馬海濤 向飛丹晴

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

我國義務(wù)教育發(fā)展不均衡的財(cái)政原因及對(duì)策探討

馬海濤 向飛丹晴

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

基本普及九年義務(wù)教育后，均衡發(fā)展成為我國義務(wù)教育發(fā)展改革的重中之重。作為國家財(cái)政體制的重要組成部分，教育財(cái)政在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中起著舉足輕重的作用。但從我國目前的實(shí)際情況來看，財(cái)政投入不足、義務(wù)教育籌資責(zé)任劃分不清晰、不合理以及義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善等原因，嚴(yán)重制約了我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的順利推進(jìn)。鑒于此，本文從轉(zhuǎn)變政府職能、科學(xué)劃分政府間義務(wù)教育事權(quán)和籌資責(zé)任、完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的扶持力度等幾個(gè)方面提出政策建議，以期完善我國教育財(cái)政體制，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

義務(wù)教育均衡發(fā)展 教育財(cái)政 財(cái)政對(duì)策

基本普及九年義務(wù)教育后，我國義務(wù)教育改革發(fā)展站在了一個(gè)新的起點(diǎn)上，面臨一個(gè)迫切需要回答的問題：我國義務(wù)教育下一步的發(fā)展方向和目標(biāo)是什么？對(duì)于這個(gè)問題，我國義務(wù)教育嚴(yán)重的發(fā)展失衡狀況給出了最現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，黨和國家相關(guān)的政策部署也給出了最權(quán)威的解讀，那就是“要把義務(wù)教育作為教育改革與發(fā)展的重中之重，把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重”。而作為國家財(cái)政體制的重要組成部分，教育財(cái)政在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中起著舉足輕重的作用。在此背景下，本文選擇從公共財(cái)政角度出發(fā)，來探討促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策。

一、我國義務(wù)教育發(fā)展不均衡的財(cái)政原因分析

（一）財(cái)政投入不足直接導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展失衡

我國當(dāng)前教育財(cái)政投入是不足的，做出這一判斷的依據(jù)在于：第一，著名教育財(cái)政學(xué)家本森曾提出判斷教育支出是否充足的關(guān)鍵是看教育支出占GDP的百分比，如果達(dá)到8%則被認(rèn)為是比較充分的。2009年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重達(dá)到3.59%，是1991年以來的最高水平，但即使是最高水平也與8%的要求相差甚遠(yuǎn)。其次，我國1993年制定的《中國教育改革與發(fā)展綱要》要求全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重要在二十世紀(jì)末達(dá)到4%，這一目標(biāo)相當(dāng)于發(fā)展中國家二十世紀(jì)八十年代的平均水平。但是即便是這一不高的目標(biāo)，我國至今仍未達(dá)到。第三，從世界各國公共教育支出占GDP的比重情況來看，我國不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同一地區(qū)國家的平均水平，而且還低于世界同類國家的平均水平。此外，在我國目前有限的教育公共投入中，對(duì)高等教育投資所占比例偏高，占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的20%以上。而從教育產(chǎn)品的公共屬性來看，越低級(jí)次的教育公共性越強(qiáng)，社會(huì)收益率越高，越需要政府投入。這種不太合理的政府三級(jí)教育投入結(jié)構(gòu)，使得本已有限的教育公共經(jīng)費(fèi)沒有用到最應(yīng)該投入的義務(wù)教育上，進(jìn)一步加劇了義務(wù)教育階段政府公共投入的不充足狀況。

我國義務(wù)教育財(cái)政投入的不足，是導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展失衡的直接原因。因?yàn)?，在教育公共資源投入短缺的情況下，要保證教育的質(zhì)量，只能在不同地區(qū)、不同學(xué)校間作出取舍，優(yōu)先獲得有限資源的地區(qū)和學(xué)校，往往形成教育條件和質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)。這種優(yōu)勢(shì)在教育需求對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的競爭中不斷得以加強(qiáng)，進(jìn)一步加劇了地區(qū)間、學(xué)校間的差距。可見，義務(wù)教育公共服務(wù)的提供不均與義務(wù)教育公共投入不足之間是互生互長的關(guān)系。

（二）義務(wù)教育籌資責(zé)任劃分不清晰、不合理影響義務(wù)教育的均衡發(fā)展

當(dāng)前我國義務(wù)教育的事權(quán)和支出責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，這一點(diǎn)在法律上是明確的，在管理上也是符合效率原則的。問題主要出在義務(wù)教育籌資責(zé)任的劃分上。

1.相關(guān)法律法規(guī)對(duì)義務(wù)教育籌資責(zé)任政府間劃分的規(guī)定過于原則。我國2001年對(duì)義務(wù)教育財(cái)政管理體制進(jìn)行改革，確立了“以縣為主”的體制。在實(shí)施過程中，由于缺乏明確的籌資責(zé)任規(guī)定，使得管理體制和投入體制相混淆，造成投入重心偏低，改革前的諸多問題非但沒有解決，反而越來越突出。鑒于這種情況，我國2005年的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革提出建立“中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，并按照東中西部分別確定了中央與地方在農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)中的分擔(dān)比例，2006年新修訂的《義務(wù)教育法》又進(jìn)一步要求義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行中央與地方根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。與之前的法規(guī)相比，似乎籌資責(zé)任劃分更加具體了，但實(shí)際上，只是對(duì)中央與地方的籌資責(zé)任有了粗略的劃分，省以下的籌資責(zé)任劃分依然模糊，省級(jí)政府的統(tǒng)籌責(zé)任主要表現(xiàn)為對(duì)中央撥款的重新分配，省級(jí)政府并沒有積極主動(dòng)的利用自身財(cái)力推進(jìn)省域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

2.實(shí)際運(yùn)行中所形成的義務(wù)教育籌資責(zé)任格局不科學(xué)、不合理。首先，從中央與地方在實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制（簡稱“新機(jī)制”）中的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)來看，分擔(dān)比例籠統(tǒng)地按照三片地區(qū)劃分、且比例的確定缺乏科學(xué)依據(jù)。其次，從籌資規(guī)模來看，縣級(jí)以上政府（主要是中央政府）加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主要目的是填平稅費(fèi)改革以及取消學(xué)雜費(fèi)后由于農(nóng)民教育投入退出所留下的缺口，僅是對(duì)義務(wù)教育基礎(chǔ)性、低水平的經(jīng)費(fèi)保障，而且從現(xiàn)實(shí)的投入情況來看，即使是補(bǔ)足改革留下缺口這一目標(biāo)都尚未達(dá)成，更不用說從均衡發(fā)展的角度對(duì)區(qū)域間由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力差異所帶來的義務(wù)教育差距進(jìn)行平衡。此外，從籌資責(zé)任的重心來看，縣級(jí)政府仍然承擔(dān)了義務(wù)教育投入的主要責(zé)任，除了負(fù)責(zé)統(tǒng)發(fā)在教育經(jīng)費(fèi)中占最大比例的教職工工資外，還要負(fù)擔(dān)部分公用經(jīng)費(fèi)和籌措新增校舍建設(shè)和改造資金。這種低重心、分散型的義務(wù)教育投入體制，實(shí)際上等于默許了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力差異對(duì)義務(wù)教育發(fā)展的影響，使得義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資配置等方面的區(qū)域差距難以縮小。

（三）義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，影響義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進(jìn)

1.與嚴(yán)峻的非均衡發(fā)展現(xiàn)狀相比，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。盡管進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷的擴(kuò)大，但是就目前情況來看，現(xiàn)有規(guī)模仍然過低。首先，從中央財(cái)政收入與其所負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)之間的對(duì)比情況來看，2005年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為52.29%，但是據(jù)測算，當(dāng)年中央政府負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)僅占到總量的5%，到2008年后，這一比重大概能提高到8%。中央政府義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過小，直接影響其均衡地區(qū)間義務(wù)教育公共服務(wù)水平作用的發(fā)揮。其次，從省級(jí)政府在義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的積極性來看，許多省在義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付中所安排的資金大部分都是中央義務(wù)教育項(xiàng)目的配套資金，沒有主動(dòng)發(fā)揮省級(jí)政府平衡省內(nèi)各區(qū)縣間財(cái)政能力的作用。最后，從轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與實(shí)際需求之間的缺口來看，實(shí)施“新機(jī)制”后，許多學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)依然緊張，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)困難；教師待遇問題突出，有些地區(qū)教師收入低于“新機(jī)制”前的水平，許多貧困地區(qū)學(xué)校由于經(jīng)費(fèi)不足而不得不清退代課教師；貧困寄宿生補(bǔ)助額度難以滿足實(shí)際生活費(fèi)需要；農(nóng)村中小學(xué)校舍危房改造資金依然短缺，造成教育債務(wù)問題不但沒有化解，反而進(jìn)一步加重。

2.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)還存在一些缺陷，阻礙著義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進(jìn)。稅收返還的設(shè)計(jì)維護(hù)了既得利益，返還規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在正相關(guān)的關(guān)系，不僅沒有解決歷史原因所造成的財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距過大的問題，反而在新體制下肯定了這一差距，不利于縮小地區(qū)間義務(wù)教育供給能力的差距。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，可能對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付形成擠占，不利于均衡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我國目前的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要采取分項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式，具有非經(jīng)常性、非規(guī)范化的特征。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付各個(gè)項(xiàng)目間缺乏資金比例的協(xié)調(diào)性，影響專項(xiàng)資金的使用效率。不僅如此，許多項(xiàng)目屬于配套性轉(zhuǎn)移支付，這種設(shè)計(jì)對(duì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)較為有利，而對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)不利，難以保證專項(xiàng)資金用到最需要的地方。迫于財(cái)力上的限制、或是謀求自身政治利益的考慮，地方政府在實(shí)際操作中“一女二嫁”、虛假配套的現(xiàn)象屢見不鮮。此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在項(xiàng)目的確定上，通常是上級(jí)政府根據(jù)義務(wù)教育大的發(fā)展目標(biāo)確定的，在決策中缺乏對(duì)地方實(shí)際需求的考查，并且在補(bǔ)助分配中受基數(shù)因素和人為因素的影響很大，影響項(xiàng)目的實(shí)施效果，甚至背離項(xiàng)目設(shè)計(jì)的初衷。

3.缺乏完善的機(jī)制對(duì)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行有效約束和監(jiān)督。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過低、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理等問題制約了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在均衡義務(wù)教育中作用的發(fā)揮，而對(duì)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏完善的事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制，則進(jìn)一步弱化了轉(zhuǎn)移支付在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的作用。不僅義務(wù)教育一般轉(zhuǎn)移支付難以按時(shí)按比例撥發(fā)，就連上級(jí)政府指明用途的專項(xiàng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金也經(jīng)常被擠占和挪用。據(jù)國家審計(jì)署2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在被調(diào)查的16個(gè)省中，有3個(gè)省未按規(guī)定的分擔(dān)比例落實(shí)資金，有6個(gè)省財(cái)政、教育部門滯留中央“兩免一補(bǔ)”專項(xiàng)資金1.89億元，有2個(gè)省的教育部門滯留或結(jié)余往年安排的貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1.27億元。

（四）弱勢(shì)群體的教育公平問題突出，制約教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

我國義務(wù)教育中的弱勢(shì)群體主要包括受戶籍制度和義務(wù)教育體制影響而難以獲得公平義務(wù)教育的流動(dòng)人口子女、經(jīng)濟(jì)貧困家庭的學(xué)生、殘疾兒童、女童、少數(shù)民族學(xué)生等。這些弱勢(shì)群體受自身?xiàng)l件和外在環(huán)境的制約，難以在同等的政策條件下獲得與其他人平等的教育和發(fā)展機(jī)會(huì)，因此需要政府采取補(bǔ)償性的措施，以彌合群體間教育不公平的鴻溝。為推進(jìn)弱勢(shì)群體的教育公平，我國制定了一系列政策和措施，但是與我國弱勢(shì)群體的龐大規(guī)模相比，這些補(bǔ)償措施的力度還遠(yuǎn)不能消除教育的不公平，弱勢(shì)群體與正常群體的義務(wù)教育差距依然很大，形勢(shì)不容樂觀。以殘疾兒童的義務(wù)教育狀況為例，據(jù)《2010年度全國殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測報(bào)告》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，實(shí)施義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”等教育扶助政策以來，我國殘疾兒童接受義務(wù)教育的比重不斷上升，已由2007年的63.3%上升到2010年的71.4%，但是與全國學(xué)齡兒童基本都接受義務(wù)教育相比，仍有高達(dá)28.6%的學(xué)齡殘疾兒童沒有接受義務(wù)，并且農(nóng)村接受義務(wù)教育的殘疾兒童比例要比城市低5.2%。

二、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政對(duì)策

（一）推動(dòng)政府職能向提供基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

首先，應(yīng)將提供公共服務(wù)作為政府的核心職能，大力推進(jìn)教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共事業(yè)建設(shè)，增加公共支出，由政府直接提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。其次，要解決好“是否有效提供了基本公共服務(wù)”這一問題。政府直接的、更多的提供公共服務(wù)只是建立服務(wù)型政府最基本的要求，并不等于服務(wù)型政府的全部內(nèi)涵。明確這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)榻陙硪恍┱块T盡管也加大了義務(wù)教育財(cái)政投入，但是義務(wù)教育公平問題卻沒有得到很好的解決。其原因就在于這些政府部門將“加大公共服務(wù)投入”與“有效的提供了公共服務(wù)”等同起來。因此，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策背景下，政府關(guān)注的重點(diǎn)、政府相關(guān)部門政績的體現(xiàn)，不僅僅是教育經(jīng)費(fèi)的增長水平，更重要的是區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育提供的不均衡狀況是否得到有效改善。這就要求各級(jí)政府將基本公共服務(wù)提供的均等化水平、義務(wù)教育發(fā)展的均衡度作為評(píng)價(jià)政府提供公共服務(wù)有效性的核心指標(biāo)，樹立為公眾有效提供服務(wù)的政績觀。那么，如何判斷政府提供公共服務(wù)的有效性？各種公共服務(wù)投入增長率指標(biāo)、依據(jù)政府部門公布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來測算的均衡度指標(biāo)等并不能作為政府履行公共服務(wù)提供職能有效性判斷的全部，因?yàn)檎峁┝x務(wù)教育的目的在于“辦人民滿意的教育”，公眾對(duì)義務(wù)教育公共服務(wù)的滿意度才是評(píng)價(jià)政府公共服務(wù)提供水平的根本依據(jù)。因此，在提供義務(wù)教育這項(xiàng)民生之基的公共服務(wù)中，政府部門應(yīng)強(qiáng)化以公眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)學(xué)生和家長對(duì)政府履行均衡提供義務(wù)教育職能的評(píng)價(jià)，建立和暢通教育資源配置決策和評(píng)價(jià)的民主參與渠道，增強(qiáng)政府與社會(huì)公眾的互動(dòng)性。

（二）科學(xué)劃分政府間義務(wù)教育事權(quán)和籌資責(zé)任

我國政府間義務(wù)教育事權(quán)和籌資責(zé)任劃分應(yīng)該遵循“支出管理責(zé)任以縣為主，籌資責(zé)任在各級(jí)政府間科學(xué)劃分、共同分擔(dān)”的原則。具體來說，在事權(quán)劃分上，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制已經(jīng)寫入相關(guān)法律法規(guī)，且這種安排是符合管理效率原則的。不過，我們?cè)趫?jiān)持義務(wù)教育由縣級(jí)政府主要負(fù)責(zé)具體事務(wù)管理的同時(shí)，還應(yīng)該根據(jù)我國國情，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市街道和社區(qū)等基層政府和群眾性基層自治組織在義務(wù)教育資源配置中的參與性。因?yàn)?，我國縣級(jí)政府管轄的地域范圍大、人口多，有的縣管轄的人口甚至比國外一個(gè)州的人口還要多，于是加強(qiáng)縣級(jí)以下基層政府以及群眾性基層自治組織的參與，將有利于改善縣級(jí)政府在義務(wù)教育管理中的信息不對(duì)稱問題，提高管理效率。而且，通過建立這種基層政府和組織的參與機(jī)制，能夠更好地監(jiān)督義務(wù)教育資源的配置和使用過程，有利于促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育資源的均衡配置，增進(jìn)校際間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育服務(wù)提供的公平性。

在籌資責(zé)任上，隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管、省財(cái)政直達(dá)縣”的財(cái)政管理體制改革，地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政職能將弱化，因此義務(wù)教育籌資責(zé)任應(yīng)當(dāng)主要在中央、省和縣三級(jí)政府間進(jìn)行劃分。在明確義務(wù)教育籌資責(zé)任由中央、省、縣三級(jí)政府共同分擔(dān)原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加大中央政府和省級(jí)政府義務(wù)教育籌資責(zé)任，落實(shí)各級(jí)政府在義務(wù)教育投入中的責(zé)任。其中，中央政府義務(wù)教育投入的重點(diǎn)在于平衡東中西部地區(qū)間、省際間義務(wù)教育差距，負(fù)責(zé)解決義務(wù)教育發(fā)展中重大問題和發(fā)展改革導(dǎo)向性項(xiàng)目的資金投入；省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)起促進(jìn)省域內(nèi)義務(wù)教育財(cái)政均衡的投入責(zé)任，保證縣級(jí)政府有相應(yīng)的財(cái)力保障本省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，保障中央政府義務(wù)教育有關(guān)項(xiàng)目和政策的所需資金投入和配套資金的落實(shí)；縣級(jí)政府則應(yīng)該提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的努力程度，促進(jìn)縣內(nèi)學(xué)校間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育的均衡發(fā)展。需要注意的是，加大中央和省級(jí)政府投入責(zé)任所形成的增量資金，應(yīng)優(yōu)先用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其次是經(jīng)濟(jì)處于中等發(fā)展水平的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則不予支持。最后，在明確了義務(wù)教育籌資責(zé)任在各級(jí)政府間的劃分后，國家應(yīng)當(dāng)制定和完善義務(wù)教育投入方面的法律法規(guī)，將各級(jí)政府的投入責(zé)任納入到法律規(guī)范中，以法律的權(quán)威性約束各級(jí)政府的教育投入行為。

（三）完善我國義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面做的比較好的國家，都建立了規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，這種規(guī)范性主要體現(xiàn)在兩方面：一是規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)；二是建立較高層次效力的法律來保障義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施。

1.設(shè)計(jì)規(guī)范的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方案。

（1）義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方式的選擇。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付和義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種。本文認(rèn)為我國應(yīng)建立規(guī)范的義務(wù)教育專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來保障義務(wù)教育的投入，以促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，理由在于：首先，從理論上來說，與等額的一般性轉(zhuǎn)移支付相比，專項(xiàng)性義務(wù)教育補(bǔ)助使地方政府增加的義務(wù)教育量會(huì)更多。因此，在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政結(jié)果公平方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要比一般轉(zhuǎn)移支付成本低。其次，從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中稅收返還等尊重既得利益的設(shè)計(jì)，雖然延緩了公共服務(wù)水平均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但它卻激勵(lì)了發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，保障了中央政府調(diào)節(jié)地區(qū)差距的實(shí)力，有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)高水平的均等化。由此可見，通過一般性轉(zhuǎn)移支付來均衡地方之間的財(cái)力差異，以達(dá)成基本公共服務(wù)均等化的方案在短期內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的。然而，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展失衡的現(xiàn)實(shí)，義務(wù)教育均衡發(fā)展上升到了國家政策和法律層面，已經(jīng)不是應(yīng)不應(yīng)為、能不能為的問題，而是政府如何作為的問題。因此，在財(cái)政安排中對(duì)義務(wù)教育這一基本公共服務(wù)的發(fā)展予以高度重視并建立規(guī)范的專項(xiàng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，是無可厚非的，只不過在實(shí)施中應(yīng)注意與其他基本公共服務(wù)的協(xié)調(diào)。此外，在我國現(xiàn)行的政府管理體制中，對(duì)地方官員財(cái)政支出行為自下而上的制約和監(jiān)督機(jī)制相對(duì)缺乏，政績?cè)u(píng)價(jià)主要還是以經(jīng)濟(jì)增長為指揮棒，因此，在對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分配的過程中，很難相信地方政府會(huì)優(yōu)先考慮義務(wù)教育這一難以在短期內(nèi)產(chǎn)生立竿見影效果的支出項(xiàng)目。有鑒于此，需要通過建立義務(wù)教育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，來有效緩解其他公共支出擠占義務(wù)教育支出的問題，保障各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的優(yōu)先投入。

（2）義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的測算模型。對(duì)義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的測算，現(xiàn)有研究已經(jīng)形成了一個(gè)比較一致的思路，那就是采用“缺口補(bǔ)助”的方法，建立一個(gè)以縣為單位的義務(wù)教育收支缺口模型。按照公式：（某縣義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)支出-某縣義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)收入）×激勵(lì)系數(shù)，計(jì)算出某縣可獲得的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付額。其中，激勵(lì)系數(shù)的設(shè)立在于鼓勵(lì)地方政府增加對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支出，在促進(jìn)公平的同時(shí)兼顧效率目標(biāo)。在中央與省級(jí)政府對(duì)缺口進(jìn)行補(bǔ)齊方面，如果省按一定的財(cái)政努力程度能夠填平缺口，則中央政府不再負(fù)責(zé)，如果省級(jí)政府一定比例的可支配財(cái)力無法補(bǔ)足的，則由中央政府作為最后的買單者負(fù)責(zé)補(bǔ)齊。

2.建立和完善相關(guān)法律，健全義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制。很長時(shí)期以來，我國義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依據(jù)的主要是《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》、《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》等規(guī)章，立法層級(jí)低，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性，雖然2006年新修訂的《義務(wù)教育法》在“經(jīng)費(fèi)保障”章節(jié)中設(shè)立專門的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條款，但這一條款的規(guī)定是原則性的，并不具體、可操作性不強(qiáng)。鑒于這種情況，需要相關(guān)部門進(jìn)一步修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，增加相應(yīng)的章節(jié)和條款，明確義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算中的地位和作用。另外，應(yīng)研究制定專門的《政府間轉(zhuǎn)移支付辦法》，明確實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、形式，不同義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式間的關(guān)系、資金分配方法、標(biāo)準(zhǔn)、撥付程序，以及績效稽核、監(jiān)督方式、處罰規(guī)則等。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”建立和完善相關(guān)法律法規(guī)的目的在于讓義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各個(gè)環(huán)節(jié)在實(shí)施中有法可依，但是，是否能夠做到“有法必依”、發(fā)揮法律應(yīng)有的作用，則需要健全監(jiān)督檢查機(jī)制和事后追責(zé)問效機(jī)制來加以保障。

（四）加大財(cái)政對(duì)弱勢(shì)群體的扶持力度

高度重視弱勢(shì)群體的義務(wù)教育公平問題，不僅是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.進(jìn)一步完善義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的資助制度。第一，應(yīng)當(dāng)增加財(cái)政投入，建立合理的貧困寄宿生生活補(bǔ)助資金分擔(dān)方式，加大上級(jí)政府、尤其是省級(jí)政府對(duì)基層地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以提高貧困寄宿生生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。第二，國家應(yīng)當(dāng)設(shè)定明確的貧困寄宿生生活補(bǔ)助政策的資助目標(biāo)，制定受助生資格界定的基本實(shí)施方案，地方政府要在國家基本方案的指導(dǎo)下制訂符合當(dāng)?shù)厍闆r的貧困寄宿生篩選細(xì)則，力求將所有需要得到補(bǔ)助的貧困學(xué)生都納入到保障范圍中來。在此基礎(chǔ)上，要提高扶持貧困學(xué)生政策的瞄準(zhǔn)機(jī)制準(zhǔn)確度，加強(qiáng)貧困學(xué)生資格認(rèn)定程序中的評(píng)審、公示、信息公開等環(huán)節(jié)建設(shè)。第三，應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，采用合理的補(bǔ)助方式。目前，我國大部分地方政府將貧困生生活補(bǔ)助直接以現(xiàn)金形式發(fā)放給學(xué)生家長，這種補(bǔ)助形式難以保證家長將這筆資助款用于學(xué)生的生活支出。可考慮采用實(shí)物資助的方式提供貧困生補(bǔ)助，比如為貧困學(xué)生提供免費(fèi)午餐，對(duì)于中西部貧困地區(qū)，瞄準(zhǔn)對(duì)象可以由貧困生擴(kuò)展到整個(gè)地區(qū)，即為整個(gè)貧困地區(qū)的中小學(xué)生都提供免費(fèi)的午餐。

2.保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育。2009年我國人均GDP超過3000美元，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，這標(biāo)志著我國進(jìn)入城市化加速發(fā)展的重要階段，將有越來越多的農(nóng)村人口流入城市，從而帶來更大規(guī)模的農(nóng)民工隨遷子女。由此可見，如何通過政策調(diào)整和制度創(chuàng)新，讓規(guī)模龐大的農(nóng)民工子女平等地融入城市教育，已經(jīng)成為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。首先，要完善義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制，為“以流入地政府為主、以公辦學(xué)校為主”政策的落實(shí)提供有力保障。具體來說，一方面，應(yīng)調(diào)整目前以區(qū)縣為主的投入機(jī)制，改由中央、省和地市級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)；另一方面，在明確各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)分擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定各級(jí)政府的分擔(dān)比重。其次，地方教育主管部門對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和財(cái)政支持，幫助其改善辦學(xué)環(huán)境、提高辦學(xué)質(zhì)量，為農(nóng)民工隨遷子女提供更多的受教育機(jī)會(huì)。再次，針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，應(yīng)實(shí)行電子學(xué)籍制度，建立對(duì)農(nóng)民工子女動(dòng)態(tài)信息的監(jiān)測體系，以較準(zhǔn)確的核定當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)數(shù)量、有效監(jiān)控這些學(xué)生的受教育狀況。

3.高度重視女童、殘疾兒童以及少數(shù)民族學(xué)生的教育公平問題。首先，政府應(yīng)以西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、殘疾人、流動(dòng)人口等為重點(diǎn)，設(shè)立女童教育專項(xiàng)撥款，并積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)各種社會(huì)團(tuán)體為女童教育提供資助。另外，針對(duì)邊遠(yuǎn)少數(shù)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)女性教師相對(duì)匱乏的問題，國家應(yīng)通過財(cái)政專項(xiàng)投入以改善邊遠(yuǎn)地區(qū)女教師的住宿條件和基本生活設(shè)施條件，并利用邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)女教師特殊津貼等激勵(lì)措施吸引女教師到邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)從教。其次，要解決好殘疾兒童的義務(wù)教育公平問題。第一，針對(duì)現(xiàn)有特殊教育機(jī)構(gòu)和普通教育機(jī)構(gòu)中的特殊教育班級(jí)在規(guī)模和數(shù)量上難以滿足適齡殘疾兒童義務(wù)教育需要的狀況，財(cái)政應(yīng)該進(jìn)一步加大投入。第二，隨著隨班就讀這種特殊教育形式不斷加強(qiáng)，必須要高度重視普通學(xué)校教師在特殊教育方面的培訓(xùn)，通過政府撥款組織專項(xiàng)培訓(xùn)，使其能夠掌握特別教育的規(guī)律和方法。第三，必須跳出義務(wù)教育階段來考慮義務(wù)教育階段的問題，高度重視殘疾兒童早期康復(fù)工作，加大財(cái)政投入，及早對(duì)殘疾兒童進(jìn)行干預(yù)，使其在0-6歲的黃金康復(fù)期能夠在身心能力上得到較好的改善和補(bǔ)償，為義務(wù)教育階段的學(xué)習(xí)奠定基礎(chǔ)。

（五）建立均衡發(fā)展監(jiān)測體系，有效推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個(gè)長期的、漸進(jìn)的過程，需要建立義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測體系，通過監(jiān)測指標(biāo)和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)設(shè)定，監(jiān)控義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)教育公共政策、教育財(cái)政體制等方面所存在的問題，對(duì)決策部門起到預(yù)警或報(bào)警的作用。不僅如此，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測體系，可以正面引導(dǎo)政府部門樹立正確的政績觀，鼓勵(lì)各個(gè)地方政府加大推進(jìn)均衡發(fā)展的努力程度，通過因地制宜的改革創(chuàng)新，不斷提高區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展水平。此外，將均衡發(fā)展監(jiān)測體系的建設(shè)與信息公開機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制以及監(jiān)督問責(zé)機(jī)制有效結(jié)合起來，對(duì)政府部門推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的努力程度、行政權(quán)力行使過程中的合法性、合規(guī)性、合理性以及義務(wù)教育公共資源均衡配置與學(xué)生、學(xué)校實(shí)際需求的契合度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并把評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)各級(jí)政府“執(zhí)政為民”的政績?cè)u(píng)估、表彰獎(jiǎng)勵(lì)或者追究行政責(zé)任的重要依據(jù)，是提高政府履職實(shí)效性的重要途徑。

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F812.2

A

1672-9544（2011）06-0004-06

2011-05-22

馬海濤，財(cái)政學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；向飛丹晴，財(cái)政學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

【責(zé)任編輯 連家明】