腐敗打開大門。那樣無疑會(huì)使中國經(jīng)濟(jì)又回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，從而對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的不利影響。

（5）制定合理的全國社會(huì)保障基金在證券市場上的投資比例。全國社會(huì)保障基金作為國家社會(huì)保障制度的儲(chǔ)備基金，它的積累時(shí)間比一般的社會(huì)保險(xiǎn)基金長，這就意味著，全國社會(huì)保障基金有著更多的空間和時(shí)間去投資。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，在證券市場上進(jìn)行長期穩(wěn)健投資的風(fēng)險(xiǎn)很低，甚至為零，而收益不僅非常穩(wěn)定，而且會(huì)大大超過社會(huì)平均收益。

但是，到目前為止，我國的證券市場并沒有像美國以及其他一些發(fā)達(dá)國家的證券市場那樣完善，我國的證券市場起步的比較晚，還存在一些缺陷，所以，在投資中國證券市場時(shí)，應(yīng)該采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，確定合理的全國社會(huì)保障基金進(jìn)入股票市場的比例。

（6）采取固定比率與變動(dòng)比率相結(jié)合的投資策略。我國的全國社會(huì)保障基金起步比較晚，其投資方式和投資比率，一直都是在一種探索的方式下運(yùn)行的。根據(jù)全國社保基金資產(chǎn)規(guī)模的發(fā)展現(xiàn)狀和我國的特殊國情，可以在發(fā)展初期采取固定比例的投資策略，也就是將資產(chǎn)按固定的比例投資于多個(gè)投資對(duì)象。隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大及一些新興投資工具的運(yùn)用，可以逐步采取變動(dòng)比率投資策略。根據(jù)金融市場的資產(chǎn)變化及確定的價(jià)格指標(biāo)，調(diào)整投資組合中各種資產(chǎn)的比率，更好的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)獲得收益。固定比率投資策略與變動(dòng)比率投資策略相結(jié)合是適合我國國情和現(xiàn)階段發(fā)展特征的有效的投資組合策略。

[1]王洪春，盧海元.美國社會(huì)保障基金投資管理與借鑒[M].北京：中國社會(huì)科出版社，2006：148-155.

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F047

A

1674-1102(2011)05-0064-03

2011-09-01

池州學(xué)院引進(jìn)研究生科研啟動(dòng)項(xiàng)目（2010RC049）。

凌小麗（1985-），女，安徽懷寧人，池州學(xué)院政法管理系教師，碩士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障基金。

[責(zé)任編輯：李榮富]