理順機(jī)制 破解農(nóng)村公路管養(yǎng)難題——關(guān)于常德市農(nóng)村公路管養(yǎng)工作的調(diào)查與思考

曹儒國(guó)

(常德市人大常委會(huì)，湖南常德 415000)

最近，我和市人大有關(guān)委室、市政府相關(guān)部門的同志一道，對(duì)全市農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護(hù)工作情況進(jìn)行了一次比較全面深入的調(diào)查研究。通過調(diào)查了解到，當(dāng)前我市農(nóng)村公路狀況有了很大的改觀，農(nóng)民出行條件有了很大的改善，但要鞏固農(nóng)村公路建設(shè)成果、保持良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，迫切需要我們重視和解決好已建成公路的管理和養(yǎng)護(hù)問題。

1 前提:農(nóng)村公路建設(shè)來勢(shì)很好，保持的關(guān)鍵在于抓好管養(yǎng)

農(nóng)村公路(包括縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)公路)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民持續(xù)增收的重要基礎(chǔ)條件。目前，全市各級(jí)政府已開始把管好“致富路”、護(hù)好“暢通道”擺上了重要議事日程。

1.1 搶機(jī)遇，完成了一批建設(shè)項(xiàng)目

近些年來，全市搶抓國(guó)家加大農(nóng)村公路建設(shè)投入的政策機(jī)遇，大力實(shí)施“三通”工程，尤其是在通鄉(xiāng)、通村公路建設(shè)方面取得了顯著成效?！笆晃濉逼陂g，全市共投入27億多元，建成農(nóng)村公路通暢工程9 145 km、通達(dá)工程 1 155 km、縣到鄉(xiāng)公路657 km，完成危橋改造45座、渡改橋及人行碼頭82座。目前，我市農(nóng)村公路總里程為18 040 km(其中:縣道2 471 km，鄉(xiāng)道6 208 km，村道9 361 km)，實(shí)現(xiàn)了全市100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和86.4%的行政村通水泥路?！笆濉逼陂g，我市將進(jìn)一步搶抓政策機(jī)遇，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路總里程達(dá)到20 000 km、完成危橋改造88座、更新和維護(hù)農(nóng)村公路渡口設(shè)備7個(gè)的目標(biāo)。

1.2 求規(guī)范，進(jìn)行了一些管養(yǎng)探索

近幾年來，全市各級(jí)政府及相關(guān)部門牢固樹立“建設(shè)是抓發(fā)展，管理養(yǎng)護(hù)也是抓發(fā)展”的理念，積極探索新的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作不斷得到加強(qiáng)。市政府出臺(tái)了《常德市車輛超限超載集中整治工作方案》(常政辦函［2011］57號(hào))，正積極開展對(duì)農(nóng)村公路車輛超限超載的整治行動(dòng)。根據(jù)今年4月底出臺(tái)的《湖南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)辦法》的有關(guān)規(guī)定，目前市里正在醞釀出臺(tái)《常德市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)辦法》。鼎城區(qū)、臨澧縣、安鄉(xiāng)縣等3個(gè)縣先行先試，率先出臺(tái)了《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)辦法》，在明確管養(yǎng)主體、劃定工作責(zé)任、落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)等方面進(jìn)行了實(shí)踐探索，并取得了較好的效果。鼎城區(qū)突出安全防護(hù)工程建設(shè)，先后投資880多萬(wàn)元，實(shí)施縣道和部分鄉(xiāng)道安保工程469 km，完善了120 km縣鄉(xiāng)道路和所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口的安全標(biāo)示和警示設(shè)施。臨澧縣突出管養(yǎng)資金籌措，明確縣財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為縣道每公里6 000元、鄉(xiāng)道3 500元、村道1 000元，水毀和大中修采取“一事一議”方式解決。安鄉(xiāng)縣突出制度管養(yǎng)，按照“誰(shuí)管養(yǎng)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)損壞，誰(shuí)賠償”的要求，大力推行目標(biāo)管理，與每條道路的管養(yǎng)單位簽訂了目標(biāo)責(zé)任狀。桃源縣自2004年以來，在養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍確定上實(shí)行了招投標(biāo)制度，分別與中標(biāo)的43支專職養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍簽訂了養(yǎng)護(hù)承包合同，確?？h鄉(xiāng)公路養(yǎng)護(hù)正常化、規(guī)范化、專業(yè)化。

1.3 抓落實(shí)，開展了一些管養(yǎng)活動(dòng)

在公路管理養(yǎng)護(hù)上，市、縣兩級(jí)積極依托一些主體活動(dòng)的開展，使各項(xiàng)管養(yǎng)工作得到了有效落實(shí)。2010年，全市組織開展了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)競(jìng)賽活動(dòng)，采取“以獎(jiǎng)代投”的方式，投入資金200多萬(wàn)元，取得了較好的效果。今年，正在全市組織開展以農(nóng)村公路綠化競(jìng)賽為主要內(nèi)容的“農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)年”活動(dòng)。截止 4月底，全市共綠化農(nóng)村公路703 km。同時(shí)，我市還把今年定為“病危橋改造年”，計(jì)劃改造縣鄉(xiāng)公路危橋15座以上。目前，已完成危橋改造4座、渡改橋1座。各區(qū)縣(市)政府按照全市的統(tǒng)一部署，積極響應(yīng)，整體聯(lián)動(dòng)，加大人、財(cái)、物等方面的投入力度，保障了養(yǎng)護(hù)活動(dòng)的效果。鼎城區(qū)大力推進(jìn)“危橋改造年”活動(dòng)，投資近1 500萬(wàn)元的石公橋大橋等3座橋梁正在緊張施工中，5座橋梁維修全面啟動(dòng)。石門縣結(jié)合“3·12植樹節(jié)”活動(dòng)，落實(shí)綠化資金200多萬(wàn)元，并由縣政府統(tǒng)一苗木供應(yīng)。臨澧縣設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金24萬(wàn)元，采取“以獎(jiǎng)代投”的方式對(duì)先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，帶動(dòng)全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)投入綠化建設(shè)資金210多萬(wàn)元。

2 難題:已建農(nóng)村公路管養(yǎng)乏力，診斷的癥結(jié)在于機(jī)制不暢

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2010年底止，全市農(nóng)村公路被損毀路基達(dá)201.45 萬(wàn) m3、路面102.7 萬(wàn) m2、橋梁48座、涵洞842道、擋墻40.8萬(wàn)m3，直接損失近2億元。由此可見，農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護(hù)工作的現(xiàn)狀不容樂觀。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 建設(shè)不配套，自然損毀現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)村公路配套設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的一個(gè)重要方面。如培路肩、擋土墻、邊溝排水、安保工程等。據(jù)調(diào)查，目前，大部分通村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，相當(dāng)一部分公路的路肩、邊溝及標(biāo)志牌等配套防護(hù)設(shè)施沒有到位。隨著通達(dá)、通暢工程深入實(shí)施，農(nóng)村車流量明顯增大，特別是一些超重貨運(yùn)車輛上路行駛，給本來就十分脆弱的農(nóng)村公路帶來了嚴(yán)重危害。每逢下雨，邊溝、涵洞排水不暢，路面遭水侵蝕，塌方不斷、斷板突出。如漢壽縣建成的1 802.4 km農(nóng)村公路中，已培路肩的不過40%;津市市建成的220 km農(nóng)村公路中，50%的公路配套設(shè)施不到位;石門縣安保設(shè)施設(shè)置較為完善的路段不到100 km，僅占縣、鄉(xiāng)公路總里程的8%，村道基本上沒有設(shè)置安全防護(hù)設(shè)施。

2.2 管理不到位，人為損毀現(xiàn)象突出

據(jù)調(diào)查，全市農(nóng)村公路路政管理不到位的問題非常突出。以桃源縣納入年報(bào)的農(nóng)村公路3 684.106 km為例，由縣交通運(yùn)輸局的公路處和縣公路局負(fù)責(zé)實(shí)施路政管理的只有549.7 km，僅占15%。加上一些村民認(rèn)為公路養(yǎng)護(hù)是政府部門的事，愛路、護(hù)路意識(shí)淡薄，違規(guī)侵占公路現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致路面受力不均而損毀。尤其是一些村民為了局部利益或一時(shí)方便，還出現(xiàn)損壞農(nóng)村公路的情況。如有的村民在改水過程中，為圖方便，將過水管道沿公路路面邊線埋設(shè)，致使路肩被毀、路基裸露，直接影響了道路的使用壽命。

2.3 養(yǎng)護(hù)不平衡，“缺養(yǎng)失養(yǎng)”現(xiàn)象普遍

國(guó)、省干線公路的建設(shè)與管養(yǎng)工作較好，而縣、鄉(xiāng)、村等道路的養(yǎng)護(hù)工作很不到位，“缺養(yǎng)”、“失養(yǎng)”現(xiàn)象嚴(yán)重。如津市市列入養(yǎng)護(hù)的農(nóng)村公路里程只有68.74 km，僅為18%，鄉(xiāng)道和村道失養(yǎng)嚴(yán)重，80%的鄉(xiāng)村道路只能通過發(fā)動(dòng)村民進(jìn)行突擊養(yǎng)護(hù)，不能進(jìn)行常年養(yǎng)護(hù)和季節(jié)性養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致有些農(nóng)村公路投入使用的時(shí)限不過2～3 a，有的甚至不到1 a，還未經(jīng)過驗(yàn)收就遭到了大面積損壞。

農(nóng)村公路尤其是鄉(xiāng)村公路管理和養(yǎng)護(hù)乏力，究其原因，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

一是沒有明確的責(zé)任主體，有效管理難以到位。國(guó)務(wù)院下發(fā)的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)體制改革方案》和省政府出臺(tái)的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》中，均將農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體明確為縣(市、區(qū))政府，而《公路法》規(guī)定實(shí)行“縣道縣管，鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管，村道村管”的管理模式，責(zé)任主體不明，導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行有效管理。特別是目前，縣級(jí)交通部門在人、財(cái)、物上對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村公路管養(yǎng)無(wú)任何約束力，且部分工作還要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)，工作體制不順。各縣級(jí)財(cái)政每年未按養(yǎng)護(hù)資金標(biāo)準(zhǔn)差額納入財(cái)政預(yù)算，客觀上直接導(dǎo)致了大部分鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)處于斷檔、脫檔狀態(tài)。

二是沒有規(guī)范的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)護(hù)工作難以考核。鄉(xiāng)村公路建設(shè)時(shí)，為了節(jié)約資金、土地，一般采取因路制宜的辦法，設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低，與列養(yǎng)等級(jí)公路相比，養(yǎng)護(hù)線路長(zhǎng)、難度大，完全依靠人工作業(yè)。且目前對(duì)于鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)，究竟按什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施，缺乏統(tǒng)一規(guī)定，難以進(jìn)行考核。如果對(duì)鄉(xiāng)村公路實(shí)行列養(yǎng)，由于受地理、條件、人居等客觀因素的限制，大部分只能以村為單位，聘請(qǐng)本村村民養(yǎng)護(hù)，由于沒有經(jīng)過專門訓(xùn)練，難以開展專業(yè)養(yǎng)護(hù)工作。

三是沒有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，養(yǎng)護(hù)資金難以籌措。由于鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)政策尚未到位，村級(jí)養(yǎng)護(hù)資金大部分靠地方配套和自籌，籌措難度相當(dāng)大，導(dǎo)致大部分鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)不到位，甚至無(wú)人管護(hù)。原本在混凝土路面建設(shè)中就已經(jīng)傾其所有，對(duì)于再籌措常年用于鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)的專項(xiàng)資金，無(wú)疑是“雪上加霜”、困難異常。自2009年成品油稅費(fèi)改革后，省下達(dá)給我市農(nóng)村公路常規(guī)養(yǎng)護(hù)資金和對(duì)縣道大中修的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，均與實(shí)際所需資金存在著很大的缺口。以桃源縣為例，2010年該縣共獲得農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金1 130.99萬(wàn)元，而該縣農(nóng)村公路常規(guī)養(yǎng)護(hù)資金年總需求為1 750萬(wàn)元(不包括水毀、大中修、危橋改造和安保工程資金)，收支差額巨大。

3 建議:農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)制要順，落實(shí)的根本在于強(qiáng)化責(zé)任

要破解我市農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護(hù)的難題，必須從理順管養(yǎng)機(jī)制入手，進(jìn)一步明確責(zé)任、強(qiáng)化舉措，切實(shí)加大重視、支持和保障農(nóng)村公路管養(yǎng)工作的力度。只有理順了機(jī)制，才能確保農(nóng)村公路管養(yǎng)落到實(shí)處;只有強(qiáng)化了各級(jí)各有關(guān)部門和全社會(huì)的共同責(zé)任，才能營(yíng)造出“愛路、護(hù)路、管路”的良好氛圍。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，在理順農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)制、強(qiáng)化農(nóng)村公路管養(yǎng)責(zé)任上，應(yīng)突出以下四個(gè)重點(diǎn)。

3.1 要明確責(zé)任主體

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)體制改革方案》和省政府關(guān)于《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》的規(guī)定，縣(市、區(qū))政府是農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體。各區(qū)縣(市)政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)出臺(tái)《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)辦法》，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，明確縣道、鄉(xiāng)道、村道、組道的具體養(yǎng)護(hù)責(zé)任、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及大中修辦法，并結(jié)合管養(yǎng)作業(yè)的規(guī)范等，編制出農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程和質(zhì)量檢查考核標(biāo)準(zhǔn)。交通部門要加強(qiáng)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的管理和督查工作，根據(jù)管養(yǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管養(yǎng)責(zé)任人的管理養(yǎng)護(hù)道路及里程，重點(diǎn)加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)檢查和督促，并嚴(yán)格兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作機(jī)構(gòu)，村一級(jí)也應(yīng)成立相關(guān)的管理養(yǎng)護(hù)組織，作為農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的具體責(zé)任主體，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道及村道的小修保養(yǎng)。

3.2 要拓寬投入渠道

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)基數(shù)龐大，單憑公路養(yǎng)路費(fèi)投入，難以滿足管養(yǎng)需求，必須從多個(gè)渠道爭(zhēng)取養(yǎng)護(hù)資金。

一是交通部門要按照“先養(yǎng)護(hù)后建設(shè)”的原則，合理安排資金用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程。

二是各區(qū)縣(市)政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需要，統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)政預(yù)算，在確保國(guó)家、省補(bǔ)助資金?？顚Ｓ玫那闆r下安排必要的財(cái)政資金，保障農(nóng)村公路的正常養(yǎng)護(hù)。

三是農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)資金要納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，對(duì)公路養(yǎng)路費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助。村道公路養(yǎng)護(hù)還可由村民委員會(huì)采用“一事一議”等民主方式輔以解決。

四是努力用活農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)籌資資源，設(shè)立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)基金，爭(zhēng)取社會(huì)各方面的投入。

3.3 要落實(shí)激勵(lì)政策

一方面，要結(jié)合“農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)年”活動(dòng)的開展，調(diào)動(dòng)區(qū)縣(市)政府抓好養(yǎng)護(hù)工作的積極性。今年在市政府下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)＜常德市掀起交通項(xiàng)目建設(shè)新高潮實(shí)施方案 ＞的通知》(常政發(fā)［2011］5號(hào))中已明確提出，要大力開展“農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)年”活動(dòng)，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”辦法，對(duì)達(dá)到良等路標(biāo)準(zhǔn)的縣道和主干鄉(xiāng)道分別按1 000元/km和500元/km的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。市政府可依據(jù)該活動(dòng)要求，將縣、鄉(xiāng)、村道的建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)工作納入市對(duì)縣的目標(biāo)管理考核，促其保障必需的改造經(jīng)費(fèi)和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，保證農(nóng)村公路得到及時(shí)維護(hù)和改造。另一方面，要結(jié)合村民自治，增強(qiáng)農(nóng)民群眾參與養(yǎng)護(hù)工作的主動(dòng)性。對(duì)于村道管養(yǎng)，可根據(jù)承受能力與受益原則，在自愿的前提下，由全體村民出資養(yǎng)護(hù)，也可由從事運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)的農(nóng)戶來承擔(dān)大部分。在具體的養(yǎng)護(hù)方式上，既可由村民委員會(huì)發(fā)動(dòng)群眾集體去做，也可以分段承包或者輪流養(yǎng)護(hù)。

3.4 要強(qiáng)化監(jiān)督管理

一是要強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)資金的使用監(jiān)管。目前，國(guó)家、省就農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作每年都投入了一部分政策性資金，對(duì)于這部分專項(xiàng)資金，各級(jí)政府及有關(guān)部門要做到?？顚Ｓ?、不得截留挪用，充分發(fā)揮農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金投入的主導(dǎo)作用。各級(jí)人大及其常委會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)這部分專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督。

二是要強(qiáng)化交通部門的職能監(jiān)管。尤其是縣級(jí)交通主管部門，要在完善相應(yīng)管養(yǎng)工作機(jī)制的前提下，進(jìn)一步發(fā)揮好對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路管養(yǎng)的監(jiān)督管理職能作用，確保農(nóng)村公路按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理養(yǎng)護(hù)，切實(shí)做到附屬設(shè)施配套完善、路況穩(wěn)定、環(huán)境衛(wèi)生達(dá)標(biāo)、大中修及時(shí)等。

三是要強(qiáng)化路政管理。農(nóng)村公路路政管理可參照國(guó)家列養(yǎng)公路，進(jìn)一步明確縣級(jí)交通行政主管部門的農(nóng)村公路路政管理責(zé)任主體和行政執(zhí)法主體，對(duì)于出現(xiàn)的一些損、毀、占農(nóng)村公路現(xiàn)象，要加大路政執(zhí)法力度，尤其是要加大治理超限超載工作力度，確保農(nóng)村公路路況穩(wěn)定。