孔志峰

（農(nóng)銀金融租賃有限公司，北京 100022）

一、引言

2011年4月21至22日，財政部在廣東召開了第一次全國預(yù)算績效管理工作會議，財政部黨組副書記、副部長廖曉軍在會上強調(diào)，下一步全面推進預(yù)算績效管理改革，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家預(yù)算績效管理的成功經(jīng)驗，按照我國加強政府績效管理的要求，不斷完善公共財政體制機制，強化部門支出責(zé)任和效率，逐步建立以績效目標(biāo)的實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系，以改進預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，控制節(jié)約成本，努力提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。7月5日，財政部又以財預(yù)[2011]416號文件，頒發(fā)了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，更具體地明確了推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)思想和原則，并提出了包括績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等覆蓋整個預(yù)算過程的管理要求。

財政部提出預(yù)算績效管理改革這一概念，是在全面總結(jié)近年來各級財政、財務(wù)部門深化預(yù)算管理改革、加強預(yù)算績效制度建設(shè)、開展預(yù)算支出績效評價、構(gòu)建預(yù)算績效管理體系、探索評價結(jié)果應(yīng)用等方面積極探索和有益嘗試基礎(chǔ)上提出來的?？梢哉f，這一概念，是對前階段績效預(yù)算改革的有效揚棄。

自2003年財政部提出績效預(yù)算改革這一概念以來，經(jīng)過幾年的探索，實際上形成了兩條完全不同的技術(shù)路線。一是從財政支出績效評價入手，通過績效評價，來強化預(yù)算的激勵約束機制；二是從參與式預(yù)算改革入手，通過民主參與，提高預(yù)算的激勵約束機制。

預(yù)算績效管理改革，是對這兩條技術(shù)路線的進一步深化和揚棄。首先，預(yù)算績效管理進一步完善了按照結(jié)果導(dǎo)向的基本原則所開展的公共支出績效評價制度的優(yōu)點，又把國際上績效預(yù)算的一些常用做法，融入到預(yù)算管理的全過程之中，從而彌補了原來公共支出績效評價的一些制度缺陷（如僅對項目資金實現(xiàn)目標(biāo)的程度進行評價，而無法評價這一項目目標(biāo)存在的必要性，從而使一些政績工程、形象工程仍然在績效評價的制度下，得以順利通過），也回避了在我國全面推進績效預(yù)算所面臨的各種困難（如政府職能的定性化，難以使所有的公共支出，形成量化的績效目標(biāo)），從而使這項改革成為財政部門操作起來比較容易、各用款部門接受起來比較容易的一項推進財政管理精細化、科學(xué)化的重大舉措。

其次，預(yù)算績效管理也充分吸收了參與式預(yù)算改革試點中的經(jīng)驗，從而使預(yù)算績效管理在程序上更為完善。同時，又充分借鑒國際國內(nèi)經(jīng)驗，用管理的科學(xué)化、規(guī)范化等彌補參與式預(yù)算制度本身的不足，從而使參與式預(yù)算改革的一些內(nèi)容，融入到預(yù)算績效管理中。

為了更進一步理清預(yù)算績效管理、財政支出績效評價、參與式預(yù)算之間的關(guān)系，有必要對這三項改革的基本特點，作如下簡要分析。

二、績效預(yù)算的基本特點

“績效”兩字，是從國外引進的，其原意是“performance”，其動詞的詞根perform有運轉(zhuǎn)、工作的意思，轉(zhuǎn)化為名詞performance后，主要的意思是表現(xiàn)的業(yè)績、功能等意思。把這一單詞翻譯成中文后，就把Performance的動詞原義，轉(zhuǎn)化為兩個概念的組合：績是指成績，從預(yù)算管理的角度講，就是預(yù)算安排時確定的用款目標(biāo)的實現(xiàn)程度；效是指效率，即實現(xiàn)這一目標(biāo)的運轉(zhuǎn)能力。因此，預(yù)算績效管理，實際上就是一方面強調(diào)預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)程度最大化，一方面強調(diào)預(yù)算資金使用效率最佳化的預(yù)算管理模式。

績效預(yù)算管理是從企業(yè)管理引入到公共領(lǐng)域的。對它的研究很多，但其最基本的特點，主要是如下三個方面。

1.堅持結(jié)果導(dǎo)向的原則。績效預(yù)算的核心，就是以結(jié)果導(dǎo)向原則指導(dǎo)財政資金的安排，以結(jié)果導(dǎo)向推進使用財政資金效率效益的提高。這既是績效預(yù)算改革的基本理念，也是前階段推進公共支出績效評價的基本原則，同樣也是預(yù)算績效管理改革所堅持的基本原則。

2.堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。財政支出績效評價制度的關(guān)鍵，是解決好財政分配過程中，各部門分配結(jié)構(gòu)的合理性。要回答“某個部門該分配多少錢是合理的”這個問題，就必須效率優(yōu)先。而在解決傳統(tǒng)體制下，政府部門預(yù)算的分配，主要通過幾上幾下這種政府部門與財政部門之間的博弈來解決，這種政府間的討價還價機制，預(yù)算的編制只能考慮公平優(yōu)先。預(yù)算績效管理制度改革，從某種程度上講，就是要把財政支出績效評價制度的這種優(yōu)勢引入到目前的部門預(yù)算管理體制中，用效率優(yōu)先替代公平優(yōu)先。

當(dāng)然，所有的財政管理，都要講究效率與公平并重。因此，預(yù)算績效管理體制下，除了吸收績效評價的優(yōu)勢外，還需要通過強化政府預(yù)算的激勵約束機制，在提高效率的同時，在預(yù)算執(zhí)行中實現(xiàn)公平。其具體的解決辦法，就是用財政支出績效評價的結(jié)論，把各部門之間使用財政資金的效率與效益，統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為可以比較的績效評價的結(jié)果，用這種結(jié)果，來考核政府各部門的業(yè)績，并通過績效評價結(jié)果與下一年度預(yù)算撥款、與部門負責(zé)人的政績掛鉤的辦法，形成對“人”對“事”的約束機制，最終實現(xiàn)公平。

3.堅持民主化、科學(xué)化的管理方法。在公共支出績效評價改革中，大部分地區(qū)把評價工作放在了預(yù)算安排階段。一些地區(qū)在開展績效評價的過程中，廣泛吸收專家意見，在確保績效評價方案（包括績效評價指標(biāo)體系、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等）的科學(xué)性外，還利用專家的力量，提高了預(yù)算編制的科學(xué)化程度；廣泛吸收社會民眾的意見，努力使財政資金的使用目標(biāo)符合民眾的實際需求，財政資金的使用過程能得到民眾的積極監(jiān)督，財政資金的社會效果，能以民眾的滿意度作為主要指標(biāo)，從而提高了預(yù)算編制和執(zhí)行的民主化程度。

而在國際經(jīng)驗中，績效預(yù)算改革一直是被作為提高政府決策的民主化、科學(xué)化手段提出來的。1993年美國副總統(tǒng)戈爾為首的國家績效評估委員會，以“再造一個高效益、低支出、負責(zé)任的政府”為目標(biāo)，向總統(tǒng)提交了一份題為《從繁文縟節(jié)向成果的轉(zhuǎn)變》的報告，從根除政府官僚主義入手，提出了建立企業(yè)型政府的方案。這個報告，一直被認為是績效預(yù)算改革最早的法案。在這個法案中，績效預(yù)算作為一個核心的制度提出來，改革的重點，就把傳統(tǒng)型政府改造為“把人民放在第一位的政府”：一方面，政府要根據(jù)績效預(yù)算的原則，按照“顧客至上”原則的形成政府績效目標(biāo)，并以此作為考核政府的指標(biāo)體系；另一方面，政府充分利用市場化的手段，引入競爭機制，在政府內(nèi)部實現(xiàn)決策的民主化；同時，充分調(diào)動各部門自身的能力，多引導(dǎo)，少干預(yù)，形成多元決策體系，從而確保政府能科學(xué)化地確定資金分配和使用的方向和力度。

三、公共支出績效評價的基本特點

績效評價，是績效預(yù)算的一項最基本的工具，無論是企業(yè)還是政府，整個績效預(yù)算管理，都是建立在績效評價基礎(chǔ)上的。財政支出績效評價體系可以理解為：它是以提高政府績效為目的，運用特定的指標(biāo)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，采用規(guī)定的方法，用財政資金使用的結(jié)果和效果對政府履行職能情況進行價值判斷的一項管理活動。因此，績效評價可以有如下幾個基本的特點：

1.它是一種政府的內(nèi)控機制。財政支出績效評價是一種以預(yù)算的約束激勵機制為核心，強化政府部門履行職能責(zé)任，提高政府執(zhí)政能力的重要手段。與原來開展的財政資金投資評審、內(nèi)部監(jiān)督等機制不同，原來財政對資金的監(jiān)管，重在合規(guī)性檢查，它要求政府部門資金使用符合規(guī)范的要求，但對于資金使用與政府目標(biāo)的關(guān)系等，往往注意不夠。而財政支出績效評價，則重在財政資金在支撐政府履行職能的關(guān)系，從而實現(xiàn)了績效預(yù)算所要求的結(jié)果導(dǎo)向基本原則，并通過這種激勵機制，提高政府的執(zhí)政能力。

2.它體現(xiàn)了市場經(jīng)濟對政府部門的要求?？冃ьA(yù)算管理本身是從企業(yè)管理中引進到公共部門中來的，美國克林頓總統(tǒng)是績效預(yù)算改革的重要推動者，并成功地使美國預(yù)算第一次消滅了赤字?？肆诸D總結(jié)在推進績效預(yù)算改革時，提出了“再造政府”的口號，并向全美公務(wù)員推薦了奧斯本·蓋布勒的《改革政府》著作，號召政府部門把私人領(lǐng)域的理念引入公共領(lǐng)域，按照企業(yè)績效管理的辦法，最終形成“企業(yè)化的政府”。

績效評價也是企業(yè)績效管理的重要工具手段，在這一工具中，已經(jīng)融入了很多市場經(jīng)濟的要求。在績效評價這一工具引入到政府部門后，這些要求同樣發(fā)揮著重要的作用。具體包括：作為被評價對象，政府部門必須按照“權(quán)、責(zé)、利”結(jié)合的原則履行職能，使政府的權(quán)力（掌握的公共資源）與責(zé)任（政府服務(wù)公眾的職能）能夠與其利（財政安排到該政府部門的資金）相匹配；政府部門必須按照投入產(chǎn)出最大化原則，組織資源配置，把公共資源與私人資源有機結(jié)合在一起，提高政府部門履行職責(zé)的能力。因此，應(yīng)用公共支出績效評價這一工具，實際上是把市場經(jīng)濟的一些理念，融入到政府部門，從而提高政府部門的工作效率與效益。

我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的只經(jīng)歷了近二十年時間，與此同時的對公共經(jīng)濟的改造，也是從1994年分稅制財政體制改革（或1998年財政部提出公共財政）起步的，時間非常短。在這期間，經(jīng)常把市場經(jīng)濟與公共經(jīng)濟對立起來，認為二者是需要按照不同的規(guī)律運行的。市場能做的，政府不能參與；市場經(jīng)濟的一些要求不適合政府部門。這種誤區(qū)，在一定程度上影響了我國公共領(lǐng)域改革的進程，導(dǎo)致了公共經(jīng)濟的膨脹，影響了政府的效率。通過財政支出績效評價這一工具，把企業(yè)化管理的理念和方法，引入公共部門，對于重塑政府部門服務(wù)公眾的理念，提高政府部門履行職責(zé)的能力，有著十分重要的意義。

3.它使政府管理方法發(fā)生了根本性的變化。績效管理，是當(dāng)前企業(yè)管理最先進的理論。它全面吸收了從最原始的科學(xué)管理到現(xiàn)代管理理論中的方式方法，形成了一系列科學(xué)合理的制度框架。這些制度，引進到公共部門后，同樣發(fā)揮出重要的力量，從而引導(dǎo)政府管理的方法發(fā)生重大變化。其中，比較核心的包括：一是無論是財政部門，還是具體的用款單位，在考慮財政資金使用目標(biāo)時，不再局限于財政或用款單位本身的職能，而必須從整個公眾的滿意度等多維的視角來考慮問題，以滿足多項績效評價指標(biāo)的要求；二是政府部門的工作目標(biāo)、財政資金取得成績、政府部門工作的過程，以及財政對資金管理的方法等，都需要通過定量的指標(biāo)來進行考核，從而沖擊了原來以定性為主的管理方法，促進政府部門在管理上走向科學(xué)化。

因此，財政支出績效評價，是用企業(yè)化管理的方法，通過引入市場機制，來提高政府履行職能的能力。在評價過程中，財政通過預(yù)算資金的激勵約束機制，倒逼政府部門按照市場經(jīng)濟的要求來履行職能、規(guī)范工作方式，通過量化的指標(biāo)，來避免公共部門的官僚作風(fēng)，從而實現(xiàn)績效預(yù)算中結(jié)果導(dǎo)向、效率優(yōu)先、管理方法民主化科學(xué)化的目標(biāo)。

但是，必須看到，財政支出績效評價，僅僅是整個績效預(yù)算改革的重要組成部分，它并不是績效預(yù)算改革的全部。作為一項提高政府部門績效的工具，財政支出績效評價存在著很多不足。這些不足，在澳大利亞國家審計署2003年就政府提交給議會的年度績效報告提出的意見中，得到了比較全面的反映。澳大利亞國家審計署共列舉了如下九方面績效評價的不足一是績效評價報告中的定義，通常比較模糊，很難得到公眾認可的結(jié)果；二是部門能夠提供比較準(zhǔn)確的績效信息，但這些信息的資料質(zhì)量和一致性方面，缺乏必需的標(biāo)準(zhǔn)和程序；三是對于內(nèi)部和外部報告績效，許多機構(gòu)使用不同的體系和程序；四是組成的績效信息資料經(jīng)常不做出運作效率的評估，也不提供實際產(chǎn)量的成本效果；五是目標(biāo)和其他基準(zhǔn)化比較沒有被廣泛使用；六是年度報告只是提供了描述性績效，缺乏進一步的分析，多數(shù)報告沒有論述績效的不足方面；七是部門在評價產(chǎn)出效果或影響質(zhì)量上，存在著技術(shù)上的困難；八是幾乎沒有得到有關(guān)個別部門的作用對政府總體目標(biāo)影響結(jié)果的相關(guān)信息；九是盡管多數(shù)部門納入了評估范圍，其結(jié)果并不經(jīng)常在年度報告中予以論述。

除了上述9個方面的技術(shù)性不足外，績效評價還存在著四個重大的制度缺陷。一是缺乏對各部門財政支出總體效果評價的制度設(shè)計?？冃гu價只能針對某一部門的財政資金情況進行評價，對整個財政支出結(jié)構(gòu)的合理性，卻無法進行評價，從而影響了績效評價工具對預(yù)算的管理能力。二是即使對一個部門來講，由于部門目標(biāo)的多重性，決定了考核部門績效指標(biāo)體系的繁瑣性。為了更好地實現(xiàn)績效預(yù)算，各國在確定績效預(yù)算目標(biāo)時，往往只能從這些指標(biāo)體系中選擇若干個指標(biāo)，作為考核部門績效的依據(jù)。由于指標(biāo)的不全面，因此，所謂的績效結(jié)果，實際上是一種建立在“以偏蓋全”下的結(jié)果。三是目前實施績效預(yù)算或者開展財政支出績效評價的國家，工作的基本點基本上是部門的政策目標(biāo)或項目目標(biāo)，而對目標(biāo)本身的科學(xué)性、公共性、現(xiàn)實性等問題，缺乏必要的分析。因此，很難判定部門的績效目標(biāo)，是否符合本國社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。即使建立在正確的政策目標(biāo)或項目目標(biāo)基礎(chǔ)上的部門績效指標(biāo)是科學(xué)合理的，由于對這些目標(biāo)的評價工作，主要由本部門自己來實現(xiàn)，財政部門只能在評價中起組織與協(xié)調(diào)的作用。由自己給自己的成績打分，能否合理，是制度所不能解決的。即使一些國家采取了通過評估委員會或其他專門組織的形式，對部門的支出績效進行評價，但這些組織對部門的評價依據(jù)，主要地仍來自于部門。因此，很難保證績效預(yù)算或者績效評價結(jié)果的科學(xué)合理。

四、參與式預(yù)算的基本特點

從國際經(jīng)驗看，績效預(yù)算改革并不是只有一條途徑可走。如果說，財政部推進的以公共支出績效評價為切入點的改革，是從“績”入手，用結(jié)果導(dǎo)向原則，來破解傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端的話，那么，參與式預(yù)算，則是從“效”入手，用效率優(yōu)先原則，來破解傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端。兩種技術(shù)的目標(biāo)是一致的，可謂殊途同歸，最終都將形成科學(xué)化和民主化相結(jié)合的預(yù)算管理體制。

地方財政也有預(yù)算分配權(quán)，但在分稅制財政體制下，一方面，地方政府的財力結(jié)構(gòu)中，中央的轉(zhuǎn)移支付資金占了較大的比例，另一方面，中央財政已經(jīng)規(guī)定了財政支出的制度規(guī)范，地方財政在這方面的創(chuàng)新性受到權(quán)限的制約。因此，地方政府要提高預(yù)算執(zhí)行能力，必須選擇和中央財政不同的改革路徑。參與式預(yù)算，以其強大的生命力，成為一些地方政府推進績效預(yù)算改革的工具。

就像我國的法律有實體法和程序法一樣，在預(yù)算管理中，同樣存在著預(yù)算管理內(nèi)容與預(yù)算編制程序兩方面的改革。在中央政府基本確定了預(yù)算管理制度背景下，地方政府則通過參與式預(yù)算，從強化預(yù)算管理的程序入手，來提高預(yù)算的民主化和科學(xué)化程度，從而實現(xiàn)預(yù)算績效管理的目標(biāo)。

參與式預(yù)算可以理解為：公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算和政策，確定資源分配、社會政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出，因此，參與式預(yù)算在一些地區(qū)也稱之為陽光財政、陽光預(yù)算。從我國浙江溫嶺、河南焦點、安徽潁上、上海閔行、黑龍江哈爾濱等地的實踐經(jīng)驗看，參與式預(yù)算具有如下幾方面的基本特點：

合成高分子防水涂料是一種以人工合成橡膠或人工合成樹脂為主要原材料，使其產(chǎn)生薄膜狀物質(zhì)，其次加入其他輔助性材料而配制的一種單組分或多組分防水材料。合成高分子防水涂料的品種較多，目前常見的有硅酮、氯磺化聚乙烯、偏二氯乙烯等防水涂料。合成高分子防水涂料正朝著我國所倡導(dǎo)的高性能、多功能化的方向發(fā)展，例如粉末態(tài)、反應(yīng)型、納米型、快干型等各種功能性涂料逐漸被開發(fā)并應(yīng)用[3]。

1.公共參與決策，是一種決策民主化的預(yù)算。參與式預(yù)算的根本目標(biāo)是將弱勢群體吸納進決策過程，通過公平分配資源、激勵行政改革和監(jiān)督行政官員，促進公共學(xué)習(xí)和積極公民權(quán)，消除社會排斥、實現(xiàn)社會公正，推進政府管理體制改革。在這個過程中，通過公民的參與，恢復(fù)公民對政治制度的信任，提高財政資金與公眾需求的耦合天涯，從而提供了能動結(jié)構(gòu)、路徑和動力。

在傳統(tǒng)的“官本位”體制下，政府的工作目標(biāo)、財政資金的使用方向，都是通過政府部門的官員，按照一定的程序確定的。在參與式預(yù)算制度下，通過公眾的參與，在一定程度上改變了政府決策的程序，從而在一定程度上對政府的官僚機制進行一次革命。這是一個十分痛苦的過程。筆者參與的世界銀行的“社區(qū)參與式扶貧項目（簡稱CDD）”項目，其核心內(nèi)容是世行提供的扶貧資金，由扶貧點村民自主決策，世行根據(jù)村民決策的結(jié)論，安排資金。工作組的重點，就是說服試點縣的扶貧機構(gòu)，能夠接受這種制度安排。扶貧機構(gòu)對這種制度安排的排斥是十分強烈的，說服他們成了我們工作組最大的工作量。因此，從這個案例可以看到，參與式預(yù)算所推崇的民主化決策機制，對于傳統(tǒng)管理體制的巨大沖擊。正因為如此，一些推進參與式預(yù)算的地區(qū)，改革一推進，就能產(chǎn)生重要明顯的效果。

2.致力于公平，重點解決原體制下被忽略人群生活狀況的改善。參與式預(yù)算是在公共財政向民生財政轉(zhuǎn)型中的一個產(chǎn)物，它所作用的范圍，大多數(shù)屬于民生領(lǐng)域。典型的如扶貧、教育、醫(yī)療等。因此，它必須按照公平優(yōu)先的原則分配資金，使更多的財力，應(yīng)用于弱勢群體。在這個過程中，一方面，弱勢群體的聲音能通過協(xié)商和對話，體現(xiàn)在政府預(yù)算決策過程中，另一方面，也能使民眾能夠更好地理解政府的目標(biāo)，在預(yù)算決策和執(zhí)行中，教育公民，真正理解政府對他們提供的公共服務(wù)。

在民生財政的背景下，政府對公眾、特別是對廣大農(nóng)民提供了一系列的公共服務(wù)。在傳統(tǒng)體制下，農(nóng)民并不理解政府提供這些服務(wù)的目的，導(dǎo)致了大量政府對農(nóng)民的投入不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果，反而助長了農(nóng)民對政府的依賴性，在一定程度上影響了三農(nóng)問題的解決。在參與式預(yù)算的背景下，這個問題可以得到有效的解決，從而在提供政府服務(wù)實現(xiàn)程度的同時，提高公民的生活質(zhì)量。

3.改變了財政管理程序，使政府更為透明，實現(xiàn)陽光財政的目標(biāo)。參與式預(yù)算改革，本身就是在現(xiàn)有財政管理制度下，對管理程序的一種改革。這種改革，體現(xiàn)在整個財政資金管理的整個流程中，它不僅對財政部門，還對政府各職能部門，都會產(chǎn)生較大的沖擊，從而在一定程度上推進我國行政管理體制改革。

參與式預(yù)算通過財政管理程序管理的調(diào)整、推進財政工作效率提高，這一作用已經(jīng)在各地的試點中得到了充分的體現(xiàn)。從各地實踐情況看，只要開展了參與式預(yù)算改革，財政部門在整個政府部門中的影響力，政府與群眾的關(guān)系，都得到了極大的改善，取得了良好的效果。

但同時，我們還應(yīng)該看到，參與式預(yù)算作為政府民主化和推進績效預(yù)算改革的一個重要工具，它同樣也存在著很大的不足。首先，參與者過于關(guān)注切身利益使公共學(xué)習(xí)和參與變成了工具；其次，政府依然是參與式預(yù)算的主要行為者，政府的影響是實質(zhì)性的。如果缺乏強烈的政治責(zé)任，政府就會將參與式預(yù)算過程作為分配公共資源的手段，從而形成一種新的代理關(guān)系，最終導(dǎo)致參與式預(yù)算失敗；第三，許多參與者都只對中短期的公共投資感興趣，這就很難使人們討論涉及整個城市未來發(fā)展的計劃；第四，對地方的問題和公共政策的重視，減少了參與者關(guān)注地區(qū)、國家或全球問題的時間和精力，從而使參與式預(yù)算無法為參與者提供改變其社會和經(jīng)濟排斥等根本原因的機會。最后，由于行政機構(gòu)的核心作用，市政部門、官僚機構(gòu)、或民選官員可能力圖利用參與式預(yù)算來促進其自身的議程，隱瞞關(guān)鍵信息、實施項目消極、或者弱化監(jiān)督等，從而可能操縱參與式預(yù)算。

五、預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容

我理解，財政部這次提出預(yù)算績效管理這一概念，是在充分總結(jié)財政支出績效評價、參與式預(yù)算等改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，認真吸收其他國家開展績效預(yù)算改革的經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的。正是因為如此，預(yù)算績效管理制度改革，一方面吸收了參與式預(yù)算中民主化的理念，同時也融入了績效評價的科學(xué)方法，從而使財政部推進的績效預(yù)算改革，從財政支出績效評價階段向預(yù)算績效管理階段發(fā)展，從原來的事先評價拓展到全過程的評價，并通過績效評價這一工具，不斷地在評價過程中吸收公眾、專家的意見，及時糾正預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，最終實現(xiàn)預(yù)算績效的目標(biāo)。

因此，要理解預(yù)算績效管理內(nèi)容，需要從上述預(yù)算績效管理形成的過程中理解。從這個意義上講，預(yù)算績效管理的改革內(nèi)容，可以歸納為：

1.預(yù)算績效管理彌補了財政支出績效評價的不足。從目前實施的財政支出績效評價來看，它有四個最大的制度缺陷。一是只能對某一項資金進行績效評價，很難對整個預(yù)算盤子、對這項資金的必要性等進行評價，影響了評價效果。二是大多數(shù)的績效評價，只在一個階段進行，從各地實踐看，大多放在立項階段，沒有形成全面績效評價的制度安排；三是績效評價的一些技術(shù)方法還處于探索階段，人為因素較多，定量分析缺乏基礎(chǔ)性材料，影響了評價質(zhì)量。四是績效評價與其他預(yù)算管理制度沒有得到有效的配套，評價結(jié)果難以得到充分的應(yīng)用。通過吸收參與式預(yù)算等改革的經(jīng)驗，預(yù)算績效管理在彌補績效評價缺陷，提高績效評價能力上，進行了多項制度安排，從而保證了預(yù)算績效管理改革能與財政支出績效評價、參與式預(yù)算改革實現(xiàn)有效銜接，促進預(yù)算管理制度改革的可持續(xù)發(fā)展。

2.預(yù)算績效管理彌補了參與式預(yù)算的不足。從參與式預(yù)算改革的實踐看，各地通過調(diào)整預(yù)算管理方式，引進了公眾參與和政務(wù)公開等機制，極大地推進了預(yù)算管理的民主化進程，在提高財政資金績效的同時，也完善了財政與政府部門、與當(dāng)?shù)毓姷年P(guān)系。但參與式預(yù)算也存在著一定的制度不足，特別是在中央財政明確預(yù)算管理制度、地方財政完善預(yù)算管理程序這樣的技術(shù)路線下，預(yù)算管理中存在的很多問題，都不能通過參與式預(yù)算來解決。把參與式預(yù)算改革的內(nèi)容融入到預(yù)算績效管理改革中，不僅較好地彌補了這一制度的不足，而且，還通過與其他制度的有機結(jié)合，更好地提高了參與式預(yù)算在加強預(yù)算管理中的能力。

3.預(yù)算績效管理把績效評價和參與式預(yù)算改革融入到了整個預(yù)算編制的全過程。財政支出績效評價和參與式預(yù)算都有一個共同的制度缺陷，就是只針對一個項目資金，很難顧及整個預(yù)算。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，各級財政部門和預(yù)算單位在執(zhí)行部門預(yù)算時，需要建立績效運行的跟蹤監(jiān)控機制，定期采集績效運行信息并匯總分析。這就意味著，在部門預(yù)算中，需要建立起與績效評價配套的信息系統(tǒng)，而且，這一跟蹤監(jiān)控體系的建設(shè)，還需要把參與式預(yù)算中形成的公眾民主參與的方法融入到監(jiān)控的指標(biāo)體系之中。通過這一系統(tǒng)，一方面，確保了績效評價和參與式預(yù)算能夠覆蓋整個預(yù)算資金，另一方面，也較好地解決了當(dāng)前績效評價過程和參與式預(yù)算中，基礎(chǔ)性材料不足，定量分析困難的問題。

4.預(yù)算績效管理進一步完善了績效評價和參與式預(yù)算的方法體系。在績效評價和參與式預(yù)算的實踐中，最大的技術(shù)問題，一是績效目標(biāo)或?qū)ω斦Y金的目標(biāo)無法得到準(zhǔn)確的認定，二是績效評價指標(biāo)或參與時的判斷標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的界定。在預(yù)算績效管理改革中，首先強調(diào)的就是部門績效目標(biāo)的認定，把績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)的認定納入了規(guī)范化的管理之中。這就從根本上解決了績效評價和參與式預(yù)算在方法上存在的弊病，提高了深化這兩項改革、推進預(yù)算績效管理的能力。

5.在績效評價中融入了參與式預(yù)算的一些做法，彌補了績效評價中的人為因素。受制度本身缺陷、績效評價指標(biāo)設(shè)計、評價人員素質(zhì)等多方面的影響，在績效評價實踐中，人為因素較多，定量分析較差，在一定程度上影響了績效評價的質(zhì)量。這次財政部提出的預(yù)算績效管理，實際上把參與式預(yù)算的一些理念融入到績效評價中去，從而使績效評價不僅僅能體現(xiàn)專家的民主參與，更能體現(xiàn)公眾、特別是該項資金的受益者也能參與到績效評價中，從而較大程度地彌補了績效評價的不足。

6.強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，提高了績效評價作用的發(fā)揮?？冃гu價的目的，是通過績效評價的過程，以及績效評價結(jié)果的運用，提高預(yù)算的約束和激勵機制，促進用款單位履行職能，用好資金。特別是績效評價結(jié)果，從國外情況看，不僅要作為下一次撥款的依據(jù)，更需要作為考核政府部門領(lǐng)導(dǎo)政績的依據(jù)，使績效評價成為管事與管人重要的工具。但由于績效評價制度與其他制度配套不夠，這種作用始終沒有得到很好的發(fā)揮，直接影響了績效評價的效果。這次出臺的預(yù)算績效管理制度，把績效評價結(jié)果的應(yīng)用，作為改革的重要內(nèi)容提出來，直接彌補了這一制度不足，極大地提高了績效評價在推進預(yù)算管理中的作用。

六、如何深化預(yù)算績效管理改革

作為一項繼財政支出績效評價、參與式預(yù)算之后的新改革措施，預(yù)算績效管理改革，一方面要做好與前兩項改革的有效銜接工作，確保前階段改革的成果，另一方面，需要根據(jù)新的理念，使改革向縱深推進。從目前的情況看，關(guān)鍵需要采取的措施，主要包括如下幾個方面：

1.做好預(yù)算績效管理制度與現(xiàn)有預(yù)算管理制度的有效銜接?？冃гu價與參與式預(yù)算改革，從某種意義上講，是一項相對獨立的改革，與現(xiàn)有的預(yù)算管理制度銜接得不夠深化，因此在一定程度上影響了改革的效果。深化到預(yù)算績效管理制度后，首先要解決的問題就是要使新的改革措施能與現(xiàn)有的預(yù)算管理體制實現(xiàn)有機的銜接。其中，主要的內(nèi)容包括：與部門預(yù)算制度的對接，與預(yù)算資金管理制度的對接，與政府部門績效考核機制的對接等。

2.加大基礎(chǔ)性工作，形成強大的信息支撐體系。預(yù)算績效管理制度改革吸收了績效評價和參與式預(yù)算改革的教訓(xùn)，從一開始就強調(diào)要形成信息跟蹤體系，并把這項工作與部門預(yù)算實現(xiàn)了有效的對接。落實好基礎(chǔ)信息管理，對于推進預(yù)算績效管理有著十分重要的意義。因此，一方面，需要通過部門預(yù)算制度的改革，形成有利于績效管理的基礎(chǔ)信息庫，另一方面，還需要充分利用現(xiàn)有的政府電子信息系統(tǒng)，多方位搜集信息資源，形成可持續(xù)的數(shù)據(jù)流，來支撐整個改革的推進。

3.不斷擴大改革的范圍?？冃гu價和參與式預(yù)算，主要在一些關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮作用。推進預(yù)算績效管理后，需要把這項改革覆蓋到整個預(yù)算管理流程，這就需要不斷擴大改革的范圍。為此，可以采取如下二種辦法。一是通過不斷增加開展績效評價或參與式預(yù)算的部門數(shù)量和項目數(shù)量，通過原來改革的推進，實現(xiàn)預(yù)算績效管理覆蓋面的提高。二是通過制度建設(shè)，把當(dāng)前預(yù)算績效評價和參與式預(yù)算改革中的經(jīng)驗，轉(zhuǎn)化為可操作的制度，通過制度的落實，提高改革的覆蓋面。從實際執(zhí)行效果來看，第二種方法可能更可行。

4.不斷擴大改革的參與對象。預(yù)算績效管理體制改革，并不是財政部門一家的工作，它是政府部門管理體制改革的重要組成部分，因此，需要吸收參與式預(yù)算改革的經(jīng)驗，通過不斷擴大改革的參與對象，提高改革的效率與效果。從各地經(jīng)驗來看，需要擴大的參與對象包括：一是強化政府領(lǐng)導(dǎo)在開展預(yù)算績效管理中的責(zé)任。從國際經(jīng)驗看，績效預(yù)算必須由政府首腦推進才能真正落實，因此，在開展預(yù)算績效管理改革時，需要強化政府依的責(zé)任，建立起主要領(lǐng)導(dǎo)過問、分管領(lǐng)導(dǎo)主抓、專人具體負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機制。二是具體的用款單位。在原體制下，用款單位在安排部門預(yù)算、申請財政撥款中，主要由財務(wù)部門和部門領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)參與。預(yù)算績效管理改革要求強化對資金目標(biāo)的管理，因此，僅僅財務(wù)部門是不夠的，需要進一步擴大用款單位參與改革的范圍，把一些主要的用款部門，參與到改革之中。三是其他與預(yù)算管理相關(guān)的部門，如審計、監(jiān)察、人民銀行等，通過與這些部門形成良好的組織協(xié)調(diào)機制，進一步明確各方的職權(quán)，落實責(zé)任，對于推進改革有著重要意義。四是廣大公眾，特別是財政資金的受益者。為此，需要借鑒參與式預(yù)算的改革辦法，組織廣大公眾，建立起績效管理共同參與、相互配合、協(xié)調(diào)一致的機制，推進績效管理工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.進一步強化績效評價結(jié)果應(yīng)用。充分應(yīng)用好績效評價的結(jié)果，對于推進預(yù)算績效管理意義重大。為此，要借鑒和學(xué)習(xí)財政監(jiān)督中的經(jīng)驗，建立起有約束力的績效評價結(jié)果應(yīng)用制度。首先，在績效評價結(jié)果反饋給單位后，評價單位必須形成績效評價結(jié)果落實的意見報告，從完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責(zé)任等方面，明確改進意見的落實情況；對于意見不能得到有效落實的，形成相關(guān)的處罰制度，在年度撥款、項目管理等方面，給予一定的處罰措施。其次，財政部門要將績效評價結(jié)果作為下一筆撥款的重要依據(jù)，使之成為提高資源配置能力的重要手段，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。第三，要把績效評價結(jié)果與人事組織開展的政府部門、政府部門首腦的績效考評制度實現(xiàn)有效銜接，績效評價的結(jié)果要作為政府部門和其首腦政績考核的重要依據(jù)，使資金管理能力成為人事組織部門強化政府公共管理體制改革的重要工具。

6.強化政務(wù)公開，促進預(yù)算績效管理改革的不斷深化。政務(wù)公開，是參與式預(yù)算改革中一項重要的工具，通過這一工具，使得參與式預(yù)算不斷地走向縱深化。預(yù)算績效管理改革，需要充分吸收這一經(jīng)驗，逐步提高預(yù)算管理的透明度，將預(yù)算安排的過程、預(yù)算編制的情況，以及績效評價的結(jié)果等在一定范圍內(nèi)公開，通過政務(wù)公開，尋求更廣范圍內(nèi)公眾的參與，并在他們的參與和支持下，確保預(yù)算績效管理改革走向縱深化。