寇明風(fēng)

水利是農(nóng)業(yè)文明的物質(zhì)基礎(chǔ)，“治水”在我國一直是國家管理和社會生產(chǎn)生活的重要事務(wù)。在我國幾千年的農(nóng)業(yè)史上，水旱災(zāi)害頻發(fā)，或是江河決口、洪水泛濫，或是干旱少雨、糧食絕收，嚴重威脅著民族的生存。新中國成立后，為了根治水患災(zāi)害，國家投入了大量的人力、物力、財力，依靠強大的動員機制和組織能力來興修水利。從上世紀50年代初至70年代末的30年時間里，我國共建成了8.6萬座大中小型水庫，這些水庫兼有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、發(fā)電等綜合功能，基本上消除了大規(guī)模洪澇災(zāi)害和大面積干旱的威脅，結(jié)束了農(nóng)業(yè)靠天吃飯的歷史。

然而，近10年來我國旱災(zāi)頻發(fā)，糧食安全受到嚴重威脅。2007年，全國農(nóng)作物受旱面積2939萬公頃；2009年，全國15個省市遭遇大旱，受旱作物面積達1.61億畝；2010年，西南5省區(qū)發(fā)生特大干旱，農(nóng)作物受災(zāi)面積超過1億畝；2011年春季的華北大旱，河北、山西等8省冬小麥受旱面積達10543萬畝。旱災(zāi)的頻發(fā)反映出當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)存在的嚴重問題：農(nóng)田水利建設(shè)投入不足，水利設(shè)施建設(shè)缺乏規(guī)劃，管理混亂等。從基層的視角來考慮，還有一個突出的問題就是鄉(xiāng)村水利建設(shè)面臨著嚴重的組織難題，即農(nóng)田水利“最后一公里”的問題。

稅費改革以來，越來越多的水利設(shè)施進行市場化改革而成為市場主體，而由于取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，鄉(xiāng)村組織越來越弱化，逐漸喪失了組織農(nóng)民的能力，農(nóng)民合作越來越難，導(dǎo)致水利工程單位越來越與鄉(xiāng)村社會分離，不能合作的農(nóng)戶紛紛自建機井等小水利，進一步分割原有的水利系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)遭受旱災(zāi)的威脅加大。

農(nóng)田水利凸顯的組織難題恰恰反映了當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和鄉(xiāng)村治理的困境：在工業(yè)化、城市化、市場化大背景下分散的個體農(nóng)戶由于高昂的交易成本無法達成有效的合作。然而把分散的農(nóng)戶組織起來，也正是解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境和市場化經(jīng)營難題，以及形成良好的鄉(xiāng)村公共秩序的一個根本性出路。

合作與組織正是農(nóng)村水利建設(shè)和維護的社會基礎(chǔ)。因此，當(dāng)前我國的農(nóng)田水利建設(shè)不僅要加大國家對水利的投入，還要重視農(nóng)村水利建設(shè)的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)，這樣無論是大中型水利工程，還是農(nóng)村小型水利工程，能夠與農(nóng)村社會的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有效對接，發(fā)揮抗旱灌溉功能。一方面，借鑒歷史經(jīng)驗，重構(gòu)農(nóng)戶合作機制，建立“自下而上”的農(nóng)民需求表達機制、提高農(nóng)民的組織化程度，降低交易成本，增加農(nóng)民參與項目管理的相關(guān)監(jiān)督機制。另一方面，加強農(nóng)村社會組織建設(shè)，對于合作傳統(tǒng)良好的農(nóng)村社區(qū)，引入用水戶協(xié)會等合作模式，政府適當(dāng)補貼，幫助其自立發(fā)展。更重要的是加強已有的基層自治組織建設(shè)，實現(xiàn)基層自治組織的功能轉(zhuǎn)換，切實讓它成為農(nóng)民所需的組織紐帶。