申 亮

（山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南 250014）

財(cái)政制度的結(jié)構(gòu)和組織安排影響了財(cái)政結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)分析和制度分析中，人們已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到“游戲規(guī)則”對(duì)政府決策性質(zhì)的影響，人們確定了游戲規(guī)則，同時(shí)也隱含地確定了游戲的結(jié)果。因此，從財(cái)政制度性質(zhì)的角度看，大部分財(cái)政改革都致力于改變“游戲規(guī)則”，從而降低系統(tǒng)產(chǎn)生不良財(cái)政結(jié)果的可能性。

財(cái)政透明度是良好財(cái)政管理的一個(gè)方面，但財(cái)政透明本身不是目的，它是促進(jìn)效率，保障政府和官員擔(dān)起應(yīng)負(fù)責(zé)任的一種方法。歐盟國(guó)家首先對(duì)財(cái)政透明度問題進(jìn)行了討論，并將其作為加強(qiáng)財(cái)政管理的首要目標(biāo)。一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，如東歐各國(guó)，在轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的貧困問題，公眾和一些非政府組織也將解決此問題的希望寄托于預(yù)算改革，促使政府增加財(cái)政透明度和民主參與度。IMF和OECD進(jìn)一步地制定了財(cái)政透明度的最佳做法準(zhǔn)則，以此為各國(guó)的財(cái)政透明度實(shí)踐做指導(dǎo)。

對(duì)財(cái)政透明度的績(jī)效的研究是推動(dòng)財(cái)政透明度的動(dòng)力，對(duì)一國(guó)財(cái)政透明度的衡量則揭示了本國(guó)財(cái)政透明度的現(xiàn)狀和努力的方向和力度。這些對(duì)于處于財(cái)政透明度較低程度的發(fā)展國(guó)家有著一定的意義。

一、財(cái)政透明度的績(jī)效解釋

財(cái)政透明度可以幫助解決信息不對(duì)稱的問題，這對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極的影響。一方面，透明度保障了公民的知情權(quán)，增強(qiáng)了公民影響預(yù)算決策的可能性，使得政府為實(shí)現(xiàn)職能所需的公共支出、為保證支出所需要征收的收入都一定程度上代表了公民的共同意志；另一方面，對(duì)政府來說，實(shí)現(xiàn)透明度不僅方便了公民偏好表露的過程，使得政府決策更貼近于公共利益的實(shí)現(xiàn)，而且也有助于公眾理解政府決策，減少政策推行阻力。因此，財(cái)政透明度的增強(qiáng)可以促使政府擔(dān)負(fù)起自己應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任，從而減少各類尋租行為及其造成的巨額內(nèi)生交易費(fèi)用。

（一）改善商業(yè)環(huán)境，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本

Drabek（2001）的研究表明財(cái)政透明度的提高，可以提高對(duì)外國(guó)直接投資的吸引力。Chortarea（2002）發(fā)現(xiàn)公開較多宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的那些國(guó)家通貨膨脹率較低。Glennerster（2003）的研究證明新興市場(chǎng)國(guó)家在遵循了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)后，主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)顯著地減少。Andritzky（2007）發(fā)現(xiàn)新興市場(chǎng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)的發(fā)布效果減少了不確定性，且有助于穩(wěn)定傳播。Bellver和Kaufmann（2005）進(jìn)一步對(duì)20個(gè)國(guó)家進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果表明：透明度與國(guó)家的腐敗程度低、宏觀經(jīng)濟(jì)和人類發(fā)展指數(shù)高、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)有關(guān)系。Glennerster和Shin（2008）的研究表明，財(cái)政透明度高與國(guó)家經(jīng)濟(jì)境況改觀存在某種關(guān)系，國(guó)債市場(chǎng)借貸成本低就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

（二）提高了政府公信力，改善公共治理

Ferejohn（1999）認(rèn)為財(cái)政透明度的增加提高了選民對(duì)在任政治家的信任或有助于選民有能力分辨結(jié)果的好壞，使得政治行為的不確定性減少了，政府的行為更規(guī)范，這又會(huì)使選民愿意將更多的資源配置在公共部門。Brautigam（2004）的研究回顧了若干國(guó)家的公眾參與性預(yù)算編制，發(fā)現(xiàn)提高財(cái)政透明度高是公民參與預(yù)算的必要條件。此外，她還注意到，只有隨著其他條件的成熟，例如民間社團(tuán)和執(zhí)政黨及知情媒體制訂明確的扶貧日程，透明度對(duì)貧窮人群的影響才會(huì)出現(xiàn)。Islam（2003）根據(jù)世行對(duì)169個(gè)國(guó)家收集到的總體數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，透明度（包括《信息自由法》的出臺(tái)以及政府部門更頻繁地公布經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)）與政府治理的優(yōu)劣存在很大關(guān)聯(lián)。

（三）加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政透明度是個(gè)復(fù)雜的問題，不僅僅包括信息公開，而且還包括對(duì)預(yù)算中存在問題的揭露，從而迫使政府更負(fù)責(zé)。因此，直觀的認(rèn)為更高的透明度能夠更容易控制政府支出和使政府遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，從而帶來較低的預(yù)算赤字，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。Von Hagen和Harder（1994）對(duì)歐盟的研究以及Alesina（1999）對(duì)拉丁美洲的研究發(fā)現(xiàn)了很強(qiáng)的聯(lián)系證據(jù)，財(cái)政透明度能夠產(chǎn)生更強(qiáng)的財(cái)政紀(jì)律。在James Alt和David Lassen（2006）的一項(xiàng)研究中，他們給19個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家建立了一個(gè)關(guān)于財(cái)政透明度的指數(shù)，他們將許多財(cái)政表現(xiàn)指標(biāo)與財(cái)政透明度指數(shù)一起測(cè)試，發(fā)現(xiàn)在保持其他解釋變量不變的情況下，更好的財(cái)政透明度和低的公共債務(wù)以及低的赤字相關(guān)。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，Hameed（2005）的研究發(fā)現(xiàn)，通過調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，透明度高的國(guó)家一般都能更好地接觸國(guó)際金融市場(chǎng)，更嚴(yán)格地遵守財(cái)政紀(jì)律Gelos和Wei（2005）的研究對(duì)財(cái)政透明度減少風(fēng)險(xiǎn)的作用提供了進(jìn)一步的支持，他們的研究表明國(guó)際資金樂于在更透明的國(guó)家持有更多的資產(chǎn)。

（四）規(guī)范政府行為，抑制腐敗活動(dòng)

一般來說，反腐敗主要依靠健全的法律和財(cái)政制度以及公民社會(huì)的改革，通過增強(qiáng)政府部門的責(zé)任感來實(shí)施的，但是財(cái)政透明度也有明顯的方式去影響腐敗。更高的責(zé)任感和更富效率的審計(jì)減少了某些腐敗的機(jī)會(huì)，如果政府公布了預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，政府外部的信息使用者、公民社會(huì)和政策分析家能夠容易促進(jìn)執(zhí)行機(jī)關(guān)的責(zé)任性，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)能夠減少公共資金的濫用。尤其在法律不完善的國(guó)家，透明度對(duì)反腐敗有著更重要的意義。

在許多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和腐敗盛行的國(guó)家，法律和財(cái)政制度的約束力其實(shí)是很微弱的，因?yàn)樗€需要有一套值得信賴的法律機(jī)制能夠調(diào)查和執(zhí)行現(xiàn)有的法律法規(guī)。財(cái)政規(guī)則和會(huì)計(jì)系統(tǒng)只能部分約束公共部門管理者和公務(wù)人員的自主權(quán)力，公共部門執(zhí)行任務(wù)的復(fù)雜程度和相對(duì)于消費(fèi)者的信息優(yōu)勢(shì)阻礙了抑制各種無效行為的法律和會(huì)計(jì)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。于是，那些不是很明顯的管理不善的措施沒有被發(fā)現(xiàn)。結(jié)果，審計(jì)報(bào)告和法律程序?qū)ν庑泻茈y解釋，因此也常常被忽略。因此，Ritva Reinikka和Jakob Svensson（2004）認(rèn)為反腐敗的另外一個(gè)思路就是以公共服務(wù)的使用者為出發(fā)點(diǎn)，使公民能夠容易得到關(guān)于公共服務(wù)提供的信息，而不是單單試圖增加公共服務(wù)提供者的責(zé)任感。于是，公民被授權(quán)對(duì)公共部門官員和公務(wù)人員的工作提出一定要求、監(jiān)督和挑戰(zhàn)他們的濫用職權(quán)的行為。在一個(gè)案例中，他們證實(shí)了這一觀點(diǎn)。一項(xiàng)公共支出跟蹤調(diào)查表明，20世紀(jì)90年代烏干達(dá)政府給學(xué)校撥款的每一美元中，學(xué)校只能得到20美分，其余80美分都被地方政府截獲了。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，中央政府沒有僅僅致力于加強(qiáng)財(cái)政管理系統(tǒng)，而是自上而下發(fā)起了一場(chǎng)信息運(yùn)動(dòng)，通過每月在報(bào)紙上公布政府對(duì)學(xué)校的資金轉(zhuǎn)移情況，增強(qiáng)學(xué)校和家長(zhǎng)監(jiān)督地方官員處置這部分資金的能力。效果很顯著，“政府捕獲”從1995年的80%減少到2001年不足20%。

上述研究表明一國(guó)財(cái)政透明度與財(cái)政業(yè)績(jī)有著較為緊密的聯(lián)系，透明度確實(shí)給國(guó)家的財(cái)經(jīng)秩序帶來了有效約束，這成為國(guó)際社會(huì)發(fā)展財(cái)政透明度的主要?jiǎng)恿?。既然游戲結(jié)果已經(jīng)初現(xiàn)端倪，接下來重要的就是如何去制訂游戲規(guī)則以及保護(hù)和完善游戲規(guī)則了。

二、財(cái)政透明度的衡量

（一）國(guó)際社會(huì)的努力

1998年，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）頒布的《財(cái)政透明度守則》包含了一系列指導(dǎo)原則，意圖建立一個(gè)具有指導(dǎo)性意義、具有可操作性的財(cái)政政策透明度框架，它圍繞著下列目標(biāo)規(guī)定了每一種類的具體要求：（1）作用和責(zé)任的澄清；（2）公眾獲得信息的可能性；（3）預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告的公開；（4）對(duì)真實(shí)性的保證。通過四個(gè)原則共描述了37種財(cái)政實(shí)踐活動(dòng)。IMF對(duì)各國(guó)發(fā)放財(cái)政透明度調(diào)查問卷，根據(jù)反饋結(jié)果編寫《財(cái)政透明度標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范遵守報(bào)告》（ROSCs），考察被調(diào)查國(guó)家對(duì)守則要求符合的程度并對(duì)其財(cái)政透明度進(jìn)行說明和指導(dǎo)。參加ROSCs是自愿的，并且成員有權(quán)決定是否公開本國(guó)的ROSCs。自IMF推廣財(cái)政透明度ROSCs開始以來，86個(gè)國(guó)家完成了ROSCs，許多國(guó)家早期的ROSCs后來又更新過多次。IMF計(jì)劃每年制作18-20個(gè)財(cái)政透明度ROSCs，目標(biāo)是最終覆蓋所有的成員國(guó)。目前，ROSCs的參加范圍非常廣泛，包括發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。

IMF的財(cái)政透明度評(píng)估本質(zhì)上是定性的，考慮到存在誤導(dǎo)的可能，IMF執(zhí)行委員會(huì)明確表示基金組織不會(huì)提供定量評(píng)估或者給國(guó)家的透明度情況評(píng)級(jí)。但是IMF的一項(xiàng)調(diào)查表明（MurrayPetrie，2002），許多私營(yíng)部門強(qiáng)烈要求財(cái)政透明度ROSCs包含財(cái)政透明度的定量評(píng)級(jí)。IMF的努力旨在為各國(guó)的財(cái)政透明度繼承提供指導(dǎo)，它的局限性在于沒有表明不同層次的透明度和責(zé)任性，這給國(guó)際社會(huì)擴(kuò)展其框架創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。盡管如此，它創(chuàng)立的《財(cái)政透明度守則》以及《財(cái)政透明度標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范遵守報(bào)告》依然是目前世界上最具影響力的透明度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，世界銀行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織、歐盟等組織也都對(duì)財(cái)政透明度做出了各自的規(guī)定，有的甚至成為成員國(guó)資格的要求，為促進(jìn)國(guó)際社會(huì)財(cái)政透明度進(jìn)程提供了一個(gè)良好平臺(tái)。

（二）公民社會(huì)的參與

在促進(jìn)財(cái)政透明度過程中，公民社會(huì)的作用相對(duì)被較少關(guān)注，但它卻顯示出了長(zhǎng)期的對(duì)更有效、更負(fù)責(zé)的財(cái)政管理提供一個(gè)穩(wěn)定機(jī)制的巨大潛力。1997年，美國(guó)華盛頓特區(qū)的非政府組織CBPP組建了國(guó)際預(yù)算規(guī)劃（IBP），旨在幫助發(fā)展中國(guó)家和新興民主國(guó)家的公民社會(huì)組織和研究者分析預(yù)算政策和提高預(yù)算程序以及預(yù)算機(jī)構(gòu)的效率。1999年IBP同南非的民主機(jī)構(gòu)（Idasa）合作對(duì)南非的預(yù)算透明度和參與性進(jìn)行研究。在研究方法上吸收了IMF的透明度準(zhǔn)則，同時(shí)把公眾的參與程度作為一個(gè)核心要素來考察，提出了一個(gè)透明度三級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)（弱、中、優(yōu)）。2001年12月，拉美五個(gè)團(tuán)體分別公布了阿根廷、巴西、智利、墨西哥和秘魯?shù)念A(yù)算透明度研究結(jié)果，研究采用了專家對(duì)各國(guó)財(cái)政管理法律框架的評(píng)估作為評(píng)級(jí)準(zhǔn)則，以及采用立法者、公民社會(huì)和其他預(yù)算信息的主要使用者對(duì)預(yù)算透明度的感受構(gòu)建預(yù)算透明度指數(shù)。

這些公民社會(huì)組織的透明度研究已經(jīng)達(dá)到了準(zhǔn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，盡管他們的預(yù)算透明度研究和IMF的財(cái)政透明度準(zhǔn)則有一些沖突，但I(xiàn)MF的《財(cái)政透明度準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)遵守情況報(bào)告》（ROSCs）已成為共同研究的資源。國(guó)際社會(huì)的共同努力目的是發(fā)展一種在不同國(guó)家、不同時(shí)期具有可比性的財(cái)政透明度衡量方法，由此去促進(jìn)國(guó)際范圍內(nèi)的政府責(zé)任和社會(huì)正義。

（三）財(cái)政透明度指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

最早制作出各種與財(cái)政透明程度相關(guān)的指標(biāo)、并綜合分析其對(duì)財(cái)政績(jī)效影響的是Von Hagen和Jürgen（1992）。他們的分析對(duì)象是歐盟國(guó)家（8國(guó)），所制作的指標(biāo)主要是反映“會(huì)計(jì)透明度”①Kopits和Craig（1998）認(rèn)為在“會(huì)計(jì)透明度”方面，重要的是向公眾詳細(xì)披露有關(guān)財(cái)務(wù)信息，包括各個(gè)政府部門的明細(xì)報(bào)表、部門之間的資金往來等。。指標(biāo)具體內(nèi)容有：（1）預(yù)算報(bào)告中是否明示了特別會(huì)計(jì)；（2）預(yù)算報(bào)告是否匯總為一個(gè)報(bào)告；（3）對(duì)于財(cái)政透明度的自我評(píng)價(jià)；（4）預(yù)算報(bào)告與國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)是否有聯(lián)系；（5）預(yù)算報(bào)告中是否明確寫出了政府向非政府部門的貸款。

這部分研究的策略是首先確定每個(gè)相關(guān)變量的模型，然后加入透明度指數(shù)來測(cè)試是否透明度與這些變量相關(guān)。實(shí)證部分基本上局限于橫截面分析，因?yàn)樨?cái)政透明度指數(shù)短期內(nèi)沒有時(shí)間變化，如歐盟候選國(guó)在過去十多年時(shí)間里已經(jīng)歷了許多重大變化，因此，任何面板分析不得不局限于過去幾年內(nèi)的狀況。這確實(shí)排除了一些有意義的分析，如果每個(gè)國(guó)家的透明度每幾年重新評(píng)估一次的話，那么做財(cái)政透明度的變化分析就是可行的。他們的測(cè)算結(jié)果顯示，德國(guó)是其中透明度最高的國(guó)家，意大利和愛爾蘭則是透明度最低的國(guó)家。這個(gè)結(jié)論和各國(guó)債務(wù)比率等財(cái)務(wù)績(jī)效情況基本一致。DeHaan et al.（1999）對(duì)該指數(shù)進(jìn)行了一些更新。

Alesina，Hausmann，Hommes和 Stein（1999）也分析過拉丁美洲各國(guó)財(cái)政制度和程度同財(cái)政績(jī)效之間的聯(lián)系，他們所采用的透明度指標(biāo)是中央政府與其他部門之間的債務(wù)關(guān)系、地方及公共企業(yè)的財(cái)政獨(dú)立程度等，只涉及到了“會(huì)計(jì)透明度”的一部分。

Alt和 Lassen（2006）將著眼點(diǎn)放在“制度透明度”和“指標(biāo)與預(yù)測(cè)的透明度”②Kopits和Craig（1998）認(rèn)為政府不僅要公布與財(cái)政平衡相關(guān)的若干指標(biāo)以及政府總負(fù)債和凈負(fù)債等與財(cái)政相關(guān)的指標(biāo)，而且還應(yīng)公布對(duì)一些財(cái)政分析性指標(biāo)的測(cè)算。上，全方位地對(duì)OECD國(guó)家的財(cái)政透明度情況進(jìn)行了分析。分析使用了OECD的19個(gè)國(guó)家1999年對(duì)OECD成員國(guó)預(yù)算中心調(diào)查問卷的報(bào)告。這次調(diào)查包括76項(xiàng)，大多數(shù)的調(diào)查問題與透明度無關(guān)，在相關(guān)的大約15個(gè)變量中，他們選擇了其中的10項(xiàng)能夠?qū)?guó)家之間的財(cái)政透明度情況提供有說服力的指導(dǎo)。其中的9個(gè)變量屬于OECD預(yù)算透明度最佳做法的內(nèi)容（OECD，2001）。同其他研究的措施相比，這次調(diào)查的數(shù)據(jù)優(yōu)點(diǎn)是與透明度直接相關(guān)且具有綜合性。但該調(diào)查結(jié)果也存在著兩個(gè)缺點(diǎn)：（1）報(bào)告是自我報(bào)告，一些國(guó)家可能對(duì)自己評(píng)估過高。（2）問題集中在正式規(guī)則和程序上，這或許同實(shí)際不符。但調(diào)查者認(rèn)為這些數(shù)據(jù)抓住了財(cái)政透明度的主要特點(diǎn)，具有一定說服力。10項(xiàng)指標(biāo)中再加上是否使用應(yīng)計(jì)制會(huì)計(jì)來準(zhǔn)備財(cái)政聲明共11項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)成了一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政透明度指數(shù)。指數(shù)包括：

●其他條件一樣的情況下，較少的文件能夠包括較多的信息

○是否有非財(cái)政成果數(shù)據(jù)包含在提交給議會(huì)的預(yù)算文獻(xiàn)中（是=透明）

○在選舉之前是否有財(cái)政情況的專門報(bào)告（是=透明）

○政府是否制訂長(zhǎng)期財(cái)政前景的報(bào)告（10-40年）（是=透明）

○政府是否被要求報(bào)告或有負(fù)債（是=透明）

○在每個(gè)財(cái)政年度上，政府是否提出不止一個(gè)補(bǔ)充預(yù)算文件給議會(huì)（不是=透明）

●獨(dú)立核實(shí)

○年度財(cái)政報(bào)告是否被審計(jì)（是=透明）

○預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)假設(shè)是否服從獨(dú)立的觀點(diǎn)（是=透明）

●用詞嚴(yán)謹(jǐn)

○在財(cái)政聲明中，政府是否使用應(yīng)計(jì)制會(huì)計(jì)（是=透明）

●更多理由

○是否有法律要求，預(yù)算文件中包括兩年或兩年以上的支出計(jì)劃（是=透明）

○是否有法律要求預(yù)算中要包括計(jì)劃支出和實(shí)際支出的事后比較（是=透明）

○預(yù)算是否討論了關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)假設(shè)的變化對(duì)預(yù)算結(jié)果的影響（是=透明）

指標(biāo)賦值：回答“是”得1分，回答“否”得零分。

總結(jié)1999年政府債務(wù)和財(cái)政透明度的關(guān)系，研究者把這些國(guó)家分為財(cái)政透明度高、中、低三檔國(guó)家。在低透明度國(guó)家，透明指數(shù)≤3，1999年總債務(wù)占GDP的72.2%；在中等透明度國(guó)家，透明指數(shù)=4，債務(wù)總額占GDP的66.4%；透明度高的國(guó)家，透明指數(shù)＞4，債務(wù)總額占GDP 51.8%。表明透明度較高的國(guó)家有著較低的債務(wù)水平，盡管高額債務(wù)在透明度高的國(guó)家繼續(xù)存在。這個(gè)結(jié)論與Von Hagen（1992）等的結(jié)論比起來存在一些偏差，如德國(guó)的透明度評(píng)價(jià)過低，而意大利得分較高等。但是，在其對(duì)不同國(guó)家的橫截面數(shù)據(jù)分析中，顯示出透明度指標(biāo)高的國(guó)家債務(wù)少、而且財(cái)政支出也少，這是非常有意義的。Campos和Pradhan（1999）對(duì)于新西蘭透明度的報(bào)告、Wright（1999）提供的關(guān)于日本模糊而復(fù)雜的預(yù)算報(bào)告的詳細(xì)評(píng)論則肯定了這個(gè)指數(shù)的評(píng)級(jí)。

Farhan Haneed（2005）根據(jù)《財(cái)政透明度守則》要求構(gòu)建了財(cái)政透明度指數(shù)，包括數(shù)據(jù)可信度、中期預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露四個(gè)方面。指標(biāo)的選擇基于三個(gè)主要考慮：第一、早期財(cái)政透明度文獻(xiàn)，第二、信息內(nèi)容/分類，第三、信息容易處理。在這個(gè)指數(shù)中，數(shù)據(jù)的質(zhì)量和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)被賦予了很重要的意義。即使一個(gè)政府公布了重要的財(cái)政信息，因?yàn)閿?shù)據(jù)質(zhì)量差或表達(dá)不夠清晰仍然有可能認(rèn)為它是不透明的。而有多種來源的、能夠影響財(cái)政狀況的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，或者會(huì)增加政府責(zé)任、或者會(huì)減少公共資源，要求政府按照風(fēng)險(xiǎn)來源來披露財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)能夠更加準(zhǔn)確地描述財(cái)政全貌，減少不確定性增加政府的可信度。

隨著對(duì)財(cái)政透明度研究興趣的增長(zhǎng)，一些組織如國(guó)際預(yù)算規(guī)劃（IBP）和牛津研究所也開始研究財(cái)政透明度指數(shù)。IBP（2004）在研究預(yù)算公開過程中，在對(duì)其附屬組織的詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上發(fā)展了不同的指數(shù)，包括執(zhí)行預(yù)算文件的有效性指數(shù)（BUDDOC），監(jiān)督與評(píng)估預(yù)算報(bào)告的有效性指數(shù)（MONEVL）。在指標(biāo)的選擇中，IBP與ROSCs有21處重疊。牛津研究所（2003）研究了財(cái)政透明度指數(shù)，并作為加利福尼亞公務(wù)員退休系統(tǒng)（CAIPERS）報(bào)告的一部分。牛津研究所的許多觀測(cè)值都是基于財(cái)政透明度ROSCs，因此，這兩個(gè)指數(shù)之間也有著高度的相關(guān)性。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對(duì)我國(guó)的財(cái)政透明度進(jìn)行了跟蹤研究。他們選擇各省本級(jí)財(cái)政的前三年決算數(shù)據(jù)作為調(diào)查對(duì)象，按照最低的透明度要求設(shè)計(jì)了113項(xiàng)信息指標(biāo)來考察各省財(cái)政信息的公開程度。信息指標(biāo)從流量和存量?jī)蓚€(gè)方面考察了政府基金、社會(huì)保障基金和公共企業(yè)基金的透明度情況。113項(xiàng)指標(biāo)每項(xiàng)賦值10分，再加上向各省信息公開機(jī)構(gòu)申請(qǐng)信息時(shí)各機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出來的態(tài)度和責(zé)任心賦值50分，得到各省財(cái)政透明度的綜合評(píng)分。該項(xiàng)指標(biāo)重在測(cè)度信息的可得性，信息的及時(shí)性、可靠性和易理解性并未考慮，應(yīng)該說是一個(gè)初級(jí)的財(cái)政透明度指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，具有明顯的針對(duì)性。

三、評(píng)述及展望

顯然，對(duì)推動(dòng)財(cái)政透明度進(jìn)程來說，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)著不同的任務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家主要是希望通過增強(qiáng)財(cái)政透明度來化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在于對(duì)信息披露的技術(shù)設(shè)計(jì)，這是在制度上保證公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政信息披露的進(jìn)一步要求。發(fā)展中國(guó)家由于在保障公眾知情權(quán)上尚缺乏有效的制度安排，因此，推動(dòng)財(cái)政透明度的意義更主要在于規(guī)范政府行為，滿足公眾的知情權(quán)，對(duì)制度上的設(shè)計(jì)尤為重要。

出于這種考慮，對(duì)不同的國(guó)家應(yīng)該采用不同的透明度衡量標(biāo)準(zhǔn)，IMF設(shè)計(jì)的良好行為準(zhǔn)則只是強(qiáng)調(diào)其導(dǎo)向性，而不是一項(xiàng)衡量的標(biāo)準(zhǔn)就是普遍可接受的了。回到文章的開頭，我們?cè)俅螐?qiáng)調(diào)透明度本身并不是目的，通過增強(qiáng)財(cái)政透明度，能夠使真正使政府承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任才是最需要的。這就要求技術(shù)設(shè)計(jì)和制度安排結(jié)合起來形成對(duì)透明度指標(biāo)體系的要求，顯然，這必須是因地制宜的，而不能是一種硬性的要求。但是，既然是對(duì)透明度的衡量，還應(yīng)該是有一定的基本標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展方向的。一般可從信息披露的可得性，信息披露的范圍、內(nèi)容、具體化程度和可理解程度來衡量。Kopits和Craig（1998）對(duì)財(cái)政透明度的初始定義是“向公眾最大限度地公開關(guān)于政府結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策意向、公共部門帳戶和財(cái)政預(yù)測(cè)的信息”。從該定義上看，衡量財(cái)政透明度的最直接有效的依據(jù)應(yīng)該是公眾可獲得的財(cái)政信息。然后是信息的范圍、內(nèi)容、具體化程度和可理解程度。對(duì)發(fā)展中國(guó)家來說，信息的可得性成為目前主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，然后才在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上逐步深入。而發(fā)達(dá)國(guó)家在可得性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步向信息的具體化和可理解性發(fā)展，讓公眾通過所得的信息能夠?qū)φ男袨樽鞒隹陀^公正的評(píng)價(jià)。從財(cái)政透明度理論和實(shí)踐的發(fā)展來看，信息披露的具體化和可理解性將成為衡量透明度的關(guān)鍵，也是今后研究的一個(gè)重要方向。

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