陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)救助政策探析

常 云 平 關(guān) 孜 言

(1.重慶師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院，重慶 400047;2.上海航天汽車機(jī)電股份有限公司，上海 600151)

陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)救助政策探析

常 云 平1關(guān) 孜 言2

(1.重慶師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院，重慶 400047;2.上海航天汽車機(jī)電股份有限公司，上海 600151)

抗戰(zhàn)時(shí)期由于戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害等原因，在全國(guó)普遍存在難民、災(zāi)民以及鰥寡孤獨(dú)等。針對(duì)以上群體的存在，國(guó)民政府以及中國(guó)共產(chǎn)黨的邊區(qū)政府都采取了積極的社會(huì)救助政策。本文探析了抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)施行的社會(huì)救助政策;中共陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)救助政策取得了顯著成效，這些社會(huì)救助經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)今的社會(huì)救助工作仍有借鑒意義。

中國(guó)共產(chǎn)黨;陜甘寧邊區(qū);社會(huì)救助政策

抗戰(zhàn)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各抗日根據(jù)地的總后方，戰(zhàn)略地位十分重要。邊區(qū)所轄的范圍包括陜西的綏德、米脂、葭縣(今佳縣)、吳堡、清澗、神府、延川、延長(zhǎng)、膚施、甘泉、富縣、旬邑、淳化、靖邊、定邊、安定(今子長(zhǎng))、安塞、保安(今志丹)，甘肅的慶陽(yáng)、合水、鎮(zhèn)原、寧縣、正寧、環(huán)縣，寧夏的鹽池、豫旺，共26縣。邊區(qū)的范圍和行政區(qū)劃隨形勢(shì)的變化而有所變化，較為穩(wěn)定的五個(gè)分區(qū)為延屬分區(qū)、綏德分區(qū)、隴東分區(qū)、三邊分區(qū)和關(guān)中分區(qū)。邊區(qū)政府從1937年9月6日正式成立，到1950年1月19日自行撤銷，歷時(shí)12年零4個(gè)多月，邊區(qū)政府駐地在延安。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期由于戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁、自然災(zāi)害嚴(yán)重，災(zāi)民與難民現(xiàn)象普遍存在，國(guó)民政府對(duì)此采取了一系列的社會(huì)救助政策。除國(guó)民政府外，執(zhí)政陜甘寧邊區(qū)的中共政權(quán)針對(duì)此種情況，也建立了基于根據(jù)地特定歷史地位、歷史條件的救助體制，制定和采取了一系列行之有效的政策和措施，救助成效顯著。

就目前而論，我們對(duì)陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)救助政策研究，無(wú)論是理論分析還是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)都相對(duì)薄弱，需要進(jìn)一步探討。筆者試圖在前人的基礎(chǔ)上，對(duì)陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)救助政策作更深層次的研究和較系統(tǒng)、完整的分析，為社會(huì)史、抗戰(zhàn)史研究盡綿薄之力，也為當(dāng)今的社會(huì)救助工作提供有益的借鑒。

一、陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)救助對(duì)象

(一)戰(zhàn)爭(zhēng)難民

何為“難民”?劉錚在其主編的《人口學(xué)詞典》中認(rèn)為:“難民”是“由于天災(zāi)人禍、種族壓迫、宗教迫害、政治迫害、階級(jí)剝削、國(guó)界變更以及其他種種原因，使得大批人口被迫離開家園，輾轉(zhuǎn)流徙，淪落他鄉(xiāng)過(guò)著艱難困苦的生活”者。［1］(379)程朝云認(rèn)為:“‘難民’首先應(yīng)當(dāng)具備幾個(gè)基本條件:(一)離家外遷; (二)所以離家外遷，非出自愿，而是一種被迫的無(wú)奈的選擇;(三)其遷徙是自發(fā)的、而非有組織的行為;(四)在其遷徙的終點(diǎn)，并無(wú)預(yù)先的就業(yè)安排?！保?］廣義上的難民應(yīng)包括政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠等有組織的搬遷。筆者在此運(yùn)用的是狹義上的“難民”這一概念。戰(zhàn)時(shí)難民的具體人員構(gòu)成又是如何?孫艷魁在其《苦難的人流》一書中，主要是按職業(yè)區(qū)分將其概括為:(一)工人、農(nóng)民;(二)學(xué)生和知識(shí)分子; (三)地主、小工商業(yè)主;(四)城市市民和小手工業(yè)者;(五)淪陷區(qū)域的政府工作人員、軍警人員及其家屬;(六)社會(huì)其他人員。［3］(8-9)

從1937年7月盧溝橋事變起，日軍開始對(duì)國(guó)統(tǒng)區(qū)實(shí)行“三光”政策(殺光、燒光、搶光)，1941年7月岡村寧次繼任日軍華北方面軍總司令，更擴(kuò)大屠殺和奸淫婦女，實(shí)際上可以說(shuō)日軍實(shí)行的是“奸、殺、燒、搶”的“四光政策”。在日本軍隊(duì)猛烈的進(jìn)攻和殘忍的槍殺下，中國(guó)人受盡凌辱，掙扎在鐵蹄之下。據(jù)1946年7月中共解放區(qū)救濟(jì)總會(huì)的初步統(tǒng)計(jì)，“晉察冀、晉綏、晉冀魯豫、晉熱遼、山東、蘇皖、中原等7個(gè)解放區(qū)的抗戰(zhàn)損失為:被敵偽殺死或受虐待而傷病致死者3176123人，被捕壯丁2760227人，鰥寡孤獨(dú)及肢體傷殘者2963582人，損失耕畜(牛驢騾馬)6306717頭，燒毀房屋19518708間，損失糧食1149409286擔(dān)，損失家具、農(nóng)具222696081件，損失被服2235228287件，難民2600萬(wàn)?！保?］

七個(gè)解放區(qū)就有如此多的難民，那么陜甘寧邊區(qū)的難民也不會(huì)見少?！氨R溝橋事變后，隨著日本侵略者魔爪的逐步延伸，華北、華中及華東廣大淪陷區(qū)的無(wú)數(shù)同胞，因躲避戰(zhàn)火、家破人亡無(wú)以為生、不愿或不堪忍受侵略者的蹂躪，扶老攜幼奔走逃難，流落到西北西南敵后，其中的一部分漂泊到抗日根據(jù)地，主要是陜甘寧邊區(qū)和晉察冀豫邊區(qū)，成為那里的難民?！保?］

(二)災(zāi)民

“雖然就全國(guó)范圍而言，八年抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)地質(zhì)活動(dòng)平靜，氣候狀況亦大范圍好轉(zhuǎn)，但這并不能掩蓋局部地區(qū)以及某些年份氣候狀況的惡化趨勢(shì)，而且由于戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)中國(guó)社會(huì)直接間接的破壞極大地削弱了中國(guó)農(nóng)村的防災(zāi)抗災(zāi)能力，致使相對(duì)較小的自然變異也帶來(lái)了極其巨大的災(zāi)難，愈是抗戰(zhàn)后期災(zāi)荒還愈加嚴(yán)重，所以對(duì)戰(zhàn)時(shí)人口遷移特別是農(nóng)村人口遷移也產(chǎn)生了不容忽視的影響?！保?］抗戰(zhàn)時(shí)期給中國(guó)社會(huì)造成極大影響的幾次主要的大災(zāi)荒有:1931年江淮流域大水災(zāi)、1938年黃河花園口決堤、1942——1943年中原大饑荒。

1928～1930年，西北—華北大旱災(zāi)剛剛結(jié)束，南方的長(zhǎng)江、淮河流域又爆發(fā)了特大的洪水。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1931年夏季，長(zhǎng)江流域降雨量比平常多了一倍到三倍以上，上游的洪水與中下游的洪水遭遇，導(dǎo)致了長(zhǎng)江干流大堤從湖北石首到江蘇南通，共有354處潰口，沿江諸城市均不同程度的受淹。與此同時(shí)，淮河流域也爆發(fā)了大洪水，導(dǎo)致蚌埠上下100公里的淮河大堤崩潰，淹沒了3.2萬(wàn)平方公里的淮北平原。“此次江淮水災(zāi)波及8個(gè)省，受災(zāi)人口達(dá)5311萬(wàn)，其中死亡人口達(dá)422499人(但據(jù)內(nèi)政部統(tǒng)計(jì)，受災(zāi)人口2500萬(wàn)，直接淹死的人數(shù)約為14萬(wàn)人)?！保?］(584)

繼1931年江淮大水后，1938年6月，國(guó)民政府為了遏制日軍的攻勢(shì)，在北方的黃河又人為造成了一次巨大的水災(zāi)，即花園口決堤。“此次人為的黃河水災(zāi)淹3省44個(gè)縣市，受災(zāi)人口1250萬(wàn)，其中89萬(wàn)人死亡?！保?］(585)1939年海河大水災(zāi)，“波及冀、豫、魯、晉4省近900萬(wàn)人口，淹死13，320余人”［8］(112-113)。

1942年夏，又一次特大的旱災(zāi)降臨已飽受戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害摧殘的中原地區(qū)。這次旱災(zāi)以河南省的災(zāi)情最為嚴(yán)重，一直持續(xù)到次年的5月，如河南廣武縣，“饑餓致死者有8372人，逃亡外出者33188人，全縣各村落，只剩下2萬(wàn)多饑民”［9］。隨后河南省又遭受了蝗災(zāi)、水災(zāi)的襲擊，“全省饑民3000萬(wàn)，死亡達(dá)200萬(wàn)～300萬(wàn)人”［7］(585)。與此同時(shí)，遠(yuǎn)在華南地區(qū)的廣東省也遭受了大旱災(zāi)，伴隨著傳染病的流行，“全省死亡人口達(dá)50萬(wàn)人”［7］(585)。

由于災(zāi)荒的破壞，無(wú)數(shù)災(zāi)民無(wú)家可歸，無(wú)地可種，生活艱難生存無(wú)望，這使災(zāi)區(qū)民眾離鄉(xiāng)背景，四處逃難，另遷他處。其中一部分流遷入陜甘寧邊區(qū)，“從安陽(yáng)到玉峽關(guān)的封鎖線，雖然可以和敵人的封鎖溝相比擬，但封鎖不了饑餓發(fā)瘋的災(zāi)民，沿著美麗的清漳河，襤褸的人群，日以繼夜地向根據(jù)地流著，涌著?！保?0］(181-182)

(三)其他社會(huì)救助對(duì)象

戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)社會(huì)救助的主要對(duì)象屬于以上兩類。除此之外，還包括陜甘寧邊區(qū)當(dāng)?shù)氐膬和?、老人、貧困煙民以及因生理等問題不能自食其力的弱勢(shì)群體。

二、陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)救助政策

(一)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)難民的救助

針對(duì)抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)出現(xiàn)的諸多戰(zhàn)爭(zhēng)難民問題，由于各種原因邊區(qū)政府當(dāng)初并沒有及時(shí)制定出具體的安置移民難民的政策和措施。后來(lái)隨著移民難民人數(shù)的日益增多，邊區(qū)政府先后制定并頒布了一系列安置和優(yōu)待移民難民的文件、決定、命令和具體措施，采取了正確的方式和途徑，使移民難民問題得到妥善解決。

1.法律保護(hù)

1940年3月，邊區(qū)政府首先制定了《陜甘寧邊區(qū)政府優(yōu)待外來(lái)難民和貧民之決定》，將移民難民“自愿移入陜甘寧邊區(qū)居住，從事勞動(dòng)生活者均得自行移入”［1］(362)提高到了法律的高度。移入難民可以分配土地及房屋，政府協(xié)助解決生產(chǎn)工具，還可以免納二至五年之土地稅(或救國(guó)公糧)，酌量減少或免除義務(wù)勞動(dòng)負(fù)擔(dān);對(duì)于移入邊區(qū)居住從事勞動(dòng)生產(chǎn)的移民難民在法律上享受和邊區(qū)人民同等之民主權(quán)利等，為移民難民的社會(huì)救助提供了法律依據(jù)。在1941年4月和1942年2月，邊區(qū)政府先后頒布了《優(yōu)待移民辦法》、《優(yōu)待移民實(shí)施辦法》;1943年9月又頒布《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民難民墾荒條例》;1945年末邊區(qū)政府發(fā)布了《1946年移民計(jì)劃及實(shí)施辦法》等。這些法律法規(guī)對(duì)于安置與優(yōu)待移民難民起了法律保護(hù)作用。

2.墾荒自救

為了移民難民問題的合理解決，邊區(qū)政府專門成立了“移墾委員會(huì)”，專管移民墾荒、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一切事宜，并調(diào)查各地的土地人口和勞動(dòng)力狀況、籌措經(jīng)費(fèi)、維持墾區(qū)社會(huì)治安，保證移民難民安居樂業(yè)?！耙茐ㄎ瘑T會(huì)”劃定延安、甘泉、華池、志丹、靖邊、富縣、曲子等縣為墾區(qū)，在綏德、隴東、關(guān)中三個(gè)分區(qū)的專員公署和安定、靖邊、富縣等縣政府內(nèi)設(shè)移民站，并在移民難民集中的地方建立移民鄉(xiāng)、移民村，由移民民主選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、村長(zhǎng)和其他工作人員。邊區(qū)政府及其“移墾委員會(huì)”正確的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，不僅加強(qiáng)了移民難民與接受地區(qū)工作的有效聯(lián)系，而且把安置優(yōu)待移民難民工作從自發(fā)狀態(tài)發(fā)展到有計(jì)劃、有準(zhǔn)備、有組織的規(guī)范化階段。

在此基礎(chǔ)上，邊區(qū)先后又頒布《陜甘寧邊區(qū)移民墾殖暫行辦法》(1940年)和《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民難民墾荒條例》(1943年)。這些政策調(diào)動(dòng)了移民難民的生產(chǎn)積極性，使他們成為邊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可忽視的勞動(dòng)力量。邊區(qū)曾做過(guò)這樣的估計(jì)，“1941年至1943年安置的6萬(wàn)移民中有18300多個(gè)勞動(dòng)力，每個(gè)勞動(dòng)力耕種土地20畝，可擴(kuò)大耕地面積366000畝，每畝收粗糧2斗，每年可收糧食73200石，并認(rèn)為這個(gè)數(shù)目的估計(jì)，不論耕地?cái)?shù)量與收獲量上，都還是較低的估計(jì)?！保?1］

3.優(yōu)待優(yōu)惠政策

為了做好移民難民的安置工作，1940年頒布了《陜甘寧邊區(qū)政府優(yōu)待外來(lái)難民和貧民之決定》，規(guī)定:“凡自愿移入邊區(qū)居住，從事勞動(dòng)生活之難民或貧民，可向該居住區(qū)域之政府報(bào)名，請(qǐng)求登記與優(yōu)待。”［12］(520、84)優(yōu)待政策是:“甲、得請(qǐng)求政府分配土地及房屋。乙、得請(qǐng)求政府協(xié)助解決生產(chǎn)工具。丙、得免納二年至五年之土地稅(或救國(guó)公糧)。丁、得著量減少或免除義務(wù)勞動(dòng)負(fù)擔(dān)?！保?2］(520、84)并且在政治上“享受和邊區(qū)人民同等之民主權(quán)利?！保?2］(520、84)

邊區(qū)政府還決定，凡從事墾荒的移民難民，不論自耕或出資雇人耕種，開墾的土地所有權(quán)，誰(shuí)開墾就歸誰(shuí)所有，由政府發(fā)給土地登記證，保障地權(quán)，并三年免交地租(即救國(guó)公糧)。凡開墾的私荒，地權(quán)歸原主所有，三年內(nèi)免交地租，三年后按照地租條例辦理，原主不得收回已有。凡移民難民自移定居地之日起，對(duì)所應(yīng)負(fù)擔(dān)之義務(wù)第一年全免，第二、第三年視其情況免除或減少。對(duì)移民難民無(wú)力購(gòu)買耕牛、家具、種子或缺乏糧食無(wú)法從事生產(chǎn)者，由政府優(yōu)先貸款，扶植發(fā)展生產(chǎn)。同時(shí)也發(fā)動(dòng)黨政軍民機(jī)關(guān)總部對(duì)移民難民互助互濟(jì)，解決吃、穿、住和生產(chǎn)工具問題，實(shí)行調(diào)劑借款，由政府保證歸還。為了安置移民難民生活，還調(diào)一部分熟地給他們種菜種糧。對(duì)于初來(lái)之移民難民，因無(wú)力從事墾荒，須以受雇為生而一時(shí)找不到雇主者，由當(dāng)?shù)卣榻B，并保證不受雇主之虐待和剝削。這些措施幫助移民難民發(fā)展了生產(chǎn)，改善和提高了他們的生活水平。

4.民主權(quán)力

邊區(qū)的戰(zhàn)爭(zhēng)難民不僅有與邊區(qū)人民同等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而且有權(quán)參加一切抗日?qǐng)F(tuán)體，享受免費(fèi)教育和邊區(qū)一切法定之保護(hù)權(quán)，規(guī)定移民難民還有選擇正當(dāng)職業(yè)之自由權(quán)，他人不得干涉。若是政府工作人員違反條例，勒索移民難民者，或是老戶欺壓新戶者，移民難民有權(quán)向邊區(qū)各級(jí)政府控告，政府應(yīng)盡職盡責(zé)查處。這些都是保障戰(zhàn)爭(zhēng)難民民主權(quán)力的有效措施，不僅幫助他們樹立保衛(wèi)和建設(shè)邊區(qū)的堅(jiān)定信心，而且加強(qiáng)了他們當(dāng)家作主的政治責(zé)任感，使他們成為建設(shè)邊區(qū)抗日民主政權(quán)的一支重要力量。

(二)對(duì)災(zāi)民的救助

根據(jù)地政府是災(zāi)民社會(huì)救助體系中的主角，主要通過(guò)社會(huì)政策對(duì)災(zāi)民進(jìn)行扶助，在災(zāi)民救助中發(fā)揮著主導(dǎo)作用;同時(shí)，為了克服人力、財(cái)力、物力方面的不足，各根據(jù)地政府還動(dòng)員全社會(huì)的力量，建立了廣泛的社會(huì)互助網(wǎng)絡(luò)。

1.心理關(guān)懷

陜甘寧邊區(qū)政府為幫助區(qū)內(nèi)災(zāi)民走出困境，首先針對(duì)災(zāi)民的心理問題對(duì)他們給予心理關(guān)懷，充分發(fā)揮共產(chǎn)黨思想政治工作的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化社會(huì)教化職能。在救助災(zāi)民時(shí)，安定人心，幫助災(zāi)民分析災(zāi)荒發(fā)生的原因不僅有自然因素，而且敵人的燒殺搶掠也是重要原因，從而讓他們明了救災(zāi)度荒與天斗也要與敵人斗;同時(shí)大力宣傳黨和政府對(duì)災(zāi)情的關(guān)心、負(fù)責(zé)態(tài)度和救助措施，克服其悲觀情緒，提高其戰(zhàn)勝災(zāi)荒的信心與決心。心理關(guān)懷與思想政治工作的介入，一定程度上安定了人心，為大規(guī)模救助工作的開展奠定了思想基礎(chǔ)。

2.稅收和貸款扶持

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)實(shí)行減租減息和統(tǒng)一累進(jìn)稅制，這些政策對(duì)貧困者和災(zāi)民的納稅繳租適度減免，一定程度上幫助其擺脫了困境。除此之外，還通過(guò)發(fā)放貸款和減免稅收以救濟(jì)受災(zāi)民眾。

3.放賑救濟(jì)

放賑救濟(jì)是傳統(tǒng)的救助災(zāi)民燃眉之急的措施，雖是消極應(yīng)對(duì)之策，但確是古今中外必須采取的重要的救助手段?？箲?zhàn)時(shí)期的陜甘寧邊區(qū)社會(huì)救助中同樣采取了放賑救濟(jì)的救助方法，而且該救助方法便捷效果明顯?！霸陂L(zhǎng)期的救濟(jì)工作中形成了諸如重點(diǎn)救濟(jì)、?？顚Ｓ谩⒚裰髟u(píng)議、快捷簡(jiǎn)便、檢查總結(jié)等一系列行之有效的原則?！保?3］

4.生產(chǎn)自救

陜甘寧邊區(qū)政府一方面采取如放賑救急等消極辦法救助災(zāi)民，以解其燃眉之急，另一方面由于社會(huì)救助任務(wù)繁重而財(cái)力有限，為避免白白耗費(fèi)人力物力影響抗戰(zhàn)，還創(chuàng)造了生產(chǎn)救災(zāi)的積極救助措施。1944年中央在總結(jié)各根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布建設(shè)性指示:“關(guān)于災(zāi)荒問題，應(yīng)堅(jiān)決實(shí)行生產(chǎn)自救的基本方針，應(yīng)提出生產(chǎn)救災(zāi)，大家互助，渡過(guò)困難，政府以一切方法保證不餓死肯自救的人等口號(hào)去動(dòng)員組織黨內(nèi)外的群眾進(jìn)行生產(chǎn)自救?！保?4］以此為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，陜甘寧邊區(qū)掀起了大規(guī)模的生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)。生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)包括:以工代賑大力興修水利，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、農(nóng)村副業(yè)生產(chǎn)，以滿足自給自足。除此之外，在生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)中，根據(jù)地政府還組織災(zāi)民開展了搶種補(bǔ)種多種、消滅蝗災(zāi)、春耕運(yùn)動(dòng)、采集野菜與代食品等生產(chǎn)、度荒運(yùn)動(dòng)。

(三)對(duì)貧困煙民的改造與救助

陜甘寧邊區(qū)政府通過(guò)禁煙禁毒與群眾性的關(guān)心扶持相結(jié)合的原則對(duì)貧困煙民實(shí)施救助。具體做法是制定相對(duì)完善的禁煙禁毒法律法規(guī)，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，同時(shí)幫助吸食鴉片毒品者戒毒并扶持其生產(chǎn)，以改造促救助，標(biāo)本兼治。具體措施如下。

1.輿論宣傳

邊區(qū)政府采用多種形式的群眾大會(huì)，包括村民大會(huì)、市民大會(huì)、干部會(huì)，以及煙民座談會(huì)、婦女戒煙大會(huì)等，反復(fù)宣傳吸食煙毒給民族、家庭與個(gè)人造成的嚴(yán)重危害，宣講黨和政府禁絕煙毒的法律法規(guī)?！斑\(yùn)用報(bào)刊、學(xué)校講壇等傳播媒介進(jìn)行宣傳，從而在全社會(huì)造就強(qiáng)大的輿論氛圍，使煙民深刻認(rèn)識(shí)到煙毒的危害、禁煙戒吸的重大意義以及政府禁煙禁毒的決心和戒吸的措施，增強(qiáng)戒煙的主動(dòng)性、自覺性?！保?5］

2.制定法律法規(guī)

從1937年到1945年，邊區(qū)政府先后制定和頒布了大量的禁煙禁毒法規(guī)法令，嚴(yán)禁種植鴉片煙苗，嚴(yán)禁買賣或販運(yùn)煙毒，禁止吸食或注射煙毒，獎(jiǎng)勵(lì)查獲煙毒者和舉報(bào)人等。這些禁煙的法規(guī)法令，涉及禁種、禁販、禁售、禁吸等禁毒工作的主要方面，內(nèi)容全面系統(tǒng)，為大規(guī)模禁煙禁毒提供了有力的法律依據(jù)。制定相關(guān)法律是禁煙禁毒的重要一環(huán)，但更重要的是這些法律法規(guī)在實(shí)踐中的貫徹執(zhí)行，根據(jù)地政府有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，對(duì)種植、販賣、制造鴉片的分子嚴(yán)懲不貸，并發(fā)動(dòng)包括黨政軍民學(xué)生在內(nèi)的群眾掀起聲勢(shì)浩大的禁煙禁毒運(yùn)動(dòng)，這就使種植、販賣、制造鴉片的行為逐漸消亡，使煙民吸食的源泉逐漸斷絕，為煙民徹底戒煙打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。［15］

3.幫助煙民戒毒并扶持其生產(chǎn)

邊區(qū)政府千方百計(jì)幫助煙民戒煙和扶助其生產(chǎn)與生活。首先，設(shè)立專門戒煙機(jī)構(gòu)，對(duì)嚴(yán)重吸毒者實(shí)行強(qiáng)制戒毒，對(duì)生活困難的煙民，免費(fèi)提供戒煙藥。其次，政府動(dòng)員群眾來(lái)幫助吸毒者。如為戒毒者代耕，推動(dòng)他們戒毒。對(duì)不愿戒毒的，強(qiáng)制其過(guò)集體生活，如集體吃飯、勞動(dòng)、休息等，讓其沒有接觸毒品的機(jī)會(huì)。再次，黨和政府作了大量工作。如幫助戒毒者訂立生產(chǎn)計(jì)劃或給他們介紹工作，鼓勵(lì)其積極生產(chǎn)，幫助其解決生產(chǎn)生活困難，如借貸糧食、種子給他們等;普遍設(shè)立平民醫(yī)院，免費(fèi)治療疾病;舉行各種游藝活動(dòng)，放映電影、演出戲劇，豐富百姓的娛樂生活等等。

這樣，經(jīng)過(guò)深入細(xì)致的工作，一般在三年左右時(shí)間，大部分煙民從煙毒的危害中擺脫出來(lái)，成了自食其力的勞動(dòng)者。

(四)對(duì)孤老病殘的救濟(jì)

抗戰(zhàn)時(shí)期邊區(qū)政府對(duì)孤老病殘人士也給予了社會(huì)救濟(jì)。對(duì)有生產(chǎn)資料而無(wú)勞動(dòng)能力的，政府通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾或組織代耕隊(duì)的方式予以幫助;對(duì)無(wú)生產(chǎn)資料也無(wú)勞動(dòng)能力的，根據(jù)地政府則發(fā)給一定的賑款、賑物。如延安市有十幾個(gè)老弱殘孤，無(wú)家庭保障，也無(wú)法謀生，當(dāng)?shù)卣懊吭掳l(fā)給他們小米一斗，幫助柴水”［16］(280)?！?943年僅靖邊、延長(zhǎng)、延川3個(gè)縣，為救助孤寡病殘者，財(cái)政支出糧150石，款1 142元?！保?6］(280)除此之外，邊區(qū)還設(shè)置了養(yǎng)老院對(duì)無(wú)依靠老人實(shí)施有效幫助。

三、對(duì)陜甘寧邊區(qū)社會(huì)救助政策的評(píng)價(jià)

(一)抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)社會(huì)救助政策的成績(jī)

邊區(qū)政府憑借有限的財(cái)力、物力，在抗戰(zhàn)惡劣的外部環(huán)境下，對(duì)數(shù)量龐大的各種弱勢(shì)群體實(shí)施救助，其效果是明顯的，取得了一定程度上的成功。

第一，深入挖掘了政府和社會(huì)兩個(gè)系統(tǒng)的救助功能，充分發(fā)揮了兩個(gè)系統(tǒng)的積極性。陜甘寧抗日根據(jù)地救助工作的經(jīng)驗(yàn)之一是發(fā)揮了政府與社會(huì)兩個(gè)系統(tǒng)的救助功能。政府不僅憑借其相關(guān)職能部門、群眾團(tuán)體，立足于自己的財(cái)政狀況，通過(guò)社會(huì)政策對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施救助，從而在救助中扮演了主角;而且充分動(dòng)員全社會(huì)的力量來(lái)完成這一任務(wù)。當(dāng)時(shí)，抗日民主政權(quán)中各階級(jí)階層都被動(dòng)員起來(lái)參與社會(huì)救助事業(yè)，參加者不僅有黨政軍和工農(nóng)群眾，各地士紳也積極捐款、捐物和參加互借運(yùn)動(dòng)，在積極募捐的同時(shí)，他們還幫助政府平抑物價(jià)，在救助工作中發(fā)揮了極大作用。在對(duì)災(zāi)難民的積極救助活動(dòng)以及對(duì)煙民的改造救助中，都曾開展大規(guī)模的包括黨政軍民學(xué)生各階級(jí)階層在內(nèi)的群眾運(yùn)動(dòng)。

第二，制定和實(shí)施了以生產(chǎn)自救為主的多種救助政策?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨和陜甘寧根據(jù)地政府采取消極與積極救助相結(jié)合的手段救助困難群眾，但由于根據(jù)地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和社會(huì)生產(chǎn)力水平低下，積極救助是當(dāng)時(shí)的核心理念。根據(jù)地政府主要依據(jù)有無(wú)勞動(dòng)能力的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同的困難群眾采取不同的政策和提供不同的服務(wù)，著眼點(diǎn)在于幫助他們維持生活，恢復(fù)其生產(chǎn)自救的能力。這一理念貫穿于救濟(jì)工作實(shí)際運(yùn)行過(guò)程的方方面面。

首先，設(shè)定了低于工賑工資的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而且嚴(yán)格救濟(jì)金的發(fā)放條件，只對(duì)喪失勞動(dòng)能力、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的人群定期單純施救，對(duì)其他類困難群眾的危困局面只給予臨時(shí)救濟(jì)，臨時(shí)救濟(jì)中還要對(duì)救助對(duì)象嚴(yán)格調(diào)查、民主評(píng)議。這些標(biāo)準(zhǔn)與要求促使弱勢(shì)群體認(rèn)識(shí)到根據(jù)地政府的救助原則是救急不救窮，從而促使他們積極主動(dòng)參加生產(chǎn)以自救。其次，經(jīng)常發(fā)起大規(guī)模的群眾性生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)，使救助工作貫穿了生產(chǎn)精神。在諸如打井挖渠、修河筑堤、擔(dān)水澆苗、突擊搶種補(bǔ)種改種與開墾荒地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，和紡織、運(yùn)輸、造紙、磨房、煤窯等副業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)中，救濟(jì)與組織生產(chǎn)相結(jié)合，既治標(biāo)，即通過(guò)工賑解決了弱勢(shì)群體眼前的困難，又治本，即有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，也有利于調(diào)動(dòng)和培育各類弱勢(shì)群體的勞動(dòng)積極性和勞動(dòng)能力，從而達(dá)到恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)的目的。這些政策的制定與實(shí)施一定程度上保證了社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的健康運(yùn)行和實(shí)施績(jī)效。

第三，堅(jiān)持了因類而異、因地制宜的救助方針。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，根據(jù)地弱勢(shì)群體數(shù)量大，波及范圍廣，不同的群體面臨不同的困難，不同的地區(qū)有不同的情形。因此，因類而異、因地制宜一直是黨和根據(jù)地政府堅(jiān)持的救助原則、方針。其表現(xiàn)首先是依據(jù)各類困難群眾的不同情況，設(shè)計(jì)了切實(shí)可行的救助方案，如對(duì)災(zāi)民采取安置與救助相結(jié)合的方針，救助的重點(diǎn)是幫助其恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展工副業(yè)生產(chǎn);對(duì)難民的救助則以保護(hù)、安置和救助為主要內(nèi)容，重點(diǎn)在于為其墾荒自救創(chuàng)造條件;對(duì)待貧困的煙民，堅(jiān)持懲戒、改造和救助相結(jié)合，既幫助其改掉積習(xí)，又扶助其生產(chǎn);對(duì)孤老殘病則立足于單純施救，定期發(fā)放糧款;可見救助方針是因類而異，對(duì)癥下藥。

在堅(jiān)持因類而異的同時(shí)，黨和根據(jù)地政府還堅(jiān)持了因地制宜的方針。各根據(jù)地自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境互不相同，就是同一根據(jù)地內(nèi)不同地方的自然、社會(huì)生態(tài)也各有差異，因此在對(duì)困難群眾的救助中，尤其是進(jìn)行生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)中，黨與根據(jù)地政府分別各地的具體情況，堅(jiān)持了因地制宜的原則。在政府號(hào)召下，各地手工業(yè)、副業(yè)生產(chǎn)因地制宜地開展起來(lái)。因類而異、因地制宜的救助方針，針對(duì)性強(qiáng)，實(shí)施成效顯著，也是根據(jù)地成功救助困難群眾的重要經(jīng)驗(yàn)。

(二)抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)中共社會(huì)救助政策的不足之處

當(dāng)然，由于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期主客觀條件的限制，黨和邊區(qū)政府制定的弱勢(shì)群體社會(huì)救助措施及其運(yùn)行難免也有一些不足之處。

第一，社會(huì)救助的不平衡性。這首先體現(xiàn)為抗戰(zhàn)期間各個(gè)歷史時(shí)期根據(jù)地社會(huì)救助事業(yè)開展的不平衡性?？箲?zhàn)初期因根據(jù)地處于初創(chuàng)時(shí)期，思想、政策等準(zhǔn)備不足，社會(huì)救助計(jì)劃性、規(guī)范性不強(qiáng)，如難民救濟(jì)基本沒有全盤規(guī)劃。到抗戰(zhàn)中后期，隨著各根據(jù)地政權(quán)的鞏固和對(duì)社會(huì)救助事業(yè)認(rèn)識(shí)的深入，各個(gè)方面的救助工作才都有計(jì)劃、有組織地開展起來(lái)。

第二，社會(huì)救助的低層次性。當(dāng)時(shí)，大部分根據(jù)地是非常落后的農(nóng)村地區(qū)，生產(chǎn)能力極其有限，許多農(nóng)民依靠田地收入不足以維持全年的生活，普遍貧困是農(nóng)民所處的基本環(huán)境。由于長(zhǎng)期遭受敵偽蹂躪，又加天災(zāi)襲擊，人民生活狀況更加困難。當(dāng)時(shí)的抗日民主政權(quán)一般財(cái)政狀況也都十分緊張，所以邊區(qū)的社會(huì)救助雖然以“不餓死一個(gè)人”為目標(biāo)，但它也只能是勉強(qiáng)維持溫飽的低水平的社會(huì)救助。

綜上所述，抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)的救助工作即使有其不足之處，但總體上來(lái)講是卓有成效的。由此我們可以得出以下結(jié)論為今后工作之借鑒:首先，社會(huì)救助要充分發(fā)揮黨、政府與社會(huì)諸方面的積極性，有效聚合諸方面的力量。其次，成功的社會(huì)救助要堅(jiān)持積極救助，發(fā)揮被救助對(duì)象的主動(dòng)性。總之，社會(huì)救助要從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造出一條既符國(guó)情又合民意的、積極的救助之路，如此，問題才能有效解決，社會(huì)才能取得和諧發(fā)展。

［1］ 劉錚.人口學(xué)詞典［M］.人民出版社，1986.

［2］ 程朝云.抗戰(zhàn)初期的難民內(nèi)遷［J］.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究.2000，(2).

［3］ 孫艷魁.苦難的人流［M］.廣西師范大學(xué)出版社，1994.

［4］ 日本侵略軍在中國(guó)的暴行［M］.解放軍出版社，1986.

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［6］ 夏明方.抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)的災(zāi)荒與人口遷移［J］.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究，2000，(2).

［7］ 葛劍雄主編，侯楊方著.中國(guó)人口史(第六卷1910——1953年)［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社，2001.

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Research into the Social Salvage Policy in Shanxi-Gansu-Ningxia Border Region

Chang Yunping Guan Ziyan
(College of History and Culture，Chongqing Normal University，Chongqing 400047，China; Shanghai Aerospace Automobile Electromechanical Co.，Ltd.，Shanghai600151，China)

During the period of anti-Japanese war，because of the war and disasters，many of refugees，victims，widows，widowers，and orphans can be seen everywhere.Aimed at those people，both the government，which is organized by the Republic of China，and the border regional government，which is organized by the Communist Party of China，take active social salvage policies.This article analyzes those policies，and concludes that those social salvage policies were very effective at that time and even we can use it for reference now.

the Communist Party of China Shanxi-Gansu-Ningxia border region social salvage policy

K14

A

1673－0429(2011)02－0010－07

2010－12－20

常云平(1964—)，男，重慶師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院，教授、碩士生導(dǎo)師。

關(guān)孜言(1984—)，女，上海航天汽車機(jī)電股份有限公司，碩士。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)研究課題“抗戰(zhàn)時(shí)期大后方人口變遷研究”(項(xiàng)目編號(hào):05XRK005)。