董曉雯

(香港中文大學(xué)法律學(xué)院,中國香港 999077)

論WTO爭端解決機(jī)制中報復(fù)制度的缺陷及改革

董曉雯

(香港中文大學(xué)法律學(xué)院,中國香港 999077)

WTO爭端解決機(jī)制被喻為WTO烏拉圭回合談判成果中的 “皇冠上的寶石”和WTO多邊貿(mào)易體系的“樞紐”,可見爭端解決機(jī)制是整個WTO法律體系的核心。在WTO爭端解決機(jī)制中,報復(fù)制度作為救濟(jì)措施之一,長期以來,因其自身所存在的諸多缺陷而備受爭議,WTO成員及學(xué)者也為此提出了許多改革建議。從實踐功能及文本規(guī)定兩方面分析了報復(fù)制度所存在的缺陷,并對WTO成員及學(xué)者對其所提出的改革建議進(jìn)行了評價。

WTO爭端解決機(jī)制;報復(fù)制度;改革

WTO爭端解決機(jī)制相比 GATT(關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定)有了較大改進(jìn),但任何法律制度都或多或少帶有其自身局限性,尤其是WTO爭端解決機(jī)制本身是各成員方力量妥協(xié)的結(jié)果,其所設(shè)立的各項制度更是不可避免地存在一定程度的缺陷。由于 “對未履行的補(bǔ)救是WTO爭端解決機(jī)制解決履行問題的最重要內(nèi)容,也是目前WTO爭端解決機(jī)制運(yùn)行中問題最突出的程序”[1],因此,有必要從批判角度對DSU(《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》)中的救濟(jì)制度進(jìn)行分析,以推動該項制度的完善和發(fā)展。

一、報復(fù)制度的缺陷

1、報復(fù)制度實踐功能上的缺陷

(1)報復(fù)制度對發(fā)展中國家①來說形同虛設(shè)。在WTO爭端解決機(jī)制中,有權(quán)實施報復(fù)的主體只能是申訴方,進(jìn)行的是一種所謂 “自力救濟(jì)”。這種報復(fù)實際上只有強(qiáng)國對弱國實施或在水平相當(dāng)?shù)某蓡T方之間實施時才可能有效。經(jīng)濟(jì)實力相對弱小的發(fā)展中國家,則無法有效地從這一措施中獲得救濟(jì)。其主要原因有:其一,對于發(fā)達(dá)國家而言,發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)實力較弱,能提供的減讓水平比較有限。所以即使發(fā)展中國家對發(fā)達(dá)國家采取了中止減讓或其他義務(wù)措施,程度和影響也是非常有限的,對被訴的發(fā)達(dá)國家來說根本起不到威懾的作用。出于國內(nèi)利益之考慮,發(fā)達(dá)國家寧愿選擇繼續(xù)維持違法措施而不愿履行DSB的裁決和建議。其二,請求獲得報復(fù)授權(quán)的成本是非常大的。從請求設(shè)立專家組,到最終實施報復(fù),這其中可能會經(jīng)歷第 17條下的專家組程序和上訴程序、第 21條第 5款下的執(zhí)行審查程序、第 22條第 6款下的仲裁程序等多個程序。整個過程不但需要付出巨大的時間成本和經(jīng)濟(jì)成本,還需要承擔(dān)可能無法獲得授權(quán)的風(fēng)險成本。承擔(dān)這些成本對于發(fā)達(dá)國家來說不成問題,但對于發(fā)展中國家而言則是一個沉重的包袱。其三,報復(fù)的同時也會給發(fā)展中國家成員本身帶來很大的負(fù)面影響,比如因中止關(guān)稅減讓而引起進(jìn)口商品價格上升,最終導(dǎo)致消費(fèi)者利益受到損害等②。其四,交叉報復(fù)給發(fā)展中國家?guī)淼暮锰幬⒑跗湮?。實踐中,報復(fù)制度對發(fā)展中國家起到的救濟(jì)作用是很小的,反而對于發(fā)達(dá)國家來說卻非常有利。正如余敏友教授所言:“WTO爭端解決機(jī)制中的報復(fù)制度仍然沒有從根本上解決在權(quán)力不對稱的國家之間報復(fù)的公平性問題,它雖提高了強(qiáng)勢成員違法的成本,但也突出了弱勢成員與強(qiáng)勢成員之間實力的不平等?！盵2]

(2)報復(fù)水平的“相當(dāng)性”阻礙了其威懾作用的發(fā)揮。根據(jù)DSU規(guī)定的報復(fù)水平只能與利益喪失或損害相當(dāng),確定報復(fù)水平時不考慮被訴方實施違法措施獲得的利益以及合理履行期限屆滿前對申訴方造成的損失,而只對被訴方在履行期限屆滿后仍未履行DSB裁決和建議期間所造成的損害予以考慮,因此,被訴方完全有可能對報復(fù)置之不理,或說寧愿承受報復(fù),也不愿糾正其違法措施。因此,僅實施與利益喪失水平相當(dāng)?shù)膱髲?fù)措施的威懾力是不夠的,這也影響了報復(fù)制度的有效性[3]。

(3)報復(fù)制度忽略了對私人利益的保護(hù)。一方面,報復(fù)制度沒有對申訴方國內(nèi)受損產(chǎn)業(yè)起到實際的補(bǔ)償作用。實踐中,申訴方確定對被訴方實施具體報復(fù)措施時,重點考慮該措施對被訴方所能起到的負(fù)面沖擊力的大小,以求能對被訴方成員形成最大的壓力,進(jìn)而迫使該成員方履行DSB的裁決及建議。因此,申訴方一般會挑選對被訴方有威懾力和破壞力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)實施報復(fù)以達(dá)到促進(jìn)其執(zhí)行的目的。然而,所挑選的這些產(chǎn)業(yè)并非一定是因被訴違法而受益的產(chǎn)業(yè),實際上,報復(fù)措施涵蓋被訴方受益產(chǎn)業(yè)的可能性較小。另一方面,報復(fù)制度會對被訴方國內(nèi)的非直接相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成不利影響。當(dāng)申訴方采取交叉報復(fù)時,實際上是由與該貿(mào)易爭端無直接聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)替違反WTO有關(guān)協(xié)定的產(chǎn)業(yè)承擔(dān)了責(zé)任,這樣做顯然是不公平的,導(dǎo)致接受交叉報復(fù)的產(chǎn)業(yè)淪為了一國“公益”的無辜犧牲品。而且,受到損失的無辜產(chǎn)業(yè)在DSU中無法找到任何可據(jù)以向所在國政府提出賠償請求的法律依據(jù)[3]。

(4)報復(fù)制度違背自由貿(mào)易原則。其一,申訴方通過重筑關(guān)稅壁壘的手段達(dá)到實施報復(fù)的目的,從根本上違背了WTO促進(jìn)全球貿(mào)易自由化的宗旨。其二,申訴方在DSB授權(quán)的報復(fù)水平上僅對被訴方的有關(guān)貿(mào)易施加限制而不觸及與其他WTO成員間的貿(mào)易,實質(zhì)上是一種差別待遇下的歧視性措施。交叉報復(fù)的規(guī)定則從另一層面體現(xiàn)出了申訴方對產(chǎn)業(yè)的歧視性選擇。這些都是與WTO“非歧視待遇原則”相違背的。其三,由于報復(fù)制度忽略了對私人利益的保護(hù),報復(fù)性關(guān)稅打擊的產(chǎn)業(yè)往往是被訴方國內(nèi)無辜的但占據(jù)重要地位的產(chǎn)業(yè)。而這些產(chǎn)業(yè)在被選為報復(fù)對象之前已與申訴方達(dá)成了眾多進(jìn)出口協(xié)議并已作了大量生產(chǎn)儲備工作,它們對將要到來的貿(mào)易限制往往毫無準(zhǔn)備。因此,報復(fù)措施,尤其是交叉報復(fù),無疑破壞了國際貿(mào)易所需的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。當(dāng)然,這也不符合WTO爭端解決機(jī)制的價值追求③。其四,報復(fù)制度一定程度上變相鼓勵了貿(mào)易保護(hù)主義。以報復(fù)作為救濟(jì)方式可能引起其他國際組織的仿效,而一旦其他國際組織也普遍采取這一形式,必將招致貿(mào)易保護(hù)主義的興起。此外,由于報復(fù)產(chǎn)品清單實質(zhì)是申訴方國內(nèi)各種政治、經(jīng)濟(jì)力量相互競爭、平衡的結(jié)果,因此,某些利益集團(tuán)可能會積極尋找外國政府違反WTO協(xié)定的情況,然后再通過游說等方式迫使本國政府在WTO爭端解決機(jī)制下對其提起訴訟,以期能夠得到WTO報復(fù)授權(quán)進(jìn)而達(dá)到變相貿(mào)易保護(hù)主義的目的。

2、報復(fù)制度文本規(guī)定上的缺陷

(1)報復(fù)制度文本最大的問題是 DSU第 21條第 5款與第 22條第 6款的適用順序問題。根據(jù) DSU第 22條 2款規(guī)定,申訴方向DSB請求報復(fù)授權(quán)的前提是,被訴方未能在合理期限內(nèi)使違背WTO義務(wù)的措施與WTO要求相一致,或未能在合理期限內(nèi)完全履行DSB的裁決和建議,但該條款未提及并確定被訴方未執(zhí)行DSB裁決和建議的主體和方式。在一些案件中,被訴方出于國內(nèi)利益之考慮而聲明不履行DSB的裁決和建議,這種情況下,申訴方啟動報復(fù)程序并不存在爭議。然而,更普遍的情形是被訴方以其已經(jīng)撤銷違法措施并完全履行了DSB的裁決和建議為抗辯事由,要求首先啟動第 21條第 5款下的執(zhí)行審查程序。此時,第 21條第 5款與第 22條第 6款之間的適用順序問題就凸現(xiàn)出來了。筆者在此對可能出現(xiàn)的三種情形予以分析。其一,執(zhí)行審查是報復(fù)授權(quán)前置程序的情形。DSU第 22條第 2款規(guī)定申訴方在合理期限期滿 20天后申請報復(fù),DSU第22條第 6款又規(guī)定 DSB應(yīng)在合理期限結(jié)束后的 30天內(nèi)給予授權(quán)。申訴方似乎只有短短 10天的“機(jī)會之窗”[4](window of opportunity)可以尋求報復(fù),而如果被訴方請求設(shè)立專家組審查程序 (一般情況下最長時間可達(dá) 90天)對被訴方的執(zhí)行予以審查,則申訴方將極有可能錯失為期十天的“機(jī)會之窗”。而且,90天的執(zhí)行審查期限也超過了第 22條第 6款有關(guān)對報復(fù)水平有異議進(jìn)行仲裁的 60天期限?？梢?如果執(zhí)行審查程序是報復(fù)授權(quán)的前置程序,則可能使得申訴方因時間限制而根本無法得到報復(fù)授權(quán)。其二,執(zhí)行審查是報復(fù)授權(quán)后續(xù)程序的情形。此情形下,申訴方在請求報復(fù)授權(quán)時不必經(jīng)過第 21條第5款的執(zhí)行審查程序。DSB通過DSU第 22條第6款之規(guī)定幾乎 “自動地”地批準(zhǔn)申訴方報復(fù)授權(quán)的申請,而無視被訴方的異議,則會使執(zhí)行審查程序之規(guī)定喪失實際價值。并且,這種僅以申訴方意志為出發(fā)點作出的授權(quán)決定顯然有悖于 DSU第 23條關(guān)于“加強(qiáng)多邊體制”的規(guī)定。其三,執(zhí)行審查是報復(fù)授權(quán)并行程序的情形。DSU第 21條第 5款規(guī)定,專家組的執(zhí)行審查期限最多為 90天,而 DSU第 22條第 6款又規(guī)定,DSB應(yīng)在合理期限結(jié)束后 30天內(nèi)給予授權(quán)。實踐中,如果同時啟動執(zhí)行審查程序和報復(fù)程序,由于后一期限明顯短于前一期限,這可能導(dǎo)致在還沒有確定被訴方是否已完全執(zhí)行裁決和建議之前,DSB的報復(fù)授權(quán)程序就已經(jīng)完成,而DSB一旦進(jìn)行了授權(quán),就等于間接替執(zhí)行審查專家組作出了被訴方“未能使被認(rèn)定與協(xié)定不一致的措施符合該協(xié)定,或未能在第 21條第 3款確定的合理期限內(nèi)符合建議和裁決”的決定,從而造成邏輯上的極大矛盾。從以上分析可知,DSU第 21條第 5款與第 22條第 6款之間適用順序的不明確與不合理造成了WTO爭端解決執(zhí)行程序中的重大障礙④。

(2)關(guān)于交叉報復(fù)的規(guī)定有些模棱兩可。第 22條第 3款規(guī)定尋求交叉報復(fù)的條件是 “如果申訴方認(rèn)為對相同部門或同一協(xié)定項下的其他部門中止減讓或其他義務(wù)不可行或無效”,這是否意味著 “不可行或無效”取決于申訴方的主觀衡量。另一方面,根據(jù)第 22條第 6款的規(guī)定,“如有關(guān)成員反對提議中止,或聲稱在申訴方提出請求根據(jù)第 3款 (b)項或 (c)項授權(quán)中止減讓或其他義務(wù)時,第 3款所列原則和程序未得到遵守,則該事項應(yīng)提交仲裁?！边@是否意味著遵守了有關(guān) “交叉報復(fù)的原則和程序”的問題,應(yīng)由仲裁機(jī)構(gòu)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。這兩種不同的判斷主體和截然相反的衡量方式并存于一個條款中,對同一交叉報復(fù)程序的協(xié)調(diào)造成了困難。即使是按照客觀標(biāo)準(zhǔn),像 “可行”、“有效”、“嚴(yán)重”這樣的用詞也顯得過于寬泛,而且目前還沒有形成關(guān)于 “可行”、“有效”、“嚴(yán)重”認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)[5]。

(3)以合理期限結(jié)束之日作為時限的起算點對報復(fù)授權(quán)和仲裁均造成了一定的困擾。在報復(fù)授權(quán)方面,第 22條第 6款規(guī)定,如應(yīng)請求,DSB應(yīng)在合理期限結(jié)束后 30天內(nèi)給予報復(fù)授權(quán),但是,如果申訴方在合理期限結(jié)束之日起 30天后才請求授權(quán)報復(fù),那么DSB是否可以已過授權(quán)期限為由而拒絕該請求?答案不得而知。在進(jìn)行仲裁方面,根據(jù)第 22條第 6款,仲裁應(yīng)在合理期限結(jié)束之日起 60天內(nèi)完成,也就意味著如果仲裁是在 DSB已授權(quán)報復(fù)之后(一般在合理期限結(jié)束 30天后)才提起,那么仲裁決定只能在 30天內(nèi)作出。從實踐來看,在如此短的時間內(nèi)作出合理的仲裁決定幾乎是不可能的,而且,一旦仲裁是在合理期限結(jié)束之日起 60天后才提起,則不管仲裁需要多久完成,都會與第 22條第 6款的規(guī)定不符[6]。

(4)DSU對終止報復(fù)授權(quán)程序的規(guī)定有欠缺。DSU第 22條第 8款僅規(guī)定報復(fù)措施適用于已認(rèn)定與有關(guān)協(xié)定不相一致的措施被取消之前,或必須履行建議或裁決的成員對利益喪失或損害提出了解決辦法之前,或達(dá)成雙方滿意的解決辦法之前,卻沒有對終止報復(fù)授權(quán)的程序作出具體的規(guī)定。在實踐中,很可能出現(xiàn)被訴方認(rèn)為已履行DSB的裁決和建議,但申訴方基于對第 8款中 “措施已取消”或 “已提供解決辦法”的理解不同于被訴方的主觀判斷,而選擇仍然維持其報復(fù)措施的情況。對于這一由于不同的主觀判斷而產(chǎn)生爭議的情況,當(dāng)事雙方應(yīng)提交什么機(jī)構(gòu)予以解決呢?DSU缺乏明確的規(guī)定。此外,DSU對在被訴方撤銷違法措施后,DSB是否應(yīng)當(dāng)主動終止其報復(fù)授權(quán)以及如何終止報復(fù)授權(quán)等問題也欠缺明確具體的規(guī)定。如果被訴方以啟動新一輪法律程序的方式解決這些問題必將付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本。因此,非常有必要以文本的方式對終止報復(fù)授權(quán)的程序予以明確。日本就曾提議在第8條之后新增第 9條,專門規(guī)定被訴方請求終止報復(fù)授權(quán)的情況。

二、關(guān)于報復(fù)制度的改革建議

1、集體報復(fù)

最不發(fā)達(dá)國家成員提出了有關(guān)集體報復(fù)的建議?？夏醽喌奶岚钢赋?如果一個案件是由發(fā)展中國家或最不發(fā)達(dá)國家對發(fā)達(dá)國家提出的,則在出現(xiàn)DSU第 22條第 2款所述情況時,為了促進(jìn)及時和有效地履行建議和裁決,應(yīng)請求,DSB在 30天內(nèi),給予該發(fā)展中國家或該最不發(fā)達(dá)國家以及其他任何成員中止減讓或其他義務(wù)的授權(quán)。也就是說,肯尼亞認(rèn)為應(yīng)建立類似聯(lián)合國憲章中的 “集體責(zé)任原則”⑤,使所有WTO成員都有權(quán)利和義務(wù)執(zhí)行 DSB的裁決和建議。海地的提議與肯尼亞的提議內(nèi)容類似,但認(rèn)為授權(quán)集體報復(fù)僅限于由最不發(fā)達(dá)國家作為申訴方對發(fā)達(dá)國家提起的貿(mào)易爭端案件中。

但是,集體報復(fù)的建議也引起了美國、歐共體、日本、智利、委內(nèi)瑞拉、匈牙利、墨西哥等國家的反對。美國認(rèn)為,授權(quán)全體成員對被訴方進(jìn)行制裁是不切實際的。歐共體雖然認(rèn)同發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員在報復(fù)能力方面存在一定的困難,但認(rèn)為授權(quán)未受到被訴方違法措施損害的WTO成員進(jìn)行報復(fù)的做法在現(xiàn)行WTO框架下缺乏法律依據(jù)。

在學(xué)界,有些學(xué)者對集體報復(fù)的建議持支持態(tài)度。他們認(rèn)為,WTO作為一個代表著集體意志的組織,完全可以采取積極行動以督促被訴方履行DSB的裁決和建議,而不應(yīng)將督促履行的任務(wù)只交由申訴方一方承擔(dān)。并且,集體報復(fù)可以增加成員尤其是不發(fā)達(dá)國家成員的政治和經(jīng)濟(jì)影響力,使不發(fā)達(dá)國家成員能夠更容易地獲得一種 “救濟(jì)上的正義”(remedial justice)[7]。

2、報復(fù)權(quán)的轉(zhuǎn)讓

WTO成員在實施報復(fù)時很可能會面對一個現(xiàn)實性問題:因自身報復(fù)能力薄弱而無法實施有效的報復(fù)措施以促使被訴方履行 DSB的裁決和建議,而且還要承擔(dān)著因中止對被訴方的關(guān)稅減讓而引起國內(nèi)消費(fèi)品價格攀升等情況對自身造成的不利影響。此時,如果能夠?qū)で笠粋€有能力的WTO成員代為實施報復(fù)措施可能更利于迫使被訴方撤銷其不符合有關(guān)協(xié)定的行為。正是基于這種考慮,墨西哥在其提案中建議,中止減讓或其他義務(wù)的權(quán)利可以轉(zhuǎn)讓給一個或者多個成員方,并且 DSB應(yīng)依據(jù)反向一致原則自動批準(zhǔn)這種轉(zhuǎn)讓⑥。

3、懲罰性報復(fù)

厄瓜多爾認(rèn)為,確定報復(fù)數(shù)額時不僅要考慮發(fā)展中國家或最不發(fā)達(dá)國家成員實際的利益喪失水平,還要考慮對其造成的經(jīng)濟(jì)影響,因而,建議 DSB最終授權(quán)的中止減讓數(shù)額應(yīng)是仲裁機(jī)構(gòu)確定的利益喪失水平再乘以一個系數(shù) (該系數(shù)至少為 2)后得出的數(shù)額。該建議中對報復(fù)數(shù)額的確定方法實際上含有懲罰性因素。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)則,因為申訴方不能獲得違約開始時到授權(quán)報復(fù)期間所受損害的補(bǔ)償,導(dǎo)致被訴方采取拖延戰(zhàn)術(shù)而不履行 DSB的裁決和建議。因此,一些學(xué)者贊成懲罰性報復(fù),認(rèn)為將報復(fù)水平上升到懲罰性高度能 “刺激成員迅速履行裁決并阻止其進(jìn)一步的背離”[8]。

4、擴(kuò)大中止減讓的范圍

墨西哥與印度等國的提案涉及到中止減讓的范圍問題。墨西哥的提案認(rèn)為,不管是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家,只要中止減讓的水平與利益喪失或減損的水平相一致,就不應(yīng)該限制受到損失的成員方中止減讓的具體部門。換言之,墨西哥認(rèn)為,受到損失的成員方可以在任何部門進(jìn)行中止減讓。印度、古巴等九國的共同提案則建議在現(xiàn)行 DSU第 22條第 3款后新增一條款,專門規(guī)定發(fā)展中國家作為申訴方的情況,主要內(nèi)容為若發(fā)展中國家是申訴方,而發(fā)達(dá)國家是不履行 DSB裁決和建議的被訴方,那么申訴方可以請求DSB授權(quán)中止對該發(fā)達(dá)國家在任何適用協(xié)定下的減讓或其他義務(wù)⑦。對于這一問題,美國指出,依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定,申訴方本就可以進(jìn)行跨部門的中止減讓,因此,沒有必要再進(jìn)行這種修改。日本則對僅允許發(fā)展中國家成員可以尋求中止所有協(xié)定和部門下的減讓表示關(guān)注。

5、第 21條第 5款與第 22條第 6款適用順序問題

現(xiàn)有WTO爭端解決機(jī)制中最嚴(yán)重的程序性缺陷就是 DSU第 21條第 5款和第 22條第 6款的適用順序問題。對此問題,WTO成員提出了幾種不同的處理建議。歐共體與日本的提案內(nèi)容相近,建議修改第 21條第 5款的內(nèi)容,并增加一條款,規(guī)定由執(zhí)行專家組 (Compliance Panel)判斷是否履行裁決,若對此裁決存有爭議時可進(jìn)行上訴程序。在 DSB通過執(zhí)行專家組報告 (或上訴機(jī)構(gòu)報告)后30天內(nèi)被訴方?jīng)]有執(zhí)行裁決,申訴方可以要求授權(quán)報復(fù),伴隨著可能的報復(fù)水平異議程序。加拿大對此問題提供了一個非常簡潔的處理辦法,即在第 21條第 5款中新加一個條款,專門規(guī)定該條與第 22條之間的先后順序問題。具體內(nèi)容是第 22條所述的程序必須在第21條第 5款所述程序完成之后才能啟動。韓國建議修改第 21條第 5款的第 2句話,從而進(jìn)一步延伸第21條第 5款的內(nèi)容,具體內(nèi)容是在負(fù)有義務(wù)方全面履行裁決的情況下,專家組應(yīng)該在接到請求之后的90天之內(nèi)發(fā)布報告,在負(fù)有義務(wù)方?jīng)]有全面履行裁決的情況下,專家組應(yīng)該進(jìn)一步?jīng)Q定利益喪失或減損的程度,并且在接到請求之后 120天之內(nèi)發(fā)布報告⑧。牙買加在提案中認(rèn)為適當(dāng)?shù)捻樞蚴?首先按照第 4條或者按照第 5條進(jìn)行協(xié)商解決,然后訴諸第 21條第 5款專家組和上訴機(jī)構(gòu),最后訴諸第 22條請求報復(fù)授權(quán)。

6、關(guān)于完善報復(fù)制度的其他建議

(1)確定報復(fù)水平時應(yīng)考慮 “預(yù)期損害”。有學(xué)者認(rèn)為,世界貿(mào)易組織協(xié)定是自利的政策決策者簽訂的意義深遠(yuǎn)的政治協(xié)定,基于這種政治性,僅僅限于經(jīng)濟(jì)損害的補(bǔ)償不能重新確立任何政治平衡。獲得充分再平衡的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是 “預(yù)期損害”,建議在確定利益喪失水平時對申訴方成員的整個福利進(jìn)行評估,這其中包括違法措施對申訴方產(chǎn)生的政治影響等間接影響,而非僅限于貿(mào)易上或經(jīng)濟(jì)上的影響[8]。

(2)旋轉(zhuǎn)木馬式報復(fù)。 “旋轉(zhuǎn)木馬式報復(fù)”(Carousel Retaliation)又被稱為 “輪候報復(fù)”,由美國提出,具體辦法是對用于報復(fù)的產(chǎn)品清單進(jìn)行定期修改。旋轉(zhuǎn)木馬式報復(fù)措施的出臺,很大程度上是出于美國對歐共體在 “香蕉案” (DS27)和 “荷爾蒙案”(DS26)中反復(fù)拖延履行和變相不履行的失望以及對美國香蕉和牛肉出口商的妥協(xié)。對于美國提出的這一措施,歐共體持明確的反對態(tài)度。歐共體認(rèn)為,申訴方在將擬實施報復(fù)措施的產(chǎn)品清單提交DSB后,該清單即為確定的清單,不能隨意做出實質(zhì)性的變動;即使在實施報復(fù)一段時間后發(fā)現(xiàn)其仍不能有效促使有關(guān)成員履行 DSB的裁決和建議,也不能更改。美國則對此表示反對

三、關(guān)于報復(fù)制度改革建議的評析

1、關(guān)于集體報復(fù)

雖然集體報復(fù)可在一定程度上改變現(xiàn)行報復(fù)制度對發(fā)展中國家實質(zhì)不公的情況,但這一措施本身在理論和實踐兩個層面上都不具有可行性。就理論層面而言,集體報復(fù)的做法與WTO成員之間關(guān)系的雙邊性相違背。一般而言,在國際社會中,主權(quán)國家的行為,包括其違法行為,是不受另一國所管轄的。如果一國侵犯另一國的利益,除加害國主動予以救濟(jì)或國際組織授權(quán)制裁外,受害國只能采取單邊報復(fù)進(jìn)行對抗。在 WTO中,申訴方可以獲得WTO的授權(quán)予以報復(fù)。但若將這種授權(quán)范圍擴(kuò)大到全體WTO成員,則可能會造成對被訴方國家主權(quán)的侵害。而且,“如果輕易改變現(xiàn)有的雙邊格局,代之以集體組織與個體成員的格局,則打亂、推翻了通過雙邊貿(mào)易談判方式達(dá)成的所有的貿(mào)易利益關(guān)系?！盵8]就實踐層面而言,因為報復(fù)本身也會造成對自身利益的損害,因此,很多WTO成員并不愿作出各自現(xiàn)實的犧牲來參加集體報復(fù)的統(tǒng)一行動。此外,集體報復(fù)在具體操作時也將面臨許多問題,如如何確定利益喪失水平,如何對報復(fù)份額進(jìn)行合理分配等。

2、關(guān)于報復(fù)權(quán)的轉(zhuǎn)讓

墨西哥在其關(guān)于報復(fù)權(quán)轉(zhuǎn)讓的提案中認(rèn)為,為了使被訴方更有效率地執(zhí)行判決,很多國家的國內(nèi)立法允許申訴方將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給第三方。這一理念若運(yùn)用到WTO爭端解決機(jī)制中,或許可以幫助那些無法有效行使報復(fù)措施的國家,尤其是發(fā)展中國家。但是,WTO爭端解決機(jī)制并不是一種“超國家”的執(zhí)行制度,WTO并不具有凌駕于各成員之上的特權(quán),因此,WTO下的救濟(jì)不能簡單的與國內(nèi)法上的救濟(jì)相類比或混為一談。此外,在現(xiàn)行WTO框架下,各成員雖然都承擔(dān)關(guān)稅減讓的義務(wù),但減讓程度和范圍是不同的,某成員若實施以另一成員的減讓水平為準(zhǔn)的報復(fù)措施,反而可能使自己陷于貿(mào)易上的不利地位,導(dǎo)致與 “本國利益最大化”的目標(biāo)不符,因此,轉(zhuǎn)讓報復(fù)權(quán)可能面臨尋找不到愿意受讓這一權(quán)利成員的現(xiàn)實尷尬。

3、關(guān)于懲罰性報復(fù)

此建議具有一定的合理性。首先,懲罰性報復(fù)是一種實際報復(fù)水平超出利益喪失水平的報復(fù)措施。該措施的援用不會改變現(xiàn)有的爭端解決程序,也不會在程序規(guī)則的適用順序問題上造成困難。其次,懲罰性報復(fù)能夠更有效地迫使被訴方執(zhí)行 DSB的裁決和建議?！坝行н`約”理論⑨告訴我們 “如果一方當(dāng)事人因違約補(bǔ)償對方當(dāng)事人的期待利益 (expectation interest)后仍可獲利,則此時的違約屬于有效違約,從理性選擇的角度而言,當(dāng)事人在此情況下應(yīng)該違約?！盬TO協(xié)定在某種程度上可被認(rèn)為是成員之間所簽訂的“合同”,適用 “有效違約”理論。以此理論為參照可知,如果僅僅是將報復(fù)水平與利益喪失水平置于同一水平線上,考慮到報復(fù)不具有追溯性,違規(guī)成員獲得的實際利益可能比其因申訴方的報復(fù)措施而喪失的利益要多,從而導(dǎo)致其寧愿繼續(xù)維持違法措施而不愿履行DSB的裁決和建議。因此,建立懲罰性報復(fù)制度,將報復(fù)水平上升到懲罰性高度,迫使被訴方內(nèi)心產(chǎn)生巨大的壓力,意識到當(dāng)下唯一可行的出路是撤銷違法措施,回到WTO規(guī)則之下,這樣,報復(fù)機(jī)制的目的才算達(dá)到。此外,貿(mào)易制裁不同于國內(nèi)司法救濟(jì)措施,它的功能不是彌補(bǔ),而是震懾與促使,因此,其核心理念不是追求損益水平上的完全相等,而是發(fā)揮對被訴方的震懾與促使作用。懲罰性報復(fù)無疑是符合這一理念的。當(dāng)然,施懲罰性報復(fù)并不是為了改變成員間權(quán)利義務(wù)的平衡,而是使各方回到遵守WTO框架履行各項義務(wù)的軌道上來,因此,一旦被訴方撤銷了其違法行為,使國內(nèi)措施與WTO各協(xié)定相一致后,申訴方應(yīng)終止實施報復(fù)措施。

4、關(guān)于擴(kuò)大中止減讓的范圍

雖然正如美國所言,根據(jù)現(xiàn)行DSU規(guī)定確實可以在一定情況下實現(xiàn)跨部門報復(fù),但程序卻較為復(fù)雜,并且需要滿足一定的條件。如果可以進(jìn)一步簡化程序,授權(quán)發(fā)展中國家成員自由選擇中止減讓的部門以及協(xié)定項目,使他們能夠選擇一些敏感產(chǎn)品進(jìn)行報復(fù),對于增強(qiáng)發(fā)展中國家成員的報復(fù)能力而言無疑是有益的,也更有助于迫使被訴方履行DSB的裁決和建議。

5、關(guān)于第 21條第 5款與第 22條第 6款適用順序問題

在此問題上,各成員的提案基本上都主張在請求補(bǔ)償和授權(quán)報復(fù)之前,對履行爭議予以先行裁決,再據(jù)此裁決決定是否授權(quán)申訴方進(jìn)行報復(fù)。主席案文基本上采納了歐共體和日本的建議,增加了新的條款,用以專門規(guī)定判定執(zhí)行情況的程序規(guī)則。主席案文以及上述歐共體與日本的提議,消除了目前存在的第 21條第 5款與第 22條第 6款之間先后順序模糊不清的缺陷,有利于實施程序的順利展開。如此一來,雖然不可避免地使?fàn)幎私鉀Q時間大幅延長[9],并且在實踐中,大部分WTO案件爭端雙方一般已約定解決適用這兩個條款困難的方式,因此,削弱了修改、完善此二條款之間缺陷的緊迫性,但從文本規(guī)定的層面對此問題予以解決無疑有助于增強(qiáng)DSU的合理性及權(quán)威性。

6、關(guān)于其他建議

(1)關(guān)于確定報復(fù)水平時應(yīng)考慮 “預(yù)期損害”。強(qiáng)調(diào)“預(yù)期損害”雖然有一定的合理性,但現(xiàn)階段并不具備實施這一建議的條件。因為就算只對直接貿(mào)易影響進(jìn)行評估,目前都存在著計算方法和數(shù)據(jù)收集上的困難,更不用談對福利、政治以及其他間接影響的評估了。此外,現(xiàn)行爭端解決機(jī)制還存在程序透明度⑩的問題,在目前DSU規(guī)定專家組會議內(nèi)容不公開的情形下如何才能令爭端雙方都信服其裁定的預(yù)期損害水平也將是一個不容忽視的問題。

(2)關(guān)于旋轉(zhuǎn)木馬式報復(fù)。旋轉(zhuǎn)木馬式報復(fù)的目的,是為了通過刺激被訴方國內(nèi)出口利益集團(tuán)從而更有效的增加對被訴方政府的壓力,以促使政府改變其違法措施。但是,這一做法具有很多不妥之處。首先,實施報復(fù)措施需要以被訴方未履行 DSB裁決和建議為前提條件,如果申訴方根據(jù)自己的意志不斷對報復(fù)措施進(jìn)行變更,實質(zhì)上等于單方面對被訴方是否執(zhí)行DSB裁決和建議進(jìn)行了判斷,屬于單邊措施,與DSU第 23條 “加強(qiáng)多邊體制”的規(guī)定不相符。其次,旋轉(zhuǎn)木馬式報復(fù)是一把雙刃劍,既有有利之處,也有有害之處。有害的一面在于,這種不斷對關(guān)稅水平進(jìn)行調(diào)整的做法會削弱貿(mào)易的可預(yù)見性,造成對國內(nèi)私人利益的損害,并將最終影響整個市場運(yùn)行的平穩(wěn)性。美國雖是這種報復(fù)形式的發(fā)起者,但在實踐中也從未真正實施過。由此可見,旋轉(zhuǎn)木馬式報復(fù)在現(xiàn)階段并不具有可行性。

(編輯:芝山;校對:朱恒)

【注 釋】

①由于大部分的國際協(xié)定中沒有明確使用 “最不發(fā)達(dá)國家”這一用語,只使用了 “發(fā)展中國家”,因此,一般若不特別指明,本論文中的“發(fā)展中國家”實則也包含如海地等“最不發(fā)達(dá)國家”在內(nèi) .

②經(jīng)濟(jì)學(xué)家Adam Smith的一段話很能說明這個問題:“假如報復(fù)確實能夠消除外國貿(mào)易壁壘的話,它的確是個好的政策工具,但是,當(dāng)不存在消除外國壁壘的可能性時,它看起來并非是彌補(bǔ)傷害的良策,相反,不僅對于那些受到傷害的階級,而且對于國內(nèi)整個階級群眾都會帶來額外的傷害?！?/p>

③DSU第 3條:“WTO爭端解決體制在為多邊貿(mào)易體制提供可靠性和可預(yù)測性方面是一個重要因素。”

④第 21條第 5款和第 22條第 6款的順序之爭,在 “澳大利亞鮭魚案”(DS18)、“歐共體香蕉案”(DS27)、“巴西飛機(jī)出口補(bǔ)貼案”(DS46)、“美國 FSC案” (DSl08)、“美國對部分歐共體產(chǎn)品措施案”(DSl65)等案件中均出現(xiàn)過,并對這些案件的最終解決造成了不同程度上的障礙.

⑤聯(lián)合國憲章中的“集體責(zé)任原則”體現(xiàn)為憲章第 2條第 5款之規(guī)定:“各會員國對于聯(lián)合國依憲章規(guī)定采取的行動應(yīng)盡力予以協(xié)助,不得協(xié)助聯(lián)合國正在對之采取防止行動或強(qiáng)制行動的任何國家?！?/p>

⑥TN/DS/W/40(《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》中的具體條款).

⑦TN/DS/W/19(《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》中的具體條款).

⑧TN/DS/W/35(《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》中的具體條款).

⑨“有效違約”是以波斯納 (Posner)為代表的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派提出的一種現(xiàn)代合同法理論 .

⑩透明度具有對內(nèi)透明度和對外透明度兩方面的含義。對內(nèi)透明度指對WTO成員透明,對外透明度指對非WTO成員、非政府組織以及個人等透明 .

[1]張乃根 .WTO爭端解決的履行 [M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2008.180.

[2]余敏友 .論世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制的強(qiáng)制執(zhí)法措施 [J].暨南學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版),2008,(1):32.

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[9]楊國華 .WTO爭端解決程序詳解 [M].北京:中國方正出版社,2004.427.

WTO Dispute Settlement Mechanism of Retribution and Reform of Deficiencies in the System

DONG Xiao-wen
(The Chinese University of Hong Kong,Faculty of Law,HongKong China 999077)

The WTO dispute settlement mechanism has been hailed as“crown jewel”of the achievements of the Uruguay Round Negotiation and“l(fā)inchpin”of WTO multilateral trading system,so it is obvious that WTO dispute settlement mechanism is the core of the WTO legal system.In the WTO dispute settlement process,the appropriateness of retaliation,which is one of the remedies,has increasingly come under scrutiny in recent years.Several WTO members and scholars have put forward some proposals aimed at improving and clarifying the retaliation system under the DSU.This paper will try to examine and analyse the drawbacks of the existing retaliation system not only from practical angle but also textual angle.More significantly,this paper will sum up the reform proposals and give comments on them.

WTO dispute settlement mechanism,retaliation,reform

DF96

A

2095-1361(2011)01-0078-06

2010-12-18

董曉雯 (1988- ),女,山西臨汾人,香港中文大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生