劉 佳,李雙建

(國家海洋信息中心 天津 300171)

世界主要沿海國家海洋規(guī)劃發(fā)展對我國的啟示

劉 佳,李雙建

(國家海洋信息中心 天津 300171)

文章闡述了近幾十年來主要沿海國家海洋規(guī)劃的基本概況,在分析其發(fā)展進程和主要特點的基礎上,提出我國海洋規(guī)劃發(fā)展的一些建議,以期在促進海洋規(guī)劃發(fā)展方面有所貢獻。

沿海國家;海洋規(guī)劃;啟示

海洋規(guī)劃是在一定時期內對海洋開發(fā)、利用、治理及保護活動進行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略方案和指導性計劃,是海洋綜合管理的重要手段。制定海洋規(guī)劃,對于保障海洋開發(fā)活動有序有度進行、促進海洋經濟和海洋事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、推動國民經濟和社會發(fā)展大局至關重要。

在當前我國海洋規(guī)劃快速發(fā)展的時期,研究國外海洋規(guī)劃進展情況,總結其特點和成功經驗,對于促進我國海洋規(guī)劃科學發(fā)展具有重要的借鑒意義。

1 主要沿海國家海洋規(guī)劃發(fā)展概況

1.1 美國

美國是世界上制定海洋規(guī)劃最早也是最多的國家。早在1959年,美國科學院海洋學委員會就制定了《海洋學十年規(guī)劃 (1960—1970)》;同年又制定了《海軍海洋學十年規(guī)劃》,這是世界上第一個軍事海洋學規(guī)劃。自20世紀60年代以來,美國政府制定了一系列海洋發(fā)展規(guī)劃。包括1963年美國聯(lián)邦科學技術委員會海洋學協(xié)調委員會制定的《美國海洋學長期規(guī)劃(1963—1972)》;1969年出臺的《我們的國家和海洋——國家行動計劃》;1986年頒布的《全國海洋科技發(fā)展規(guī)劃》[1];1989年NOAA制定的《沿岸海洋規(guī)劃 (COP)》,旨在集中 NOAA和沿?？茖W界的力量解決長期存在的沿岸急迫問題;1990年公布的《90年代海洋科技發(fā)展報告》,提出要保持和增強美國在海洋科技方面的領導地位;以及隨后的《海洋行星意識計劃》(1995年)《1995—2005年海洋戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃》《海洋地質規(guī)劃 (1997—2002)》《沿岸海洋監(jiān)測規(guī)劃 (1998—2007)》《美國海洋21世紀議程》(1998年)和《制定擴大海洋勘探的國家戰(zhàn)略》等。1999年,美國制定了國家海洋戰(zhàn)略,并成立相關的國家咨詢委員會,明確了海岸帶經濟和海洋經濟的定義,從法律上確立了海洋經濟的管理和評估制度。同年又制定了國家海洋經濟計劃,旨在為國家提供一個范圍廣闊的、與現(xiàn)代經濟以及社會信息相關的交流平臺和機制,并預測出美國的海岸領域以及海岸線可能會發(fā)生的一些趨勢。

2000年 8月,美國頒布了《海洋法令(Oceans Act of 2000)》。根據該法,2001年 7月又成立了全國統(tǒng)一的海洋政策研究機構——美國海洋政策委員會。隨后陸續(xù)制定了《海洋立體觀測系統(tǒng)計劃》《21世紀海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》《2001—2003年大型軟科學研究計劃》和《2003—2008年及未來 NOAA科研戰(zhàn)略規(guī)劃:認識從海底到太陽表面的環(huán)境》等。2004年底,美國海洋政策委員會向國會提交了名為《21世紀海洋藍圖》的海洋政策報告,對海洋管理政策進行了迄今為止最為徹底的評估,并為21世紀美國海洋事業(yè)與發(fā)展描繪出了新的藍圖。2004年12月17日美國總統(tǒng)布什發(fā)布行政命令,公布了《美國海洋行動計劃》,對落實《21世紀海洋藍圖》提出具體措施,并對美國政府未來幾年的海洋發(fā)展戰(zhàn)略做出全面部署。同年公布的《21世紀海上力量合作戰(zhàn)略》被視為美國一項相對完整的海上力量發(fā)展戰(zhàn)略。2007年又頒布實施了《規(guī)劃美國今后10年海洋科學事業(yè):海洋研究優(yōu)先計劃和實施戰(zhàn)略》。

2009年6月12日,奧巴馬總統(tǒng)簽署了《關于制定美國海洋政策及其實施戰(zhàn)略的備忘錄》,并部署編制海洋空間規(guī)劃,要求采用全面、綜合和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法,既要考慮海洋、海岸與大湖區(qū)資源的保護問題,又要考慮經濟活動、海洋資源利用者間的矛盾與沖突以及資源的可持續(xù)利用等各種問題。

此外,以區(qū)域為基礎的海洋規(guī)劃,如密西西比河口規(guī)劃、海岸帶管理計劃、美國國家海洋大氣局 (NOAA)的《國家海洋保護區(qū)計劃》《美國加利福尼亞州海洋資源管理規(guī)劃》 (2004年)等,進一步豐富了美國的海洋規(guī)劃體系。

1.2 日本

日本是繼美國之后的又一海上強國,自20世紀60年代開始制定海洋規(guī)劃,是較早制定海洋規(guī)劃的國家之一。

1968年,《日本海洋科學技術計劃》出臺,為海洋經濟的快速發(fā)展奠定了良好的基礎;同年又推出《深海鉆探計劃 (1968—1983年)》。1979年提出《日本海洋開發(fā)遠景規(guī)劃的基本設想及推進措施》,1985年制定了《大洋鉆探計劃(1985—1994年)》[2]。1990年 5月,日本海洋開發(fā)審議會向政府提出了“面向21世紀的海洋開發(fā)設想和措施”,其中涉及進行國際化的跨學科、跨領域的研究,加強海洋信息研究和管理,在全社會進行大力宣傳以提高人們對海洋開發(fā)和保護的認識等提議。20世紀90年代又相繼制定了《海洋高技術產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《海上走廊計劃》(1994年)、《海洋研究開發(fā)長期計劃(1998—2007)》 (1998年)和《1999年海洋開發(fā)計劃》等。2000年,日本提出《綜合大洋鉆探計劃》,該計劃于2003年10月啟動,目前已有包括美國等海洋強國在內的12個國家參與。進入21世紀,日本先后制定了《21世紀海洋發(fā)展戰(zhàn)略》《21世紀開發(fā)海洋空間計劃》和《產業(yè)集群計劃》[3]等。在2001年日本內閣會議批準的科技基本規(guī)劃中,海洋開發(fā)和宇宙開發(fā)被確立為維系國家生存基礎的優(yōu)先開拓領域。2004年,日本發(fā)布了第一部《海洋白皮書》,提出對海洋實施綜合管理。2007年7月,日本頒布實施《海洋基本法》,同年發(fā)布《海洋基本計劃建議》,提出“海洋立國”和實施海洋綜合管理[4]。2007年,日本發(fā)起《研究高發(fā)性地震帶的深?？茖W鉆探計劃》。進入2008年,日本以基本法為藍圖,積極開展各項相關的具體工作,向“真正的海洋立國”目標邁進。2009年日本出臺了《海洋能源礦物資源開發(fā)計劃》,對開發(fā)石油天然氣、天然氣水合物、海底熱液礦藏和國際海底礦藏等進行了籌劃。

1.3 英國

英國是世界海洋強國之一,自古以來就十分重視海洋的綜合開發(fā)、利用和規(guī)劃工作。

早在20世紀70年代,英國蘇格蘭發(fā)展局為開發(fā)北海石油和天然氣資源制定了《北海石油與天然氣:海岸規(guī)劃指導方針》,其基本原則是海洋油氣業(yè)對海岸區(qū)域的利用只能在指定區(qū)域內進行[5]。1989年底,英國海洋技術協(xié)調委員會向英國政府提交了《90年代英國海洋科學技術發(fā)展規(guī)劃》,提出今后10年國家海洋六大戰(zhàn)略目標和海洋發(fā)展規(guī)劃及實施建議。2000年,英國自然環(huán)境研究委員會 (NERC)和海洋科學技術委員會 (USTB)提出今后5～10年海洋科技發(fā)展戰(zhàn)略,包括海洋資源可持續(xù)利用和海洋環(huán)境預報兩方面的科技計劃[6]。2002年5月1日,英國政府又提出了“全面保護英國海洋生物計劃”,為生活在英國海域的4.4萬個海洋物種提供更好的棲息地。英國地質調查局分別于2005年和2008年發(fā)布了《2005—2010年的戰(zhàn)略科學規(guī)劃》和《2009—2014年的戰(zhàn)略科學規(guī)劃》。2009年11月12日,英國王室正式批準《英國海洋法》。該法由11個部分組成,其中第三部分為海洋規(guī)劃,提出了戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系。該體系的第一階段工作是編制海洋政策,確立海洋綜合管理方法,確定海洋保護與利用的短期與長期目標;第二階段是制定一系列海洋規(guī)劃與計劃,以幫助各涉海領域落實海洋政策[7]。2010年 2月 3日,英國政府正式發(fā)布《英國海洋科學戰(zhàn)略 (U K marine strategy)》報告,將應對氣候變化等3個方面確定為未來15年英國海洋科學研究的重點。2010年3月,英國政府又發(fā)布了《海洋能源行動計劃》,提出在政策、資金、技術等多方面支持新興的海洋能源發(fā)展,以幫助減少二氧化碳排放和應對氣候變化,并提供一批就業(yè)崗位。

1.4 澳大利亞

澳大利亞是南半球最發(fā)達的海洋國家,也是世界上通過綜合協(xié)調利用海洋各個方面并保持優(yōu)質海洋環(huán)境的典范之一。

早在1979年,澳大利亞就頒布了《海岸和解書》,規(guī)定州和領地的控制范圍是從海岸向海延伸約3 n mile[8]。20世紀90年代,澳大利亞先后制定了《海洋拯救計劃 (1991—2000)》《海岸帶行動規(guī)劃》和《海洋工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略(1990—1994)》等。1997年,澳大利亞聯(lián)邦政府工業(yè)、科學和旅游部公布了由澳大利亞海洋產業(yè)和科學理事會負責編制的《海洋產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》,明確了綜合管理作為協(xié)調海洋產業(yè)之間的關系、管理機構和層次之間的關系以及推進海洋產業(yè)發(fā)展的根本管理模式。該戰(zhàn)略對推動該國海洋產業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用,使澳大利亞海洋產業(yè)的許多方面處于世界領先地位,或是具有世界競爭力[9]。1998年,澳大利亞政府頒布了《澳大利亞海洋政策 (AOP)》,該政策首次就澳大利亞廣大海域提供了基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理框架,為規(guī)劃和管理海洋開發(fā)提供了戰(zhàn)略依據。2004年5月21日頒布的東南海域計劃是首個在AOP下執(zhí)行的地域性海洋計劃。該項研究表明,雖然橫跨部門和權限的充分綜合化尚未出現(xiàn),然而在東南地區(qū),新的AOP主動性、機構和管理方法已經大大增強了部門和管轄權的協(xié)調[10-11]。2006年,澳大利亞自然資源管理部長委員會 (Natural Resource Management Ministerial Council)發(fā)布了《綜合海岸帶管理國家協(xié)作方式——框架與執(zhí)行計劃(National Cooperative Approach to Integrated Coastal Zone Management-Framework and Implementation Plan)》,綜合分析了澳大利亞海岸帶所面臨的壓力與問題,并在此基礎上研究制訂國家海岸優(yōu)先發(fā)展的領域計劃,進一步對國家實施這些優(yōu)先領域制訂系列的執(zhí)行措施與目標,對澳大利亞今后的海岸發(fā)展起到了指導作用。為更好地讓海洋資源造福全社會,1999年澳大利亞出臺了海洋科技計劃[12]。時隔10年,為順應海洋科技發(fā)展形勢的需要,2009年3月澳大利亞政府又公布了海洋研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略框架[10]。在區(qū)域海洋規(guī)劃發(fā)展方面,2005年 2月,岸線管理委員會 (CMC)歷時6年多完成了澳大利亞東部海岸 Tweed郡的岸線管理規(guī)劃(Coastline or Shoreline Management Plan),規(guī)劃期限為15～20年。2007年,澳大利亞開始實施海洋生物區(qū)規(guī)劃 (Australia Marine Bioregional Plans),旨在摸清海底和水體環(huán)境,為海洋空間規(guī)劃提供多尺度的數據支撐。

1.5 加拿大

加拿大是一個三面環(huán)海的國家,歷來重視海洋的開發(fā)利用與保護。

加拿大于1987年制訂了《多年海洋計劃》。進入20世紀90年代,聯(lián)邦政府通過環(huán)境部制定了綜合性規(guī)劃《綠色規(guī)劃》,旨在促進加拿大沿海和海洋水域的保護行動。根據《綠色規(guī)劃》,又相繼啟動了弗雷澤河口行動計劃、圣·勞倫斯行動計劃、大西洋海岸行動計劃、五大湖行動計劃和生境行動計劃。1997年,加拿大頒布并實施了《海洋法》[11,13],使加拿大成為世界上第一個具有綜合性海洋管理立法的國家?！逗Ｑ蠓ā肥跈嗉幽么鬂O業(yè)和海洋部長負責組織領導并督促《加拿大海洋戰(zhàn)略》的制定工作。繼《海洋法》之后,2002年7月《加拿大海洋戰(zhàn)略》[11,14]出臺,該戰(zhàn)略提出在海洋綜合管理中堅持生態(tài)方法,重視現(xiàn)代科學知識和傳統(tǒng)生態(tài)知識;堅持可持續(xù)發(fā)展原則;了解和保護海洋環(huán)境、促進經濟的可持續(xù)發(fā)展和確保加拿大在海洋事務中的國際地位。根據該戰(zhàn)略,聯(lián)邦政府組織有關人士制訂了針對加拿大3個沿海地區(qū)的管理計劃,其中包括:北冰洋波弗特海綜合管理規(guī)范計劃、大西洋東斯科舍陸架綜合管理和太平洋不列顛哥倫比亞省中部海岸計劃。2005年5月,加拿大《海洋行動計劃》開始實施,首筆投資2 800萬加元,以進一步加強聯(lián)邦政府保護加拿大脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的能力,為加拿大民眾和沿海居民提供更好的可持續(xù)發(fā)展機會[15]。2009年又啟動了“海王星”海底觀察站計劃。

2 世界主要沿海國家海洋規(guī)劃發(fā)展對我國的啟示

2.1 立法是海洋規(guī)劃編制和實施的重要保障

全球已有諸多沿海國家先后制定并頒布了海洋法。法律法規(guī)的嚴肅性、規(guī)范性和穩(wěn)定性,保證了海洋規(guī)劃的有效實施。加拿大率先通過《海洋法》,為綜合海洋政策和管理提供了框架,進一步加強了加拿大在海洋綜合管理方面的實力,并提出實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理;比利時先后頒布了《大陸架法》《專屬經濟區(qū)法》和《海洋保護法》等[16],逐步構建了海洋空間立法框架,將海洋空間規(guī)劃作為一種海洋利用管理的手段;日本2007年出臺《海洋基本法》,同期推出了《專屬經濟區(qū)海洋構筑物安全水域設定法》,《海底資源開發(fā)推進法》和《在專屬經濟區(qū)等行使天然資源勘探和海洋科學調查主權權利及其他權利法案》兩部海洋法律也在審議之中。此前制定了《專屬經濟區(qū)和大陸架法》《養(yǎng)護及管理海洋生物資源法》《海岸帶管理暫行規(guī)定》和《無人海洋島的利用與保護管理規(guī)定》等以及若干部海洋環(huán)保類法律,為制定海洋政策和海洋規(guī)劃建立了日臻完善的法律保障體系;美國先后頒布了《海洋自然保護區(qū)規(guī)劃條例》《海岸帶管理法 (CZMA)》和《海洋法令》等;德國近年修訂了《聯(lián)邦空間規(guī)劃法案》,擴大了國家部門性管轄權 (包括海洋空間規(guī)劃),把專屬經濟區(qū)納入部門管理范圍?！队Ｑ蠓ā分杏袑ｉT一個章節(jié)為海洋規(guī)劃,提出將構建戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系。

2.2 建立海洋管理與規(guī)劃的高層協(xié)調機制

許多沿海國家都有各具特色的海洋規(guī)劃協(xié)調機構。例如,為了防止部門之間職能重疊,加強協(xié)調,印度尼西亞成立了海洋理事會作為部門間協(xié)調機構,由海洋部、外交部、交通部、警察總署、海軍、旅游部等部門負責人以及私人企業(yè)、非政府組織的代表組成,總協(xié)調人是海洋事務與漁業(yè)部部長;在英國,當各部門之間在海域利用上發(fā)生矛盾時,有關部門之間成立委員會自己協(xié)調解決,解決不了的交由內閣成立的專門委員會進行協(xié)調。英國的主要綜合管理協(xié)調機構包括英國皇家地產管理委員會,負責協(xié)調海域使用,以及海洋科學技術協(xié)調委員會,負責協(xié)調政府資助的有關海洋科技活動;澳大利亞成立了由環(huán)境部、工業(yè)科學與資源部、農林漁業(yè)部、交通部以及旅游部等涉海部門的部長組成的國家海洋部長委員會,負責協(xié)調聯(lián)邦政府各涉海部門的有關海洋工作,具體海洋管理職能分散在各海洋行業(yè)管理部門。面對國際海洋競爭激烈、建設小康社會對海洋的巨大需求以及海洋發(fā)展中尚待解決的突出問題,我國應盡快建立海洋管理與規(guī)劃工作的高層協(xié)調機制。2.3 重視海洋科技規(guī)劃,推進科技興海戰(zhàn)略

美國、英國和日本等國非常重視海洋科技規(guī)劃,美國的海洋規(guī)劃即始于20世紀50年代的海洋科學研究規(guī)劃,先后制定了《美國海洋學長期規(guī)劃》《全球海洋科學規(guī)劃》和《規(guī)劃美國今后十年海洋科學事業(yè):海洋研究優(yōu)先計劃和實施戰(zhàn)略》等;英國也先后制定了《90年代英國海洋科學技術發(fā)展規(guī)劃》《海洋科學技術發(fā)展戰(zhàn)略》《2005—2010年的戰(zhàn)略科學規(guī)劃》《2009—2014年的戰(zhàn)略科學規(guī)劃》和《英國海洋科學戰(zhàn)略》等。而我國的海洋科技水平始終落后于世界海洋強國。因此,要繼續(xù)發(fā)揮科技的先導作用,加強海洋科技規(guī)劃的編制與實施,推進配套工程建設。

2.4 加強海洋規(guī)劃實施的評估監(jiān)督

國外主要沿海國家紛紛用動態(tài)的眼光看待本國海洋發(fā)展態(tài)勢,定期調整、修訂或制定適合不同時期的海洋發(fā)展規(guī)劃。這是保障海洋規(guī)劃目標落到實處的重要措施。如,美國從規(guī)劃開始實施起就制訂5年執(zhí)行計劃,執(zhí)行計劃每年修訂一次,并根據這些信息和執(zhí)行措施跟蹤規(guī)劃進展,制定和修訂年度預算指標、業(yè)務計劃和執(zhí)行計劃,必要時將修訂戰(zhàn)略規(guī)劃,重申戰(zhàn)略目標和任務。因此,我國應加快建立海洋規(guī)劃運行監(jiān)督機制和海洋規(guī)劃評估制度,進一步研究制定規(guī)劃評估指標體系和考核辦法,制訂切實可行的海洋規(guī)劃年度實施計劃以及保障政策和措施,逐步建立相應的實施保障及監(jiān)督機制,確保海洋規(guī)劃落到實處。

2.5 完善海洋規(guī)劃體系

美國、日本和澳大利亞均已建立了完備的海洋規(guī)劃體系,在其規(guī)劃體系中,既有中長期規(guī)劃,也有短期規(guī)劃,既有宏觀規(guī)劃,也有具體計劃,相互配合,結構合理,優(yōu)勢互補,有效保障了海洋規(guī)劃的實施,推動了海洋事業(yè)的發(fā)展。而我國海洋規(guī)劃中短期規(guī)劃多、中長期規(guī)劃少,宏觀規(guī)劃多、具體規(guī)劃少,且相互間存在不匹配的矛盾。因此,我國應盡快設計海洋規(guī)劃體系并充分考慮體系結構,做好中長期與短期規(guī)劃、宏觀規(guī)劃與具體規(guī)劃、各級各類海洋規(guī)劃間的相互配合,更好地服務于我國海洋事業(yè)的發(fā)展。

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國家社會科學基金資助課題“主要國家海洋戰(zhàn)略調整對我國影響研究 (10CGJ002)”的階段性研究成果.