王曉鋒

農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的法律保護(hù)

王曉鋒

社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)基本的、獨(dú)立的人權(quán)，是農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)具有的憲法權(quán)利，然而在我國(guó)由于法律及具體的執(zhí)法、司法方面的欠缺，以及一直以來(lái)傳統(tǒng)做法所造成的障礙，農(nóng)民工處于社會(huì)保障的邊緣地帶，社會(huì)保障權(quán)不盡如人意。因此在建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史背景下，充分考量中國(guó)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)特征，從法律運(yùn)行全過(guò)程對(duì)其法律保護(hù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行分析和探討，使他們的權(quán)利得到切實(shí)保護(hù)。

農(nóng)民工;社會(huì)保障權(quán);法律保障體系

一 農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的定義

農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)是指農(nóng)民工享有的有關(guān)社會(huì)保障方面的權(quán)利。它至少包括三個(gè)層面的含義:一是作為農(nóng)民工自身享有的有權(quán)為或不為的社會(huì)保障權(quán)利;二是作為農(nóng)民工享有的有權(quán)要求他人為或不為的社會(huì)保障權(quán)利;三是作為農(nóng)民工當(dāng)自身的社會(huì)保障權(quán)受到侵犯時(shí)所享有的請(qǐng)求保護(hù)的權(quán)利。［1］從應(yīng)然邏輯的角度看，農(nóng)民工作為我國(guó)公民在社會(huì)保障方面應(yīng)當(dāng)享有與城鎮(zhèn)職工同等的權(quán)利。從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)、社會(huì)救助權(quán)等。

二 農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)存在的問(wèn)題

雖然隨著構(gòu)建和諧社會(huì)主義的不斷深入，農(nóng)民工的社會(huì)保障情況有了一定的改善，然而，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的法律保護(hù)方面仍然存在著很多的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為:

1.形同虛設(shè)的社會(huì)保險(xiǎn)。

根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民工在工傷、失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體資格與保險(xiǎn)救濟(jì)方面，與城鎮(zhèn)職工存在很大的區(qū)別。雖然很多法規(guī)規(guī)章也都規(guī)定各類企業(yè)職工都要參加社會(huì)保障，但這些規(guī)章語(yǔ)言模糊，原則、效力低，沒有可操作性。實(shí)踐中，因?yàn)槌擎?zhèn)戶口的限制，農(nóng)民工參保受到了很大限制。農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目不健全、內(nèi)容不具體，措施不得力，使農(nóng)民工對(duì)國(guó)家和政府出臺(tái)的大量法律法規(guī)和政策缺乏信任感。［2］

2.落后的社會(huì)福利。

3.缺乏必要的社會(huì)救助。

我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)救助措施主要包括貧困救助、自然災(zāi)害救助、特殊對(duì)象救助、失業(yè)救助及扶貧等，而在救助的主體資格上，卻將農(nóng)民工排除在外，致使農(nóng)民工不能享受城市居民所享有的最低生活保障制度。

三 農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)缺失的原因

農(nóng)民工是公民，自然就享有社會(huì)保障權(quán)，造成我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)嚴(yán)重缺失現(xiàn)象的原因是:

1.社會(huì)公正理念的背離導(dǎo)致農(nóng)民工基本權(quán)利的實(shí)際不平等。

公正是人類社會(huì)具有永恒價(jià)值的基本理念和基本行為準(zhǔn)則。［3］首先，就稱呼上而言，“農(nóng)民工”一詞雖然是對(duì)從農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的群體的一個(gè)稱呼，但是在現(xiàn)今社會(huì)觀念中，這一稱呼實(shí)際上帶有潛在的身份歧視，這種身份上的歧視背離了人人平等的公正理念，損害了公民的基本人權(quán)。其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，制度上將人分成農(nóng)村人與城市人兩種，從而適用不同社會(huì)政策，這種制度上的設(shè)計(jì)是造成農(nóng)民工各項(xiàng)權(quán)利不平等的根源所在。

2.現(xiàn)行農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度存在嚴(yán)重法律缺陷。

其一，社會(huì)保障法律體系不健全，立法層低。在我國(guó)沒有一部系統(tǒng)的社會(huì)保障法，或者是專門針對(duì)農(nóng)民工的全國(guó)性法律。［4］主要是地方行政性規(guī)章或是其他規(guī)范性文件，立法層次低、效力弱、穩(wěn)定性差，各地方性立法之間也相互沖突。其二，農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)存在權(quán)利主體的有限性和權(quán)利的不等性。對(duì)農(nóng)民工與本地居民的社會(huì)保障實(shí)行了差別立法，關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障立法多是空白或者較為原則，社會(huì)保障待遇與本地居民相差甚多。

建立和完善中等職業(yè)教育技能競(jìng)賽激勵(lì)機(jī)制，科學(xué)、合理的獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)對(duì)參賽單位及選手是一種鞭策，是對(duì)廣大職業(yè)教育工作者的一種肯定，也是對(duì)中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生和教師的一種回報(bào)[3]。因此，建立和完善我校技能競(jìng)賽激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮技能競(jìng)賽的激勵(lì)作用，對(duì)于技能競(jìng)賽制度化的建立，以及充分發(fā)揮技能競(jìng)賽對(duì)職業(yè)教育改革與發(fā)展的助推器作用具有重要意義。

3.執(zhí)法障礙。

保障農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的具體法制法規(guī)不健全，工商、公安、城管、勞動(dòng)監(jiān)察的工作人員執(zhí)法素質(zhì)不高，存在著歧視農(nóng)民工的心理。執(zhí)法中存在著不嚴(yán)、不公、不作為、效率低下等不利于保障農(nóng)民工權(quán)益的行為。另外一些用人單位不按國(guó)家有關(guān)規(guī)定要求與農(nóng)民工建立勞動(dòng)關(guān)系，要么不簽合同，要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來(lái)規(guī)避法律責(zé)任，減輕自己義務(wù)。實(shí)踐中非國(guó)有企業(yè)單位及其企業(yè)主以種種理由不繳或少繳社會(huì)保障費(fèi)用現(xiàn)象屢屢發(fā)生。有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致農(nóng)民工的合法權(quán)益在受到侵害的時(shí)候得不到有效的保障，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的利益。

4.司法障礙。

我國(guó)解決農(nóng)民工社會(huì)保障爭(zhēng)議的法律制度不健全。勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁缺乏獨(dú)立的辦案機(jī)構(gòu)，加上辦案人員編制、經(jīng)費(fèi)得不到有力保障，嚴(yán)重影響了辦案效率和質(zhì)量。

現(xiàn)行的法律制度中所規(guī)定的救濟(jì)方式與救濟(jì)手段存在著各種弊端，救濟(jì)途徑與救濟(jì)程序的欠缺使得農(nóng)民工的保障爭(zhēng)議往往不能得到有效的解決。

此外還有其它方面的原因，如:法制宣傳的力度不夠，尚未在全社會(huì)形成強(qiáng)有力的維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的輿論氛圍。企事業(yè)單位責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)民工自身法律維權(quán)意識(shí)淡薄等原因。

四 農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)法律保障體系的構(gòu)建與完善

由于社會(huì)保障權(quán)的復(fù)雜性、綜合性，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制還涉及多個(gè)法領(lǐng)域，呈現(xiàn)為一個(gè)開放的、動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的體系和過(guò)程。農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)最終要通過(guò)法治得以實(shí)現(xiàn)，這就要求圍繞社會(huì)保障權(quán)構(gòu)建一個(gè)完備的權(quán)利保護(hù)法律體系，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制包括立法、執(zhí)法、司法等全部法的運(yùn)行過(guò)程。

1.轉(zhuǎn)變觀念，給農(nóng)民工國(guó)民待遇，賦予農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)。

作為人權(quán)體系中的底線倫理和保障生存權(quán)、乃至實(shí)現(xiàn)更高人權(quán)目標(biāo)的工具性權(quán)利的社會(huì)保障權(quán)，在人權(quán)意識(shí)、人權(quán)文化的觀念基礎(chǔ)上，躍升為基本人權(quán)，并進(jìn)而演變?yōu)閼椃ㄒ饬x上的公民基本權(quán)。［5］現(xiàn)在社會(huì)保障權(quán)是應(yīng)然權(quán)利，也是法定權(quán)利，已經(jīng)為世所公認(rèn)。它作為一項(xiàng)普遍的權(quán)利。其主體應(yīng)該涵蓋所有社會(huì)成員，中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的農(nóng)民工，是社會(huì)的一個(gè)重要群體，作為公民的組成部分，理所當(dāng)然地享有與其他社會(huì)成員同等的社會(huì)保障權(quán)。

2.立法保障。

分類分階段逐步建立完善農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，從而健全我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)法律體系。落實(shí)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章的備案與審查，及時(shí)清理歧視農(nóng)民工的各種規(guī)范性文件。完善農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)法律體系，關(guān)鍵是處理好三個(gè)方面的問(wèn)題:

第一，借鑒參考國(guó)際條約中有關(guān)勞工社會(huì)保障權(quán)的相應(yīng)規(guī)定，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法適用。第二，明確社會(huì)保障權(quán)等法律概念，在主體上賦予農(nóng)民工資格。規(guī)范社會(huì)保障權(quán)等相關(guān)法律概念、術(shù)語(yǔ)的正確含義。整合現(xiàn)有的社會(huì)保障法規(guī)，規(guī)章性文件為統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障法律，在法律層面明確確認(rèn)社會(huì)保障權(quán)及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)主體。第三，提高農(nóng)民工社會(huì)保障的立法層次。因?yàn)橄绕跒閿?shù)眾多的關(guān)于社會(huì)保障的行政立法，為人大的統(tǒng)一立法做了前期鋪墊。所以，我們可以在部分地區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，由行政立法向人大統(tǒng)一立法發(fā)展，提高立法的效力層次。如此一來(lái)，各地方立法可以在人大統(tǒng)一立法的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下進(jìn)行地方立法，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，減少法律沖突。

除此之外，還必須加快配套制度改革，使其與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度相互銜接。當(dāng)前應(yīng)做如下努力，包括:(1)建立與農(nóng)民工社會(huì)保障制度相適應(yīng)的一體化管理和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)制度。(2)著手制定農(nóng)民工保險(xiǎn)基金省際轉(zhuǎn)移管理辦法。(3)建立農(nóng)民工社會(huì)保障分類管理信用制度，深化就業(yè)制度改革，建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)。(4)深化教育制度改革，實(shí)行進(jìn)城農(nóng)民子女教育國(guó)民待遇。(5)進(jìn)一步改革住房制度，大力推行城鎮(zhèn)廉租房政策。

3.行政保障。

立法為法治提供了法律基礎(chǔ)，農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，還必須有一套行之有效的法律實(shí)施機(jī)制，才能最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從改革體制機(jī)制上入手，建立建全社會(huì)保障實(shí)施體制。首先，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化農(nóng)民工社會(huì)保障管理體制。目前，我國(guó)的社會(huì)保障管理體制是一種多部門交叉分管的管理體制，在這種體制的作用下，部門職能空缺，職能交叉，該管的不管，不該管的卻管的現(xiàn)象嚴(yán)重，造成行政效率低下，不能很好地為農(nóng)民工服務(wù)。因此，行之有效的辦法是，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，整合相關(guān)的部門職能，促進(jìn)部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成有效的工作機(jī)制，提高行政效率。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障行政執(zhí)法的監(jiān)管。在具體的行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制地方政府的地方保護(hù)主義措施，對(duì)農(nóng)民工與城市職工采取統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，為社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供一個(gè)良好的法治環(huán)境。為此，一方面必須在社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的基金管理、支付、征繳等活動(dòng)上加強(qiáng)行政指導(dǎo)，嚴(yán)格行政執(zhí)法;另一方面，要加大對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障主管部門、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能監(jiān)督，堅(jiān)決打擊各種行政不作為，行政違法的行為。［6］

4.司法保障。

加強(qiáng)司法體制改革，努力探索農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的新型救濟(jì)模式，針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度，建立與之相適用的司法運(yùn)行機(jī)制，使法律能夠得到公平公正的切實(shí)得到施行。加強(qiáng)社會(huì)保障爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)的實(shí)體化建設(shè)，提高仲裁員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，建立健全仲裁程序與仲裁制度。加大對(duì)農(nóng)民工的法律援助，加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)。

目前，我國(guó)就農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的司法處理程序，基本適用勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理模式。勞動(dòng)爭(zhēng)議與社會(huì)保障爭(zhēng)議相比，更側(cè)重于勞動(dòng)過(guò)程當(dāng)中發(fā)生的工資、工傷等有關(guān)勞動(dòng)的糾紛，與社會(huì)保障爭(zhēng)議存在著很大的區(qū)別。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外有關(guān)的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，創(chuàng)新社會(huì)保障爭(zhēng)議的處理模式。例如，可以仿照西方國(guó)家設(shè)立勞動(dòng)與社會(huì)保障爭(zhēng)議的專門法院(如希臘的行政法院，法國(guó)的社會(huì)法院，英國(guó)的社會(huì)保障庭)，在人民法院設(shè)立社會(huì)保障庭等，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

［1］羅志先.試論農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的法律保護(hù)［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2006，28(6):114 －121.

［2］肖義.進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)問(wèn)題芻議［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，9(3):131.

［3］吳忠民.我們需要一個(gè)樣什么樣的公正社會(huì)［J］.社會(huì)科學(xué)論壇，2002，7:68.

［4］吳麗萍.我國(guó)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的缺失及完善［J］.甘肅理論學(xué)刊，2009，7(4):79.

［5］關(guān)今華.基本人權(quán)保護(hù)和法律實(shí)踐［M］.廈門:廈門大學(xué)出版社，2003:41.

［6］李長(zhǎng)健，李偉.和諧語(yǔ)境下農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的法律保護(hù)［J］.北方論叢，2006，5:136 －140.

The Legal Protection of Social Security Rights for Migrant Workers

Wang Xiaofeng

As a basic and independent human right，social security should be an institutional right to migrant workers.While，the group of migrant workers are placed on the edge of social security system ，their legal rights is not secured due to lack of legal the specific rights protection system.Considering the current situation of Chinese migrant and the necessity to construct the new countryside，the rights of migrant workers should be well protected.The paper analyzes the implementation mechanism of legal protection to the rights of migrant workers.

migrant workers;social security right;legal protection system

C913.7

A

1672－6758(2011)10－0094－2

王曉鋒，碩士，福建師范大學(xué)法學(xué)院民商法，福建·福州。郵政編碼:350007

Class No.:C913.7Document Mark:A

(責(zé)任編輯:鄭英玲)