○李建禮

推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實踐與思考
——以湖北省大冶市為例

○李建禮

黨的十七大指出：“要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。”湖北省大冶市作為中部典型的資源型城市，經(jīng)歷了從依托資源到資源枯竭的過程，之后，大冶開始探索“跳出資源謀發(fā)展”的道路。2010年1月，大冶市委四屆六次會議提出“爭當全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展排頭兵”的戰(zhàn)略構想；同年，大冶躋身“全省城鄉(xiāng)一體化擴大試點縣市”行列。借助政策機遇，大冶開始了跨越式發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的騰飛。經(jīng)過近幾年的實踐，大冶市經(jīng)濟總量進一步提升，區(qū)域競爭優(yōu)勢初步凸現(xiàn)，城鎮(zhèn)化步伐大大加快，居民生活質量大幅提高，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展進一步增強。2011年上半年，大冶市共完成全地方生產(chǎn)總值146億元，財政收入17.63億元；實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7588.7元，農(nóng)民人均收入3329.9元。在2011年全國縣域經(jīng)濟基本競爭力評價排名中，大冶市位列122位，居中部百強縣市第12位，高居湖北省首位。

一、大冶市推進城鄉(xiāng)一體化的主要做法

按照“三化同步、一體發(fā)展”的總體思路，堅持產(chǎn)業(yè)帶動、鎮(zhèn)村聯(lián)動、創(chuàng)新驅動，充分激活發(fā)展的內生動力，充分發(fā)揮群眾的主體作用，形成了“政府主導、農(nóng)民主體”的一體化建設新格局。

（一）堅持產(chǎn)業(yè)帶動，形成工農(nóng)并駕齊驅的產(chǎn)業(yè)格局

1.以經(jīng)濟轉型推進新型工業(yè)化

大冶市按照“改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)”的轉型思路，在“搭平臺、促開放、抓招商、壯集群、優(yōu)環(huán)境”上狠下功夫，推動產(chǎn)業(yè)從“一礦獨大”到多元替代、從傳統(tǒng)低端向現(xiàn)代高端跨越。全市成立了22個招商分局，實行專業(yè)化招商，成功引進了山力新冶薄板、雨潤、中糧等一大批500強企業(yè)、上市公司和行業(yè)知名企業(yè)，形成了具有核心競爭力的四大產(chǎn)業(yè)集群（機電制造、飲品食品、新型建材、紡織服裝）。預計2011年將實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值530億元，2015年將突破千億元。

2.以新型工業(yè)化促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

大冶市按照“園區(qū)+龍頭企業(yè)+基地+中介組織+農(nóng)戶”的思路，打造了2個百億元農(nóng)副產(chǎn)品加工園區(qū)，探索形成了雨潤模式、鑫東模式、侯安杰模式、祝山模式、富農(nóng)合作社模式。全市建設規(guī)?；N養(yǎng)基地186個，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社129個，帶動5萬農(nóng)戶融入種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)鏈中。新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進，為促進城鄉(xiāng)一體化和可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的物質基礎。

（二）堅持鎮(zhèn)村聯(lián)動，形成雙向互動的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局

1.打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色工業(yè)小區(qū)，推進產(chǎn)業(yè)鏈向下延伸

大冶市按照“一鎮(zhèn)一主業(yè)、一鄉(xiāng)一品牌”的要求，已建靈成特鋼模具產(chǎn)業(yè)園、陳貴鎮(zhèn)雨潤食品產(chǎn)業(yè)園、還地橋鎮(zhèn)金橋機電產(chǎn)業(yè)園等工業(yè)小區(qū)11個。工業(yè)小區(qū)的建設，拉長了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動了鎮(zhèn)域經(jīng)濟和村級集體經(jīng)濟快速發(fā)展。全市有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、街辦）財政收入已超過千萬元，85%的行政村年收入在5萬元以上，2011年年底有望實現(xiàn)所有村集體收入突破5萬元。

2.強化城鎮(zhèn)承載功能，引導農(nóng)民向上轉移

大冶市堅持以鎮(zhèn)為支點，以村為節(jié)點，高起點規(guī)劃、高標準建設了“2個城鎮(zhèn)群、8個中心鎮(zhèn)和100個中心社區(qū)（中心村）”，并推進“產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色工業(yè)小區(qū)集中，自然村向中心村（社區(qū)）集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村（社區(qū)）集中”。2010年以來，全市鎮(zhèn)村基礎設施建設總投入7億元，吸納4.5萬農(nóng)民在家門口就業(yè)，引導5.6萬農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村（社區(qū)）有序轉移。

（三）堅持創(chuàng)新驅動，激發(fā)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內生動力

1.創(chuàng)新土地流轉機制，實現(xiàn)土地收益最大化

為進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，加快富民步伐，大冶市搭建了“三個平臺”（村級土地托管中心、鎮(zhèn)級土地流轉服務中心和農(nóng)民權益保障中心、市級土地流轉服務中心和農(nóng)村土地糾紛仲裁委員會），推行了“三個置換”（宅基地置換住房、土地承包經(jīng)營收益置換社保、土地承包經(jīng)營權置換股份），實施了“三個激勵”（對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、規(guī)模經(jīng)營大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社進行激勵）。目前，全市共流轉土地10.2萬畝，占耕地面積的20%以上。通過多種模式的運作，農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得了巨大的發(fā)展空間，企業(yè)的競爭實力進一步增強，農(nóng)民收益大幅提高。

2.創(chuàng)新民生問題的解決機制，推動公共資源均等共享

大冶市為創(chuàng)新社會保障制度，實行“三個對接”，即城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療對接、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民（職工）養(yǎng)老保險對接、農(nóng)村低保與城鎮(zhèn)低保對接，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障全覆蓋。同時還創(chuàng)新社會事業(yè)發(fā)展機制，推進“三個標準化建設”，即推進義務教育標準化、基層衛(wèi)生標準化、基層文體設施標準化，城鄉(xiāng)公共服務逐步均衡。

3.創(chuàng)新投融資機制平臺，解決資金短缺問題

通過改善信用環(huán)境、搭建融資平臺、創(chuàng)新金融產(chǎn)品、出臺激勵政策，充分整合各類資本投入城鄉(xiāng)一體化試點建設。一年來，全市城鄉(xiāng)一體化建設中，財政投入4.8億元，拉動金融投入12.5億元，撬動社會資本投資（含農(nóng)民投資）18.6億元。

4.創(chuàng)新基層黨建工作機制，凝聚力量保障發(fā)展

創(chuàng)新“組織聯(lián)建、隊伍聯(lián)管、活動聯(lián)辦、資源共享”的新模式，形成“以強帶弱、優(yōu)勢互補、整體推進、協(xié)調發(fā)展”的城鄉(xiāng)黨建工作新格局。以“千名干部下基層”活動為基礎，深入推進“三萬”活動，進一步轉變干部作風。從富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派2名黨委書記到困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，推動貧富鄉(xiāng)鎮(zhèn)均衡發(fā)展。

（四）全面激發(fā)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

為充分調動農(nóng)民的積極性，大冶市通過以獎代補、以獎促干、以物代扶等方式，實行多建多補、先建先補、多投多得，一年多來，全市共投入以獎代補資金4500萬元，帶動農(nóng)民投資2.28億元，農(nóng)村村容村貌和設施建設明顯改善。同時，加強并推進村民(居民)自治，激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)造性，成立了由老黨員、居民代表、返鄉(xiāng)離退休干部等人員組成的居民理事會。以上措施充分發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用。

二、關于進一步推進城鄉(xiāng)一體化的思考

（一）注重科學規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)融合整體化

1.堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

重視規(guī)劃的引領作用，實施城鄉(xiāng)一體規(guī)劃的全覆蓋，形成“中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村”為支撐的區(qū)域城鎮(zhèn)體系，構建結構合理、有序推進、協(xié)調發(fā)展的格局，進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，重點推動城鎮(zhèn)向沿江、公路和鐵路等交通干線沿線集聚和發(fā)展。

2.加強城鄉(xiāng)社會管理

打破城鄉(xiāng)分治格局，按照城鄉(xiāng)一體配套、統(tǒng)一管理服務的要求，以城鄉(xiāng)社會管理一體化為著力點，積極探索政府管理由單向管理為主向多元、綜合管理轉變的有效方式，充分調動社會力量參與管理，權責一致、高效運轉的城鄉(xiāng)社會管理一體化體制。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進產(chǎn)業(yè)對接聯(lián)體化

1.發(fā)揮重點項目帶動作用

從完善區(qū)域功能和優(yōu)化資源配置出發(fā)，統(tǒng)籌安排重點產(chǎn)業(yè)和布局，按照集約發(fā)展、效益優(yōu)先、生態(tài)環(huán)保的原則，集中發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如有色金屬、特種鋼模具、重型制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，引導特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，建立各具特色的產(chǎn)業(yè)基地、工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)，形成特色鮮明、優(yōu)勢互補、分工合理的產(chǎn)業(yè)布局。

2.推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

按照“資源節(jié)約、環(huán)境友好”的發(fā)展思路，圍繞產(chǎn)、加、銷三大環(huán)節(jié)，加強三大產(chǎn)業(yè)融合，形成以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉變，促進農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化轉變，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合對接，工農(nóng)兩翼齊飛協(xié)調發(fā)展的新格局。

（三）注重改革創(chuàng)新，推進發(fā)展機制一體化

1.完善土地流轉制度

積極探索農(nóng)村集體建設用地流轉機制，穩(wěn)步推行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。打破城鄉(xiāng)二元結構，完善征地制度，建立城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌利用和土地收益統(tǒng)籌分配的土地管理制度，實行城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的政策，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

2.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，建設農(nóng)業(yè)示范區(qū)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，培育農(nóng)業(yè)專業(yè)公司。積極發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，大力推廣農(nóng)業(yè)技術，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施。加強農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，實現(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)平衡區(qū)與基本農(nóng)田保護區(qū)建設的功能互補。完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)業(yè)協(xié)會和專業(yè)化合作組織，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，增強抵御市場風險的能力。

3.實現(xiàn)社會保障對接

建立城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋的基本養(yǎng)老保險制度，推進農(nóng)村養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系轉移，進一步提高保障水平。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會基本醫(yī)療保險制度，全面實施城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。建立城鄉(xiāng)一體的社會救助體系，完善城鄉(xiāng)最低生活保障政策，加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標準，完善社會醫(yī)療救助辦法，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平，實行城鄉(xiāng)社會醫(yī)療救助統(tǒng)一管理。

（四）創(chuàng)新資源配置機制，推進公共服務均等化

1.建立公共服務均等化制度體系

建立保障有力、滿足群眾需要的公共財政投入機制，完善公共服務管理體制,形成覆蓋全程、綜合配套、便捷高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會化公共服務體系，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍制度的差別待遇。

2.合理配置公共服務資源

建立城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展機制，形成優(yōu)秀教師定期服務農(nóng)村的工作機制。建立城鄉(xiāng)居民方便共享的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系，鼓勵醫(yī)務人員支援基層。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化事業(yè)發(fā)展機制，開展文化下鄉(xiāng)活動，建立農(nóng)民文化書屋，建設農(nóng)民文化廣場，進一步豐富農(nóng)村文化生活。

3.推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)重大基礎設施建設，加快城鄉(xiāng)道路管網(wǎng)的“無縫對接”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施共建共享共用。加快城鄉(xiāng)公交一體化，加強農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設施建設，加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治力度和生態(tài)環(huán)境保護，探索農(nóng)村環(huán)境保護工作體系和長效機制。

（作者單位 湖北省黃石市委黨校）

（責任編輯 張 婭）