胡際蓮

（重慶三峽學(xué)院，重慶 404000）

促進(jìn)后三峽時(shí)期庫區(qū)發(fā)展的財(cái)稅政策措施的選擇研究

胡際蓮

（重慶三峽學(xué)院，重慶 404000）

三峽樞紐工程、輸變電工程和移民搬遷安置全面進(jìn)入掃尾階段，“后三峽時(shí)代”已經(jīng)開啟，三峽庫區(qū)面臨著新的“地質(zhì)災(zāi)害、二次生態(tài)移民”問題，后三峽時(shí)期三峽工程運(yùn)行體制與制度、庫區(qū)發(fā)展等問題又引起了各級(jí)政府及學(xué)術(shù)界關(guān)注。政府在后三峽時(shí)期庫區(qū)發(fā)展中仍將擔(dān)當(dāng)重任，財(cái)稅政策也仍將是解決后三峽問題的主要途徑。

后三峽時(shí)期；財(cái)稅政策；生態(tài)移民

引言

在三峽水庫的規(guī)劃與建設(shè)期，三峽工程主要定位于防洪、清潔能源基地、通航三個(gè)方面。隨著三峽水庫逐漸全面建成運(yùn)行，對(duì)三峽水庫及庫區(qū)定位的認(rèn)識(shí)也在繼續(xù)深化。自2006年開始，重慶就提出“三峽水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備庫”的三峽水庫新定位，并在此后逐步獲得國家的認(rèn)同。而在《三峽后續(xù)規(guī)劃》送審稿中，對(duì)新形勢(shì)下三峽水庫主體功能作出了最新的定位——“三峽水庫是中國重要的淡水資源庫”，因?yàn)椤叭龒{水庫蓄水393億立方米，控制流域面積100多萬平方公里，多年平均徑流量4500億立方米，對(duì)保障庫區(qū)和長江中下游群眾飲水安全，優(yōu)化中國水資源配置，緩解北方干旱具有戰(zhàn)略意義”。此外，還增加了“三峽庫區(qū)是百萬移民的安置區(qū)”這一定位。進(jìn)入“十一五”以后，按國家主體功能區(qū)建設(shè)將三峽庫區(qū)劃分為生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、限制和禁止開發(fā)區(qū)。

一、后三峽時(shí)期庫區(qū)面臨的問題

作為世界上最大的水利水電樞紐工程，三峽工程已先后于2003年和2006年分別實(shí)現(xiàn)了135米水位和156米水位的蓄水目標(biāo)，2009年實(shí)施175米的最高水位蓄水試驗(yàn)（由于氣象因素上游來水少，為保證下游城市的用水，實(shí)際試驗(yàn)蓄水到172米），標(biāo)志著三峽工程如期完成了初步設(shè)計(jì)建設(shè)任務(wù)。三峽工程建成后，庫水淹沒區(qū)將涉及湖北和重慶的二十個(gè)區(qū)市縣，最終動(dòng)遷移民約一百一十余萬人，其中重慶十六個(gè)區(qū)市縣受淹，移民數(shù)量占整個(gè)庫區(qū)移民的百分之八十五左右。現(xiàn)今，三峽樞紐工程、輸變電工程和移民搬遷安置全面進(jìn)入掃尾階段，“后三峽時(shí)代”已經(jīng)開啟，三峽庫區(qū)面臨著以下問題：

（一）生態(tài)庫區(qū)的定位與發(fā)展矛盾。

三峽庫區(qū)地處川東丘陵，山地多平地少，地質(zhì)災(zāi)害頻繁，自然生態(tài)脆弱，本來人口承載力就低；三峽工程的建設(shè)又產(chǎn)生了大量移民，而大部分移民是按照“就地后靠”的原則搬上來的，這勢(shì)必對(duì)本已嚴(yán)峻的庫區(qū)承載力產(chǎn)生更大的壓力。

據(jù)再次開發(fā)性移民課題組實(shí)際調(diào)研，庫區(qū)現(xiàn)在人口密度為302人每平方公里，是全國的2.1倍，同類地區(qū)的4—5倍，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過適度環(huán)境人口容量。西南大學(xué)三峽問題專家藍(lán)勇教授從經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的角度測算，認(rèn)為考慮到目前的生產(chǎn)力狀況，庫區(qū)只能承載現(xiàn)有人口的一半左右。因此，國家對(duì)庫區(qū)的區(qū)域定位是生態(tài)功能區(qū)、限制和禁止開發(fā)區(qū)。

就三峽庫區(qū)目前的生態(tài)環(huán)境容量和土地承受能力，要實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展是很困難的。因?yàn)榫腿龒{庫區(qū)現(xiàn)在的資源環(huán)境，發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對(duì)庫區(qū)進(jìn)行開發(fā)而言很容易造成水土流失，容易造成三峽水庫的淤積，會(huì)影響其防洪蓄水發(fā)電等功能的發(fā)揮；而大規(guī)模的發(fā)展工業(yè)，可能造成水體污染。

（二）生態(tài)移民模式的選擇。

“建議國家有關(guān)部門著手研究三峽庫區(qū)生態(tài)性移民的可行性和實(shí)施方案，爭取再用10年時(shí)間完成500萬生態(tài)性移民。”原國家環(huán)?？偩指本珠L、中國工程院院士金鑒明，在2009年9月8日—10日于重慶舉行的第11屆中國科協(xié)年會(huì)上的這番發(fā)言，引起廣泛矚目。庫區(qū)生態(tài)移民工作面臨著環(huán)境承載能力弱、移民數(shù)量大、政策不配套、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、工作無經(jīng)費(fèi)等困難。

減少庫區(qū)人口，減輕庫區(qū)壓力已成共識(shí)，但采取何種方式學(xué)界爭論已久。時(shí)至今日，藍(lán)勇教授依然認(rèn)為，需要政府采取強(qiáng)制措施將移民外遷來解決人口與庫區(qū)之間的矛盾，這樣不僅可以解決三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題，還可以借機(jī)調(diào)整三峽地區(qū)歷史上形成的不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。但重慶市政府有關(guān)官員則表示，政府現(xiàn)在來有組織的實(shí)施統(tǒng)一搬遷已無可能性。當(dāng)初各區(qū)縣所拿出的移民方案也基本上是就地后靠，外遷只占很少的一部分，因此大規(guī)模的外遷如今已沒有可行性。

市場選擇、政府引導(dǎo)的開發(fā)性移民模式是重慶市社科院再次開發(fā)性移民課題組在對(duì)三峽庫區(qū)深入調(diào)研基礎(chǔ)上提出的。它是以梯度轉(zhuǎn)移、無土安置為主，以市場化為導(dǎo)向，將農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城市化、工業(yè)化進(jìn)程緊密結(jié)合起來。這在搬遷方式、實(shí)施主體和安置方式上都有別于三峽水庫工程移民。目的是實(shí)現(xiàn)其穩(wěn)定居住，使農(nóng)民工逐步變化為市民，并放棄農(nóng)村的土地。這種移民呈現(xiàn)梯度，就是借助有條件或者已經(jīng)脫離非農(nóng)的人口這樣一個(gè)杠桿，來減少庫區(qū)人口。相對(duì)而言比較具有可行性，同時(shí)可以節(jié)省很多行政資源，也避免了很多可能產(chǎn)生的矛盾。課題組提出：政府在宏觀上要努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，搞好“一圈兩翼”和幾個(gè)區(qū)域中心城市的建設(shè)，發(fā)揮其帶動(dòng)作用，而具體則要針對(duì)庫區(qū)進(jìn)城務(wù)工人口制定相應(yīng)的社保體系，解決其子女上學(xué)、老人就醫(yī)等問題。[1]

有專家建議，目前政府對(duì)庫區(qū)進(jìn)行的高成本的投資（如基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和義務(wù)教育的財(cái)政支出），若能轉(zhuǎn)向?yàn)槠浣鉀Q社保問題等基本保障的支出，差不多就可以抵消遷移成本，后一種財(cái)政支付方式可使這些移民長期穩(wěn)定下來。

（三）移民后期扶持任務(wù)艱巨。

三峽工程建成，庫水淹沒區(qū)涉及湖北和重慶的二十個(gè)區(qū)市縣，截至2008年底，累計(jì)搬遷移民125.5萬人；重慶十六個(gè)區(qū)市縣受淹，至2008年底重慶移民實(shí)際搬遷112.8萬人，數(shù)量占整個(gè)庫區(qū)移民近百分之九十，其中重慶城鎮(zhèn)移民64.53萬人，鄉(xiāng)村移民48.3萬人，重慶市外搬遷12.4萬人，也就是說重慶實(shí)際安置移民搬遷近100萬人。這100萬移民的后期扶持對(duì)于重慶來說任務(wù)艱巨，同時(shí)外遷移民返流也是不可回避的事實(shí)，雖然目前返流移民未納入后期扶持范圍，但為他們提供生存空間和就業(yè)機(jī)會(huì)的任務(wù)仍然落在庫區(qū)政府的肩上。①參見2009年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒。

（四）地質(zhì)災(zāi)害的防治與環(huán)境治理。

作為全國地質(zhì)災(zāi)害密度最高的地區(qū)之一，重慶庫區(qū)隱患點(diǎn)達(dá)10792處。蓄水175米高后，2500余處監(jiān)測預(yù)警點(diǎn)中已發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害（險(xiǎn)情）252處（其中新發(fā)生172處）。由于處置及時(shí)，未造成人員傷亡。同時(shí)，庫區(qū)山高坡陡，石漠化現(xiàn)象相當(dāng)突出，水土流失面積占48.6%，大量的坡耕地、劣質(zhì)耕地需要改造。農(nóng)村面源污染占70%，已超過工業(yè)污染，還有15條一級(jí)支流回水區(qū)發(fā)生“水華”現(xiàn)象。

（五）遺留問題亟待解決。

受移民淹沒規(guī)劃調(diào)查遺漏以及國家政策調(diào)整等因素的影響，目前三峽移民搬遷安置遺留問題較多，存在著淹沒學(xué)校與醫(yī)院搬遷欠賬、非耕地未補(bǔ)償、破產(chǎn)關(guān)閉國有工礦企業(yè)職工安置資金缺口、半淹企業(yè)淹沒線上資產(chǎn)損失及功能恢復(fù)、城集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)等諸多問題。

二、后三峽時(shí)期政策的主要目標(biāo)與重要途徑

（一）后三峽時(shí)期政策的主要目標(biāo)。

1.扶持移民安穩(wěn)致富。移民搬遷安置任務(wù)完成后，政策目標(biāo)將轉(zhuǎn)向促進(jìn)移民安穩(wěn)致富，促進(jìn)庫區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。加大移民后期扶持力度，逐步增加移民后期扶持資金，切實(shí)解決移民長遠(yuǎn)生計(jì)問題。完善移民就業(yè)扶持體系，加大職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、市場信息、創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)和就業(yè)援助工作力度，提高移民就業(yè)再就業(yè)能力。加快庫區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)對(duì)庫區(qū)移民就業(yè)再就業(yè)實(shí)施資金和政策傾斜，提供更多本地就業(yè)崗位。以基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)為重點(diǎn)，將農(nóng)村進(jìn)城鎮(zhèn)安置移民、城鎮(zhèn)占地移民、生態(tài)屏障區(qū)及地質(zhì)災(zāi)害避讓移民納入社會(huì)保障體系。解決三峽移民搬遷安置遺留問題，包括淹沒學(xué)校與醫(yī)院搬遷欠賬、非耕地未補(bǔ)償、破產(chǎn)關(guān)閉國有工礦企業(yè)職工安置資金缺口等遺留問題，幫助移民解決生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難和問題，促進(jìn)三峽庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)籌解決庫區(qū)當(dāng)前突出矛盾和長遠(yuǎn)發(fā)展問題。

2.支持庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極發(fā)展適合庫區(qū)特點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，是實(shí)現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富的主要途徑。積極發(fā)展能源及礦產(chǎn)資源深加工、石油天然氣化工和鹽化工、機(jī)械制造、紡織服裝、現(xiàn)代中藥及生物醫(yī)藥等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，支持庫區(qū)城鎮(zhèn)移民生態(tài)工業(yè)園建設(shè)，增加對(duì)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入補(bǔ)助。鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)向綜合條件較好的三峽庫區(qū)、涪陵等庫區(qū)城鎮(zhèn)布局，探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)多元共建和異地投資利益分享新機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，嚴(yán)禁高污染行業(yè)企業(yè)落戶。認(rèn)真落實(shí)全國對(duì)口支援三峽庫區(qū)移民工作五年規(guī)劃綱要，鼓勵(lì)更多的省市、企業(yè)向重慶提供人才、資金和項(xiàng)目援助，探索更加有效的對(duì)口支援方式，增強(qiáng)庫區(qū)的造血功能和發(fā)展后勁。繼續(xù)發(fā)揮庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的扶持作用。依法開征三峽電站水資源費(fèi)。盡快編制并報(bào)批三峽庫區(qū)后續(xù)工作規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮三峽庫區(qū)后續(xù)工作資金需求，抓緊研究制定國家重大水利工程建設(shè)基金政策出臺(tái)后的分配方案和管理辦法。建立國家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)及全流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)。

3.加強(qiáng)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。健全庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，把三峽庫區(qū)建成長江流域的重要生態(tài)屏障，維護(hù)長江健康生命，確保三峽工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)。強(qiáng)化庫區(qū)工業(yè)污染源治理，搞好農(nóng)業(yè)面源污染防治，禁止水庫網(wǎng)箱養(yǎng)魚，加大水庫清漂力度，解決支流“水華”等影響水質(zhì)的突出問題。完善并實(shí)施三峽庫區(qū)綠化帶建設(shè)規(guī)劃和水土保持規(guī)劃，強(qiáng)化生物治理措施，加大水土流失治理力度。根據(jù)庫區(qū)生態(tài)承載能力，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)移民，在水庫周邊建設(shè)生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)保護(hù)帶。制定落實(shí)消落區(qū)治理方案和相關(guān)措施，加強(qiáng)三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)。推進(jìn)三峽庫區(qū)三期地質(zhì)災(zāi)害防治工程，建立三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治長效機(jī)制，落實(shí)庫區(qū)防災(zāi)減災(zāi)保安措施。加強(qiáng)三峽工程蓄水后的生態(tài)變化規(guī)律和長江流域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究。①參見國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見[2009]3號(hào)

（二）財(cái)政政策仍將是解決后三峽問題的重要途徑。

1.財(cái)政政策在三峽移民建設(shè)期間發(fā)揮了重要作用。三峽工程建設(shè)期間在移民搬遷、產(chǎn)業(yè)扶持和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)發(fā)展以及移民后期扶持方面，采取了一系列的政策，主要包括：

稅收優(yōu)惠政策：移民搬遷占用耕地給予耕地占用稅減免，鼓勵(lì)庫區(qū)技術(shù)改造，對(duì)進(jìn)口自用物資所繳納的關(guān)稅及增值稅全額返還，對(duì)移民開發(fā)項(xiàng)目、淹沒遷建項(xiàng)目以及對(duì)口支援項(xiàng)目給予企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅減免。

財(cái)政投資與補(bǔ)助政策：加強(qiáng)商貿(mào)流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與結(jié)構(gòu)調(diào)整、水利能源基礎(chǔ)建設(shè)，城市污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害防治、庫周綠化帶建設(shè)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面建設(shè)，加強(qiáng)教育、衛(wèi)生和文化事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以及勞動(dòng)力市場建設(shè)。

中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策：實(shí)行移民再就業(yè)補(bǔ)助及崗位補(bǔ)助，拓寬移民就業(yè)渠道，給予庫區(qū)移民養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、貧困移民最低生活保障及“三無”人員補(bǔ)助，為其提供社會(huì)保障。

2.財(cái)政政策仍將是解決后三峽問題的重要途徑。國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在考察三峽庫區(qū)時(shí)明確表示：“要把投資與改善民生有機(jī)結(jié)合。要把移民安穩(wěn)致富問題作為后續(xù)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，推進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展，使百萬移民穩(wěn)得住、逐步能致富，使庫區(qū)各族人民共享改革發(fā)展的成果?！?/p>

解決后三峽時(shí)期解決三峽庫區(qū)的遺留問題、生態(tài)移民以及移民后扶、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償、污染治理與水資源保護(hù)、水土流失治理與地質(zhì)災(zāi)害治理等問題應(yīng)該是財(cái)政政策的目標(biāo)，財(cái)政政策仍將是解決后三峽問題的重要途徑。

三、促進(jìn)后三峽時(shí)期庫區(qū)發(fā)展的財(cái)稅政策措施

要實(shí)現(xiàn)后三峽時(shí)期的財(cái)政政策目標(biāo)，就應(yīng)落實(shí)各項(xiàng)財(cái)稅政策措施：

（一）促進(jìn)生態(tài)移民搬遷及移民安穩(wěn)致富的財(cái)稅政策措施。

1.促進(jìn)移民就業(yè)的財(cái)稅政策措施。促進(jìn)移民就業(yè)可以參照國家鼓勵(lì)再就業(yè)的財(cái)稅優(yōu)惠政策以促進(jìn)移民就業(yè)。（1）通過稅費(fèi)減免和財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)和支持移民自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)移民從事個(gè)體經(jīng)營的（國家限制的行業(yè)除外），在規(guī)定限額內(nèi)依次減免營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人所得稅。對(duì)移民從事個(gè)體經(jīng)營而自籌資金不足的，可提供小額擔(dān)保貸款和中央財(cái)政貼息。（2）通過稅費(fèi)減免優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)吸納移民就業(yè)。對(duì)三峽庫區(qū)商貿(mào)企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)（國家限制的行業(yè)除外）、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)中的加工型企業(yè)和街道社區(qū)具有加工性質(zhì)的小型企業(yè)實(shí)體，招用移民就業(yè)并與其簽訂1年以上期限勞動(dòng)合同并繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，按實(shí)際招用人數(shù)，在相應(yīng)期限內(nèi)定額依次減免營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅。（3）通過財(cái)政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)多層次、多形式的移民職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。對(duì)移民接受中職、高職及本科不同層次職業(yè)教育分別給予一定的直接補(bǔ)貼；給予培訓(xùn)移民的學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施移民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的資助和補(bǔ)貼；還可以對(duì)接受移民就業(yè)企業(yè)的移民上崗培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)實(shí)行所得稅前加計(jì)50%扣除的稅收優(yōu)惠。

2.為移民提供社會(huì)保障的財(cái)稅政策措施。（1）對(duì)三峽庫區(qū)商貿(mào)企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)（國家限制的行業(yè)除外）、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)中的加工型企業(yè)和街道社區(qū)具有加工性質(zhì)的小型企業(yè)實(shí)體，在新增加的崗位中，如果當(dāng)年新招用移民就業(yè)，并與其簽訂1年以上期限勞動(dòng)合同并繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，在企業(yè)所得稅前加計(jì)50%扣除的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于移民個(gè)人繳納部分給予50%的補(bǔ)貼。（2）對(duì)于靈活就業(yè)的移民，其申報(bào)就業(yè)并自行繳納社會(huì)保險(xiǎn)的，給予一定數(shù)額的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。（3）以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會(huì)保障，以促使移民自愿放棄土地走向城市。

3.財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，為移民提供廉租房經(jīng)濟(jì)適用房。給予開發(fā)商稅收優(yōu)惠、貼息、租金補(bǔ)貼，以宅基地?fù)Q取住房等多方面為移民提供保障性廉租房經(jīng)濟(jì)適用房，以解決移民安居之憂。

4.追加后續(xù)投資解決遷建遺留的問題。追加投資解決三峽遷建遺留的非耕地未補(bǔ)償、破產(chǎn)關(guān)閉國有工礦企業(yè)職工安置資金缺口問題，實(shí)現(xiàn)政策的公平性；解決淹沒學(xué)校與醫(yī)院搬遷欠賬，加大庫區(qū)學(xué)校、醫(yī)院的投入，為移民提供良好的公共醫(yī)療教育條件；投資解決淹沒企業(yè)資產(chǎn)損失及功能恢復(fù)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)問題，改善庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件。

（二）促進(jìn)庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策措施。

1.發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的產(chǎn)業(yè)造血功能，優(yōu)化庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為破解庫區(qū)“產(chǎn)業(yè)空虛”，促進(jìn)移民安穩(wěn)致富，中央專門設(shè)立了總額達(dá)50億元的三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持基金，有針對(duì)性地支持特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，發(fā)展庫區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展勞動(dòng)密集型制造業(yè)、商貿(mào)物流業(yè)和旅游業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.給予特殊的稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)資金投向三峽庫區(qū)。（1）放大西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策。建議在三峽庫區(qū)延長執(zhí)行5—10年，并對(duì)三峽庫區(qū)符合重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)方向的內(nèi)外資企業(yè)以及符合西部大開發(fā)優(yōu)惠政策的五類基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)條件的內(nèi)外資企業(yè)，給予“五免五減半”（即前五年免征企業(yè)所得稅、后五年減半征收企業(yè)所得稅）的優(yōu)惠政策。對(duì)于庫區(qū)貧困區(qū)縣和移民量大的區(qū)縣，建議國家在今后5年內(nèi)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付繼續(xù)對(duì)其因稅收減免而引起的財(cái)政減收給予補(bǔ)助。同時(shí)，比照民族自治區(qū)地方企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，授權(quán)重慶市人民政府核準(zhǔn)對(duì)庫區(qū)企業(yè)定期減征或免征企業(yè)所得稅。（2）加大進(jìn)出口稅收優(yōu)惠政策力度。建議比照國家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)國內(nèi)投資項(xiàng)目進(jìn)口自用設(shè)備和外商投資鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)及中西部優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)口自用設(shè)備免稅政策，對(duì)庫區(qū)企業(yè)進(jìn)口自用物資實(shí)行直接的免稅政策，減少政策認(rèn)定成本。同時(shí)，出口退稅由地方財(cái)政承擔(dān)部分，余額由中央財(cái)政解決。（3）設(shè)立萬州海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，給予萬州保稅港優(yōu)惠政策，吸引投資帶動(dòng)庫區(qū)發(fā)展。依托重慶寸灘保稅港，利用萬州水陸空交通樞紐優(yōu)勢(shì)，后續(xù)加大萬州港區(qū)建設(shè)，設(shè)立萬州保稅港區(qū)，以優(yōu)惠政策吸引各類企業(yè)投資萬州，優(yōu)化庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大移民就業(yè)空間，實(shí)現(xiàn)百萬移民安置區(qū)功能。

3.增強(qiáng)地方財(cái)力的財(cái)稅政策措施。（1）加大轉(zhuǎn)移支付力度。加大對(duì)三峽庫區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。建議中央以2005年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額為基數(shù)，每年保持20%的增幅。（2）調(diào)整共享稅比例。建議考慮到三峽庫區(qū)現(xiàn)有發(fā)展水平和財(cái)政能力，上交中央的75%的增值稅按不同地區(qū)實(shí)行區(qū)別對(duì)待的不同分成比例，對(duì)三峽庫區(qū)實(shí)行中央與地方五五分成或四六分成辦法，對(duì)三峽庫區(qū)增值稅、消費(fèi)稅兩稅增量分成比例提高到1∶0.6，由此增加的地方收入可用于加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。將中央設(shè)在地方企業(yè)增值稅的15%以補(bǔ)貼形式返還給三峽庫區(qū)，用作中央企業(yè)配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)和延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)中央企業(yè)對(duì)三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引力和輻射力。對(duì)三峽庫區(qū)區(qū)縣的能源、礦產(chǎn)品、原材料等征收的增值稅，到2020年前實(shí)行先征后返政策。增加對(duì)財(cái)政困難庫區(qū)區(qū)縣的補(bǔ)貼數(shù)額，撥出相應(yīng)的專款，對(duì)歷史欠賬過多，累計(jì)赤字超過財(cái)政收入總額的庫區(qū)區(qū)縣采取一次性填平補(bǔ)足的辦法，卸掉沉重的負(fù)債包袱，輕裝上陣，全力發(fā)展。（3）調(diào)整完善三峽電站稅收分配政策。建議中央將三峽電站實(shí)現(xiàn)的增值稅及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加返還庫區(qū)的政策延續(xù)到2020年。同時(shí)，從2010年起對(duì)三峽電站實(shí)現(xiàn)的企業(yè)所得稅也比照現(xiàn)行增值稅的管理模式、分配比例和辦法，由重慶市、湖北省與中央共享。

（三）促進(jìn)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)稅政策措施。

1.加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)政投資。投資建立長江三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和庫區(qū)水資源保護(hù)區(qū)，支持庫區(qū)重大環(huán)保設(shè)施和生態(tài)屏障工程建設(shè)；國家在土地開發(fā)整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目資金上優(yōu)先安排三峽庫區(qū)；推進(jìn)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園擴(kuò)區(qū)升級(jí)，建設(shè)一批生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園、生態(tài)工業(yè)示范園、科技產(chǎn)業(yè)園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)和生態(tài)旅游示范區(qū)；支持三峽庫區(qū)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加大工業(yè)污染治理的投入。

2.調(diào)整和創(chuàng)新稅收制度，促進(jìn)庫區(qū)產(chǎn)業(yè)環(huán)境建設(shè)。（1）在三峽庫區(qū)進(jìn)行增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，培養(yǎng)三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)。為發(fā)展三峽庫區(qū)農(nóng)業(yè)加工業(yè)及發(fā)揮礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，建議將企業(yè)收購初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品和收購小規(guī)模納稅人礦產(chǎn)品的抵扣率分別由10%與6%提高到13%，以保護(hù)三峽庫區(qū)資源型企業(yè)的應(yīng)得利益。（2）適當(dāng)提高資源稅率，擴(kuò)大資源稅的征收范圍，用于三峽庫區(qū)的水土流失地質(zhì)災(zāi)害治理。建議提高資源稅率，對(duì)不可再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，實(shí)行從價(jià)定率征收的辦法，達(dá)到對(duì)資源保護(hù)性開發(fā)的目的。加快資源稅“費(fèi)改稅”步伐，逐步擴(kuò)大資源稅征稅范圍，將森林、草原、地?zé)?、名貴中藥材等需要保護(hù)性開發(fā)的資源均納入征稅范圍。擴(kuò)大資源稅的征稅范圍并提高其稅率后，為防止該稅種出現(xiàn)逆向調(diào)節(jié)而導(dǎo)致破壞資源的問題，資源稅收入應(yīng)歸屬中央以加大三峽庫區(qū)的水土流失地質(zhì)災(zāi)害治理。（3）開征環(huán)境保護(hù)稅，補(bǔ)償給三峽庫區(qū)，促進(jìn)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。根據(jù)我國實(shí)際情況，將現(xiàn)行征收的超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，并擴(kuò)大征收范圍，對(duì)在我國境內(nèi)一切從事生產(chǎn)經(jīng)營并取得收入的單位和個(gè)人征收，突出該稅種廣泛適用的特征。考慮到三峽庫區(qū)當(dāng)前水資源的治理生態(tài)環(huán)境任務(wù)較重，建議將在長江受益流域征收的環(huán)境保護(hù)稅轉(zhuǎn)移支付給三峽庫區(qū)，以促進(jìn)三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。[2]

結(jié)論

2008年9月，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)第十六次會(huì)議對(duì)三峽工程后續(xù)工作進(jìn)行了部署，確定由國務(wù)院三峽辦，會(huì)同國家發(fā)改委、財(cái)政部研究提出三峽工程后續(xù)工作方案，報(bào)國務(wù)院審批。三峽工程后續(xù)規(guī)劃范圍包括三峽庫區(qū)和長江中下游影響區(qū)。據(jù)估算，“后三峽時(shí)代”重慶、三峽庫區(qū)湖北等區(qū)域投入應(yīng)該不低于1800億元人民幣，這預(yù)示著在后續(xù)規(guī)劃中政策目標(biāo)與措施的選擇將起著關(guān)鍵作用。為此，本文在明確三峽時(shí)期面臨的問題基礎(chǔ)上，提出后三峽時(shí)期的政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)稅政策仍將是解決后三峽問題的主要途徑，提出了解決后三峽問題的財(cái)稅政策措施建議。

[1]張友.三峽庫區(qū)醞釀再次開發(fā)性移民〔EB/OL〕http://www.21cbh.com/HTML/2007-3-19/HTML_RUSY73QDEISE.html

[2]陳新平.谷秀娟.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要財(cái)稅政策支持〔EB/OL〕http://www.resourcerecycle.net/bencandy.php?fid=229&id=58203

F810.45

A

1003-8477（2011）05-0067-04

胡際蓮（1966—），女，重慶三峽學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授。

責(zé)任編輯 郁之行