肖志勇

公益訴訟的功能

肖志勇

公益訴訟是指公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或者有關(guān)機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟。公益訴訟不僅在維護(hù)公共利益方面具有獨(dú)特的功能，而且在民主、法治及和諧社會(huì)建設(shè)方面也有著積極而深遠(yuǎn)的影響。試在簡(jiǎn)要介紹公益訴訟的基礎(chǔ)上，對(duì)公益訴訟的功能進(jìn)行深入探討，以期充分認(rèn)識(shí)在我國(guó)建立公益訴訟制度的重要意義。

公益訴訟；功能；制度構(gòu)建

一 公益訴訟的涵義

經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步致使傳統(tǒng)利益格局出現(xiàn)了巨大變化，個(gè)人利益、集團(tuán)利益與國(guó)家利益、社會(huì)利益的矛盾沖突日漸顯現(xiàn)，侵害公益的現(xiàn)象越來(lái)越突出，而傳統(tǒng)的訴訟卻難以對(duì)此加以救濟(jì)。為了保護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展，公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。

1.公共利益與公益訴訟。公共利益是社會(huì)上不特定多數(shù)人利益之總合。公共利益同人類的真正利益和愿望——文明是相一致的，它反映了公眾對(duì)社會(huì)文明狀態(tài)的一種愿望和需要，其內(nèi)容包括：(1)公共秩序的和平與安全；(2)經(jīng)濟(jì)秩序的健康、安全及效率化；(3)社會(huì)資源與機(jī)會(huì)的合理保存與利用；(4)社會(huì)弱者利益的保障；(5)公共道德的維護(hù)；(6)人類朝文明方向發(fā)展的條件等方面。[1]科技的飛速發(fā)展促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的極大提高，大大拓展了人類的活動(dòng)領(lǐng)域，使得人類活動(dòng)，無(wú)論是總體的、群體的抑或個(gè)體的活動(dòng)都可能對(duì)社會(huì)生活及自然環(huán)境產(chǎn)生消極的影響，人們對(duì)公共利益的關(guān)注達(dá)到了前所未有的程度。公共利益與個(gè)體利益息息相關(guān)，公共利益受損，個(gè)體利益也會(huì)受到間接的損害，維護(hù)公共利益關(guān)乎所有人的利益。

一般而言，訴權(quán)的產(chǎn)生是基于合法權(quán)益的受損，但為了更好地保護(hù)公共利益，法律賦予人們?cè)诠怖嬖馐芮趾r(shí)提起訴訟的資格，換言之，公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或者有關(guān)機(jī)關(guān)可以依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)侵害公共利益的行為提起訴訟，以便制止侵害行為并追究侵害人的法律責(zé)任。古羅馬時(shí)代，就有公益訴訟與私益訴訟之分。私益訴訟是指私人為維護(hù)個(gè)人利益而提起的訴訟，公益訴訟則是指市民可以為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟，法律有特別規(guī)定的除外。羅馬法這樣規(guī)定的原因在于，當(dāng)時(shí)的羅馬政府機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)不如現(xiàn)代社會(huì)健全和周密，僅僅依靠官吏的力量來(lái)維護(hù)公共利益是不夠的，因此法律授權(quán)私人來(lái)代表社會(huì)對(duì)損害公共利益的行為提起訴訟，以彌補(bǔ)官方維護(hù)公共利益之不足。[2]

2.公益訴訟的種類及特征。公益訴訟一般分為兩大類：一類是訴一般主體侵害公共利益的違法行為；另一類是訴行政機(jī)關(guān)損害公共利益的作為或不作為。

公益訴訟具有以下幾個(gè)特征：第一，訴訟以維護(hù)公共利益為目的。某些案件不僅具有維護(hù)個(gè)人利益的目的還具有維護(hù)公共利益的目的，也應(yīng)界定為公益訴訟。第二，起訴主體廣泛，當(dāng)事人資格不受“直接利害關(guān)系原則”的限制。第三，訴訟雙方當(dāng)事人實(shí)力懸殊。被告往往是壟斷性大企業(yè)或國(guó)家行政機(jī)關(guān)，原告則多是公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體，雙方在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、其他社會(huì)資源及法律知識(shí)的占有方面都處于不對(duì)稱狀態(tài)。

二 公益訴訟的功能

公益訴訟的功能亦稱公益訴訟的職能和效用，是指公益訴訟對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的行為以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的能動(dòng)影響。公益訴訟關(guān)注公民權(quán)利保障、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)家和社會(huì)利益保護(hù)以及公序良俗的維持等，對(duì)人們的行為、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活有極大的影響。具體而言，公益訴訟有以下幾方面的功能。

1.宣告和示范功能。宣告國(guó)家的意志和主張，示范人們應(yīng)當(dāng)如何行為。法律代表國(guó)家關(guān)于人們應(yīng)當(dāng)如何行為的意見(jiàn)和態(tài)度，這種意見(jiàn)和態(tài)度以贊成和許可或反對(duì)和禁止的形式昭示天下，向整個(gè)社會(huì)傳達(dá)人們可以或必須如何行為的信息。[3]公益訴訟制度突破傳統(tǒng)訴權(quán)理論的局限，賦予人們提起公益訴訟的資格，是對(duì)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、價(jià)值取向和政策導(dǎo)向的宣告，對(duì)人們的是非觀、價(jià)值觀將產(chǎn)生積極影響，人們因此知道國(guó)家提倡什么，反對(duì)什么，自己該做什么，不該做什么。公益訴訟有利于規(guī)范行政行為，促使行政機(jī)關(guān)積極作為、依法行政，也有利于增強(qiáng)人們的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)，激發(fā)公民的正義感和責(zé)任感，弘揚(yáng)社會(huì)正氣。

2.定紛止?fàn)幑δ堋，F(xiàn)代社會(huì)，公共利益與私人利益的矛盾沖突凸顯，雖然訴訟并非解決糾紛的唯一途徑，但卻是解決公益糾紛的十分重要的途徑。在公共利益受到不法侵害時(shí)，人們可以向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)檢舉或控告，由有后者行使維護(hù)公共利益的職責(zé)，但是如果后者怠于行使職權(quán)或者違法濫權(quán)，人們?cè)谛惺沽藨椃ㄒ?guī)定的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)或者檢舉權(quán)后，公益受損情況仍然毫無(wú)改善，這時(shí)，公益訴訟成為維護(hù)公共利益的最佳選擇。沖突和糾紛的解決，使社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定下來(lái)，生活的連續(xù)性得到保障，人們的安全感增加，整個(gè)社會(huì)秩序重歸平穩(wěn)狀態(tài)。

3.監(jiān)督和制約公共權(quán)力的行使。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。政府受人民委托行使國(guó)家權(quán)力。作為受托人，政府應(yīng)當(dāng)忠實(shí)于人民的意志，以增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和平、安全和福利為最高義務(wù)。但是，“每個(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)?！比祟愖呦蚍ㄖ蔚倪M(jìn)程，就是不斷用法律監(jiān)督制約權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力有效控制的過(guò)程。[4]建立有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)受托者進(jìn)行監(jiān)督是十分必要的，公民對(duì)公共事務(wù)的訴訟權(quán)利就是權(quán)力制約機(jī)制的一種體現(xiàn)。

行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力中覆蓋面最寬、與社會(huì)接觸最直接、最容易與金錢掛鉤的權(quán)力，現(xiàn)代行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，已成為集行政管理權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)于一身的權(quán)力，而且行政權(quán)自由裁量度大，實(shí)施程序不如立法權(quán)和司法權(quán)嚴(yán)格、規(guī)范，因此行政權(quán)很容易被濫用。此外，政府還具有以下缺陷：一是政府存在人力、物力的不足，掌握的資源和信息有限，在實(shí)施法律存在一定盲點(diǎn)，難以對(duì)所有侵害公益的行為都作出及時(shí)有效的反應(yīng)。二是政府會(huì)面臨政治壓力和利益影響，可能因此置公共利益于不顧，實(shí)施錯(cuò)誤的行為。三是政府機(jī)構(gòu)本身可能違法。政府可能憑借其意志和情緒恣意亂為，導(dǎo)致行政權(quán)力異化。公益訴訟制度賦予公民以公益訴權(quán)，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，可以糾正行政行為的偏差或失誤。

4.保障公眾參與社會(huì)管理。公眾參與國(guó)家社會(huì)事務(wù)管理具有重大意義：第一，立法活動(dòng)需要公眾參與。公眾參與立法，能夠使立法更好地反映人民的意志和客觀規(guī)律，符合社會(huì)需要；依靠公眾的智慧和力量，立法能夠充分吸納和整合不同利益訴求，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理與公正。第二，法的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)公眾參與。執(zhí)法者可能怠于執(zhí)法、不能守法甚至違法，公眾是保證法律得到有效實(shí)施的最終主體，執(zhí)法、司法和守法都需要公眾的廣泛參與。第三，科學(xué)決策離不開(kāi)公眾參與。民主能夠有效避免決策失誤，保證決策科學(xué)合理并符合社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而且公眾參與能夠保證政策、規(guī)劃得到更加有效的實(shí)施。另外，法律作為人際關(guān)系的調(diào)節(jié)器雖然發(fā)揮著巨大作用，卻不是萬(wàn)能的，“不是所有的秩序都是由法律創(chuàng)建的，尤其是在社會(huì)的民事生活領(lǐng)域，法律最多能提供一個(gè)基本秩序，人們的行為更多是依靠習(xí)慣、道德、政策、宗教等”。[5]因此，公眾的廣泛參與是良好社會(huì)秩序得以建立的能動(dòng)因素，是社會(huì)文明進(jìn)步的根本力量?！叭嗣袢罕娛菤v史的創(chuàng)造者”，公眾參與是民主與憲政的核心。公益訴訟為公眾參與社會(huì)管理提供了司法保障。

5.保護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共福利。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，要增進(jìn)社會(huì)公共利益必須以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益為前提，法律必須以保障個(gè)人利益為目標(biāo)，維護(hù)個(gè)人的權(quán)利和意志自由。但是，隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的到來(lái)，個(gè)人的逐利行為能自動(dòng)增進(jìn)公共利益的觀點(diǎn)已經(jīng)被現(xiàn)實(shí)生活所否定，私人利益不僅不表現(xiàn)為公共利益，而且還可能危害公共利益。公益訴訟能夠以訴訟的方式對(duì)遭受侵害的公共利益進(jìn)行公力救濟(jì)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料公有制，政府代表人民管理公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共利益，但這并不意味著剝奪了人們維護(hù)公共利益的權(quán)利。個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的自由應(yīng)以不損害公共利益為限。當(dāng)人們的違法行為損害公共利益時(shí)，人們有權(quán)與這種行為作斗爭(zhēng)。公益訴訟制度著眼于維護(hù)公共利益，使人們多了一條維護(hù)公共利益的渠道，公共福利的保護(hù)和增進(jìn)有了更加厚實(shí)的基礎(chǔ)。

6.預(yù)防并減少侵害行為的發(fā)生。公眾的監(jiān)督可以在極大程度上減少和預(yù)防侵害公益行為的發(fā)生。對(duì)行政行為的監(jiān)督能夠促使政府規(guī)范行政行為，對(duì)民事行為的監(jiān)督能夠?qū)σ话氵`法者起到震懾作用，減少違法行為的發(fā)生。傳統(tǒng)民法理論要求，侵權(quán)行為必須具備“行為的違法性、損害事實(shí)的存在、行為與損害后果之間有因果關(guān)系”等構(gòu)成要件，其中損害必須是已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的事實(shí)，在客觀上能夠認(rèn)定。這形成了“先有損害，后有賠償，先有侵權(quán)，后有救濟(jì)”的事后補(bǔ)救性質(zhì)的損害賠償制度。公益訴訟的提起不以實(shí)質(zhì)性損害后果的發(fā)生為前提，對(duì)于已經(jīng)危害或者可能危害公益的行為均可提起訴訟，這就起到了防患于未然的作用，避免事后補(bǔ)救的被動(dòng)性——某些社會(huì)公益，一旦損害發(fā)生是很難彌補(bǔ)的。例如環(huán)境的污染和破壞，要消除其影響，一般需要較長(zhǎng)的時(shí)間，某些污染甚至是不可逆轉(zhuǎn)的。環(huán)境污染的危害具有緩發(fā)性和潛在性，加之科學(xué)技術(shù)的局限性，人們對(duì)環(huán)境污染的危害常常難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，而一旦后果出現(xiàn)，為時(shí)已晚。另外，環(huán)境污染破壞容易，治理恢復(fù)困難，治理的費(fèi)用大大高于預(yù)防的費(fèi)用，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看是不經(jīng)濟(jì)的。[6]

三 對(duì)構(gòu)建我國(guó)公益訴訟制度的思考

當(dāng)前，我國(guó)正步入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人們的思想觀念深刻變化，權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，大家的視角已從單純關(guān)注私益轉(zhuǎn)向兼顧公益。近幾年來(lái)，全國(guó)各地出現(xiàn)了許多公益訴訟：(1)訴壟斷組織的不法壟斷經(jīng)營(yíng)行為；(2)訴侵犯公共利益和公序良俗的行為；(3)訴政府的不作為或?yàn)E用職權(quán)；(4)訴環(huán)境污染及損害行為。但是，由于我國(guó)尚未建立公益訴訟制度，我國(guó)公益訴訟的結(jié)果大都不盡如人意，主要有以下幾種結(jié)局：(1)受害者無(wú)法或不愿意提起訴訟；(2)法院以原告不具備訴訟主體資格而駁回；(3)法院雖受理并作出處理，但在維護(hù)公共利益方面效果不大。[7]

構(gòu)建我國(guó)公益訴訟制度的最大障礙是法律限定了當(dāng)事人的起訴資格。我國(guó)現(xiàn)行訴訟法規(guī)定，原告必須是自身合法權(quán)益受到侵害的人。這使得公共利益遭受侵害時(shí)，人們由于不是直接利害關(guān)系人而不能代表公益提起訴訟，作為公共利益代表的政府部門，又可能因?yàn)楦鞣N原因不能對(duì)公共利益進(jìn)行及時(shí)有效的維護(hù)，最終導(dǎo)致“官不管，民不能”的局面。要徹底改變這種現(xiàn)狀，有必要暢通人們?yōu)榫S護(hù)公共利益而起訴的渠道。雖然我國(guó)尚未構(gòu)建公益訴訟制度，但是法律的內(nèi)容是由社會(huì)物質(zhì)生活條件決定的，法律應(yīng)該反映社會(huì)需要，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)法律剛性的同時(shí)應(yīng)當(dāng)重視法律的靈活性，重視法律本身的成長(zhǎng)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要對(duì)法律進(jìn)行必要的變革?！胺杀仨毷欠€(wěn)定的，但不可一成不變。……法律還必須服從進(jìn)步所提出的正當(dāng)要求。一個(gè)法律制度，如果跟不上時(shí)代的需要和要求，而是死死抱住上時(shí)代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的?！盵8]

通過(guò)對(duì)公益訴訟所具功能的探討，可以看出，在我國(guó)建立公益訴訟制度具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)建立公益訴訟制度是一種必然趨勢(shì)；著眼于細(xì)節(jié)，則要考慮避免濫用訴權(quán)，作出立法技術(shù)上的考量。因此，在我國(guó)的法制建設(shè)中，應(yīng)該盡快著手開(kāi)始公益訴訟的立法進(jìn)程，建立我國(guó)的公益訴訟制度，并對(duì)現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等進(jìn)行必要的修改，使之與公益訴訟制度相配套。

[1][3][5]張文顯.法理學(xué)[M].北京:高等教育出版社﹑北京大學(xué)出版社,1999：216，200，260.

[2]周枏.羅馬法原論[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,1996：886—887.

[4]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法[M].北京:法律出版社,2005：399.

[6]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000：232—233.

[7]齊樹(shù)潔,鄭賢宇.我國(guó)公益訴訟的困境與出路[J].中國(guó)司法,2005,(3).

[8][美]E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004：339—340.

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(責(zé)任編輯：宋瑞斌)

OntheFunctionsofPublicInterestLitigation

Xiao Zhiyong

Public interest litigation means a legal action initiated by a person, an organization or an administrative department in a court of law for the enforcement of public interest or general interest, There are some distinctive functions with public interest litigation, not only can it play an important role in the protection of public interest, but it can exert an active and profound influence over the establishment of the society ruled by law and democratic politics as well as the construction of a harmonious society. This essay makes a brief introduction to public interest litigation and focus on the functions of public interest litigation so as to understand the significance of establishing a public interest litigation system in China.

public interest litigation; functions; system construction

肖志勇，助理檢察員，石林彝族自治縣人民檢察院，云南·石林。郵政編碼: 652200

1672-6758(2011)03-0052-2

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