全承相

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410205)

論公共財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度的特點(diǎn)、問題及目標(biāo)模式

全承相

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410205)

財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督具有主體特定性、監(jiān)督對(duì)象廣泛性、監(jiān)督方式是圍繞財(cái)政資金收支運(yùn)動(dòng)的資金信息流進(jìn)行監(jiān)督等特征。目前財(cái)政監(jiān)督制度存在著監(jiān)督目的模糊不清、監(jiān)督機(jī)制不健全、內(nèi)部監(jiān)督基礎(chǔ)制度薄弱、監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制不完善、監(jiān)督體系中各監(jiān)督主體之間存在職責(zé)交叉等主要問題。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的目標(biāo)是建立監(jiān)督相互協(xié)調(diào)和相互制衡的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制、體現(xiàn)財(cái)政管理特色的資金流轉(zhuǎn)控制機(jī)制、強(qiáng)化跟蹤預(yù)警和問責(zé)的財(cái)政安全保障機(jī)制以及權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)運(yùn)行、體現(xiàn)效能的監(jiān)督工作機(jī)制。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的基本模式是建立以資金流控制為主的內(nèi)部監(jiān)督和以分權(quán)制衡控制為特征的內(nèi)部監(jiān)督兩種模式,實(shí)現(xiàn)財(cái)政相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息互通,建立與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的良好協(xié)作機(jī)制,重視約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制的協(xié)調(diào)配合。

公共財(cái)政;財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度;目標(biāo)模式

審計(jì)風(fēng)暴刮了幾年,當(dāng)我們看到一些政府機(jī)關(guān)出現(xiàn)這樣那樣的財(cái)政問題,每年有大量的國(guó)家財(cái)政資金被挪用、浪費(fèi)時(shí),我們往往并沒有看到對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的處理結(jié)果;相反,在原有財(cái)政黑洞還沒有完全堵上的同時(shí),又有新的黑洞悄然出現(xiàn)。財(cái)政腐敗的普遍性現(xiàn)實(shí)甚至已經(jīng)達(dá)到了綁架政府的地步,由于過多考量財(cái)政腐敗治理可能導(dǎo)致的政治穩(wěn)定性問題,有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)往往不得不以非正常的隱蔽手段控制財(cái)政腐敗的查處,這使得業(yè)已存在的財(cái)政黑洞有進(jìn)一步擴(kuò)大化的趨勢(shì)。其主要原因是我國(guó)財(cái)政監(jiān)督制度供給不足、監(jiān)督機(jī)制不健全、日常監(jiān)督缺乏。我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督方面的制度、規(guī)范分散于各種法律、法規(guī)中,沒有形成完整的財(cái)政監(jiān)督法律體系,很多制度、規(guī)范條款原則性比較強(qiáng),而且缺乏相應(yīng)的程序保障和法律責(zé)任,使得監(jiān)督工作的隨意性比較大,嚴(yán)重影響了財(cái)政監(jiān)督檢查工作的深入開展,降低了財(cái)政監(jiān)督的效力。

防腐導(dǎo)向的財(cái)政監(jiān)督法律體系構(gòu)建必須廓清各財(cái)政管理權(quán)力節(jié)點(diǎn)上各個(gè)權(quán)力主體的責(zé)權(quán)范圍與邊界,以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力全過程、全方位的監(jiān)督。具體如何全面系統(tǒng)而又科學(xué)地規(guī)劃財(cái)政監(jiān)督制度體系、職責(zé)權(quán)限、程序方法、運(yùn)行機(jī)制、違法責(zé)任,正確處理財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督的關(guān)系是我國(guó)財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)的基本內(nèi)容。是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定一部綜合性的財(cái)政監(jiān)督法好,還是分別在憲法、預(yù)算法、會(huì)計(jì)法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法、稅收征管法、政府采購(gòu)法、社會(huì)保障法、國(guó)有資產(chǎn)法、行政監(jiān)察法和審計(jì)法等基本法律中進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)財(cái)政監(jiān)督規(guī)定好,目前意見分歧仍然很大。筆者希望立足于中央集權(quán)、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的國(guó)情,積極借鑒英美法等國(guó)中央政府成功的財(cái)政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn),在通過財(cái)政立憲明確劃分人大、政府及其內(nèi)部財(cái)政部門與審計(jì)部門、監(jiān)察部門之間職責(zé)、理順相互權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上,主要通過建立一系列財(cái)政立法來(lái)系統(tǒng)規(guī)范財(cái)政部門內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)管原則、部門預(yù)算監(jiān)督機(jī)制、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制、國(guó)庫(kù)收支監(jiān)督機(jī)制、國(guó)債收支監(jiān)督機(jī)制、財(cái)政會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制、稅收征管監(jiān)督機(jī)制、財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制等財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督體系,輔之以必要的財(cái)政行政法規(guī)、財(cái)政部門規(guī)章等一些具有操作性的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度,來(lái)完成財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)這一系統(tǒng)工程任務(wù),解決當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督因執(zhí)法主體及其監(jiān)督職權(quán)過于分散無(wú)力所導(dǎo)致的財(cái)政監(jiān)督效績(jī)不佳的現(xiàn)實(shí)問題。

一、公共財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度的基本特點(diǎn)

國(guó)家憲政體制內(nèi)的財(cái)政監(jiān)督體系是一個(gè)由內(nèi)向外共有三個(gè)監(jiān)督層次構(gòu)成的有機(jī)體系:立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是以政府預(yù)算決算的審查批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查為主要方式對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督;政府監(jiān)察與審計(jì)機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督分別以工作人員行為的合法性監(jiān)督與財(cái)政資金收支的合法性監(jiān)督為主體;財(cái)政司法監(jiān)督則主要是司法機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重違法的財(cái)政行為主體進(jìn)行行政與刑事處罰與救濟(jì)的過程。財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督作為多層次財(cái)政分配與調(diào)節(jié)的保障機(jī)制,具有內(nèi)外部復(fù)合監(jiān)管的基本特性,是財(cái)政機(jī)關(guān)為確保財(cái)政業(yè)務(wù)管理活動(dòng)及相關(guān)的財(cái)政分配秩序符合既定的規(guī)范與目標(biāo),在財(cái)政管理過程中,由內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和個(gè)人,由內(nèi)部專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和個(gè)人,由財(cái)政上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政下級(jí)機(jī)關(guān),就有關(guān)財(cái)政收支活動(dòng)是否符合財(cái)政法律、法規(guī)所進(jìn)行的強(qiáng)制性預(yù)算監(jiān)管、稅務(wù)監(jiān)管、國(guó)資監(jiān)管和財(cái)政專職監(jiān)督等相關(guān)活動(dòng)的總稱。

1、財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施主體是各級(jí)人民政府的財(cái)政機(jī)關(guān),是財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu),而不只是財(cái)政機(jī)關(guān)中的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)。財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施主體具體包括實(shí)施層級(jí)監(jiān)督的上級(jí)財(cái)政管理主體、實(shí)施對(duì)外縱向業(yè)務(wù)監(jiān)管的財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、實(shí)施對(duì)內(nèi)橫向監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu)三類。其中對(duì)外縱向監(jiān)管主體主要由預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、稅務(wù)監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、財(cái)會(huì)監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、支出監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和國(guó)資監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)成。雖然各級(jí)人大、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)都對(duì)財(cái)政收支負(fù)有監(jiān)督職責(zé),但它們都是從外部對(duì)財(cái)政工作進(jìn)行監(jiān)督。各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政收支管理的整個(gè)過程中,只有由業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外部財(cái)政相對(duì)人、內(nèi)部專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、財(cái)政上級(jí)管理主體對(duì)財(cái)政下級(jí)主體所進(jìn)行的監(jiān)管,才是真正完整意義上的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督方式外在于財(cái)政業(yè)務(wù)管理體系之外,其監(jiān)督在時(shí)間上具有遲滯性和間斷性;而財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督主體 (業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu))能做到相互制約、相互監(jiān)督,具有監(jiān)督的即時(shí)性、持續(xù)性和全過程性特征。

2、財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督對(duì)象具有與財(cái)政管理對(duì)象相一致的廣泛性。從監(jiān)督對(duì)象主體的構(gòu)成看,包括涉及財(cái)政資金籌集、分配各方面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位以及其它組織與個(gè)人。它不僅對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)之外的國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門、各單位或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督,而且還要對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)及其工作人員的財(cái)政職務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。從監(jiān)督對(duì)象的層次構(gòu)成看,包括宏觀財(cái)政監(jiān)督、中觀財(cái)政監(jiān)督和微觀財(cái)政監(jiān)督。從監(jiān)督對(duì)象的性質(zhì)類別看,包括對(duì)預(yù)算收支與行政事業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督、對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與稅收征收有關(guān)賬證的監(jiān)督和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督,其目的就是要保障國(guó)家財(cái)政收入任務(wù)的全面完成,財(cái)政支出分配的科學(xué)合理,以及國(guó)家財(cái)產(chǎn)的保值與增值。

3、財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的方式是圍繞財(cái)政資金收支運(yùn)動(dòng)全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)的資金信息流檢查監(jiān)督。以預(yù)算收支審查、稅務(wù)征管稽查、國(guó)有資本監(jiān)管和財(cái)政監(jiān)督檢查等日常管理性監(jiān)督方法為主,以對(duì)普遍存在的財(cái)政收支失控問題采取有針對(duì)性的各種專項(xiàng)檢查或綜合性的大檢查等臨時(shí)性監(jiān)督方法為輔。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查的方式應(yīng)適應(yīng)國(guó)家對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的監(jiān)督由直接監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^社會(huì)審計(jì)中介間接監(jiān)督為主的改革趨勢(shì),變現(xiàn)行財(cái)政會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)進(jìn)行監(jiān)督與稅務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)稅務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的平行體制,為集財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管與稅務(wù)監(jiān)管于一身的復(fù)合體制,這既可使財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)按國(guó)際慣例回歸企業(yè),又不因此影響或失去國(guó)家對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的有效控制,相反使國(guó)家處罰違法會(huì)計(jì)更趨合理合法。財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)要逐步從企業(yè)財(cái)會(huì)稅收監(jiān)督檢查為主,轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)財(cái)政收支預(yù)算監(jiān)督檢查為主,以預(yù)算監(jiān)督的強(qiáng)化促進(jìn)財(cái)會(huì)、稅收、國(guó)資監(jiān)督的深入開展;從事后監(jiān)督為主,轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合,變被動(dòng)查案為主動(dòng)出擊,盡可能使監(jiān)督關(guān)口前移到各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)活動(dòng)的源頭,把問題遏制于萌芽狀態(tài)。

4、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系具有與外部單向性監(jiān)督完全不同的雙向約束性特征。財(cái)政外部監(jiān)督主體與監(jiān)督客體是分離的、兩者不能換位,財(cái)政外部監(jiān)督主體只是監(jiān)督權(quán)行使者而監(jiān)督客體只是接受監(jiān)督者。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督主體與監(jiān)督客體是可以換位的,財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)管權(quán)力過程中既是監(jiān)督者又是受監(jiān)督者。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系既有財(cái)政運(yùn)行過程中各層級(jí)上權(quán)力主體之間的相互制約關(guān)系,又有管理活動(dòng)各個(gè)側(cè)面相關(guān)權(quán)力主體之間的相互制約關(guān)系,這使財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力主體始終處于難以違規(guī)的受控環(huán)境中。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的約束性表現(xiàn)在:它通常不以被監(jiān)督者的意志為轉(zhuǎn)移,無(wú)論被監(jiān)督者的意志愿意與否,都要依法接受監(jiān)督,給予協(xié)助和配合;對(duì)被查出的違法違紀(jì)問題,只要證據(jù)確鑿,必須按規(guī)定程序、方式予以糾正,追究相應(yīng)的財(cái)政法律責(zé)任;對(duì)于拒不執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督?jīng)Q定的,可依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。

二、當(dāng)前公共財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度存在的主要問題

1、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的目的模糊不清。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有明確的內(nèi)部控制目的,其旨在有效預(yù)防和自我糾正管理失誤,保障財(cái)政資金的安全。目前,財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理關(guān)系脫節(jié),重查輕改、重罰輕防、重收入輕支出、重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)等現(xiàn)象依然較為明顯,財(cái)政監(jiān)督服務(wù)于財(cái)政管理和財(cái)政改革的作用有待提高?，F(xiàn)階段財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督通常根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意圖進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督,財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意志去行動(dòng),對(duì)查出的問題往往缺乏依法處罰的權(quán)力,導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督職責(zé)難以到位,影響了財(cái)政監(jiān)督的效果。

2、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制方式不健全。財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間難以建立起規(guī)范的信息交流平臺(tái)和溝通方式,導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能及時(shí)準(zhǔn)確掌握財(cái)政資金的分配、流向和撥付使用情況等監(jiān)管信息,使監(jiān)督檢查工作經(jīng)常處于被動(dòng)地位,降低了監(jiān)督檢查工作的實(shí)效性和權(quán)威性①。由于監(jiān)督方式仍以單一的、突擊性的、事后檢查為主,事前事中的日常性檢查較少;重視外部監(jiān)督,忽視內(nèi)部監(jiān)督;對(duì)財(cái)政分配的最終結(jié)果檢查多,對(duì)全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少。

3、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督基礎(chǔ)制度薄弱。財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督制度與約束機(jī)制不健全,《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查暫行辦法》對(duì)監(jiān)督檢查程序的規(guī)定不僅不夠充分,而且監(jiān)督檢查實(shí)體權(quán)責(zé)配置也不到位,嚴(yán)重影響財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查工作的開展。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前會(huì)計(jì)信息失真的情況,健全會(huì)計(jì)信息質(zhì)量抽查公告制度和會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告的監(jiān)督制度。完善預(yù)算內(nèi)外管理制度建設(shè),努力解決預(yù)算收入流失挪用、預(yù)算非法支出、“小金庫(kù)”的監(jiān)管問題。在稅收征管監(jiān)督制度建設(shè)方面,努力解決 “征收過度”(“過頭稅”)或 “應(yīng)征未征”問題,以及稅收優(yōu)惠過多過濫與法定課稅要素變動(dòng)過多的問題。在財(cái)政支出管理制度建設(shè)方面,大力推行財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與政府采購(gòu)制度。

4、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制不完善。財(cái)政監(jiān)管執(zhí)法缺乏權(quán)威性的一個(gè)重要原因是財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法人情化問題突出。財(cái)政執(zhí)法者在實(shí)施人性化執(zhí)法的過程中,財(cái)政管理相對(duì)人會(huì)使用各種人情化的方式手段(如友情、親情、利情甚至色情等因素),最終想達(dá)到以盡可能小的情感投入換取盡可能大的法律所不容的目的,影響執(zhí)法者的公正性甚至合法性。在監(jiān)督檢查過程中少數(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)受部門利益的驅(qū)動(dòng),對(duì)查出的違紀(jì)問題不認(rèn)真對(duì)待,對(duì)違紀(jì)單位與個(gè)人通常罰款了事,這嚴(yán)重?fù)p害了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的嚴(yán)肅性。對(duì)監(jiān)督過程中查出違紀(jì)問題,沒有嚴(yán)格給予經(jīng)濟(jì)處罰,難以起到應(yīng)有的警示作用。

5、財(cái)政監(jiān)督體系中各監(jiān)督主體之間存在的職責(zé)交叉、內(nèi)容重疊,容易造成多頭檢查,重復(fù)檢查。由于我國(guó)財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系尚未理順,各個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體之間的職責(zé)分工不甚明確,檢查計(jì)劃不能相互銜接,工作信息不能相互共享,不僅造成財(cái)政多頭檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;還導(dǎo)致不必要的人力、財(cái)力和時(shí)間上的浪費(fèi),影響了財(cái)政監(jiān)督的總體效果。由此,我們應(yīng)當(dāng)從立法層面上清晰界定各部門之間的監(jiān)督職能,各有所側(cè)重、協(xié)調(diào)配合、加強(qiáng)溝通,增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)的功能。

三、公共財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的具體目標(biāo)

財(cái)政管理涉及財(cái)政資金分配、撥付和使用多個(gè)環(huán)節(jié),財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的基本目標(biāo)就是按照公共財(cái)政管理改革的要求,將內(nèi)部監(jiān)督制度覆蓋到財(cái)政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和全過程,形成對(duì)財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)控、預(yù)警、分析和糾偏的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,逐步建立起事前審核、事中監(jiān)控與事后檢查相結(jié)合,涵蓋資金運(yùn)行全過程的內(nèi)部監(jiān)督架構(gòu),充分體現(xiàn)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的嚴(yán)密性、及時(shí)性、防范性,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督由單純檢查型監(jiān)督向控制型監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。通過財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建立,促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理的緊密結(jié)合,進(jìn)一步提升財(cái)政監(jiān)督工作層次和財(cái)政監(jiān)督地位,保證財(cái)政監(jiān)督的作用和效果。

1、建立預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。在財(cái)政內(nèi)部形成預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離的格局,為財(cái)政部門建立預(yù)算管理權(quán)力制衡機(jī)制創(chuàng)造條件。為此,一要按照預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的原則,廓清現(xiàn)行財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)監(jiān)督職責(zé);二要賦予財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在參與財(cái)政內(nèi)部管理過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán),以及獨(dú)立了解、質(zhì)詢、處理處罰的權(quán)力,實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督權(quán)力和責(zé)任的高度統(tǒng)一;三要構(gòu)建有效利用會(huì)計(jì)監(jiān)督手段的輔助監(jiān)督保障機(jī)制,充分發(fā)揮會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查職能和手段的作用,開展監(jiān)督檢查,以優(yōu)化財(cái)政資金運(yùn)行環(huán)境。

2、建立貫穿財(cái)政收支全過程、體現(xiàn)財(cái)政管理特色的資金流轉(zhuǎn)控制機(jī)制。健全財(cái)政資金流轉(zhuǎn)控制機(jī)制就是要逐步推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)事前審核、事中監(jiān)控和事后監(jiān)督:事前監(jiān)督機(jī)制主要是對(duì)財(cái)政資金分配的各項(xiàng)制度規(guī)定、程序的監(jiān)督,做到資金收支行為規(guī)范化、管理模式化、操作程序化、項(xiàng)目資金運(yùn)作透明化;事中監(jiān)督機(jī)制主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理中的重要事項(xiàng)進(jìn)行日常監(jiān)控,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移,拓展監(jiān)督空間,硬化財(cái)政監(jiān)督約束;完善事后監(jiān)督機(jī)制就是要構(gòu)建財(cái)政資金使用效益監(jiān)督保障機(jī)制,突出財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn),對(duì)財(cái)政資金的使用實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督追蹤問效檢查制度,將資金管理鏈條延伸到資金運(yùn)行和效益評(píng)估各個(gè)環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金循環(huán)的全過程監(jiān)督。

3、建立依托監(jiān)督權(quán)責(zé)手段,強(qiáng)化跟蹤預(yù)警和問責(zé)的財(cái)政安全保障機(jī)制。強(qiáng)化跟蹤預(yù)警和問責(zé)的財(cái)政安全保障機(jī)制,一要構(gòu)建預(yù)算收入監(jiān)督保障機(jī)制,對(duì)財(cái)政資金收支增減變化進(jìn)行分析預(yù)警,實(shí)行日常監(jiān)控與定時(shí)、定項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合,確保財(cái)政收入真實(shí)完整。二要構(gòu)建預(yù)算支出監(jiān)督保障機(jī)制,建立財(cái)政資金從申報(bào)、立項(xiàng)、撥付、使用的跟蹤審核和使用監(jiān)督制度,重點(diǎn)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行撥付前審查,撥付后檢查,使用后核查。三要構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn) (宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、欺詐風(fēng)險(xiǎn)以及內(nèi)部管理失范風(fēng)險(xiǎn)②)檢查評(píng)議機(jī)制,通過財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)財(cái)政部門風(fēng)險(xiǎn)情況,促進(jìn)有關(guān)財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)全面梳理所擁有的各項(xiàng)權(quán)力,客觀分析財(cái)政管理過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素,準(zhǔn)確判定財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵點(diǎn),進(jìn)而采取各種有效措施,規(guī)避和防范各類風(fēng)險(xiǎn),最大程度地保證財(cái)政資金的安全。

4、建立權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)運(yùn)行、良性互動(dòng)、體現(xiàn)效能的財(cái)政監(jiān)督工作機(jī)制。一要建立財(cái)政監(jiān)督檢查、復(fù)核、處理相對(duì)分開的內(nèi)控機(jī)制,在內(nèi)部監(jiān)督檢查、復(fù)核兩個(gè)環(huán)節(jié)上形成相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制,解決財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查人員既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員的弊端,確保監(jiān)督檢查、處理定性和檢查結(jié)果的客觀公正。二要建立財(cái)政監(jiān)督檢查公開透明機(jī)制,堅(jiān)持公開檢查項(xiàng)目、公開檢查程序、公開評(píng)價(jià)報(bào)告、公開檢查結(jié)果、公開處理結(jié)論,從而使財(cái)政管理過程中存在的問題和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)管理上的不規(guī)范行為始終處于制度的約束和群眾的監(jiān)督下。三要建立完善的監(jiān)督檢查處理機(jī)制,成立以財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)人為主的財(cái)政監(jiān)督處理決策機(jī)構(gòu),定期對(duì)財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)查出的違紀(jì)問題進(jìn)行討論、定性,對(duì)違紀(jì)單位和責(zé)任人作出相應(yīng)處理。

四、公共財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的基本模式

1、建立以資金流控制為主的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和以分權(quán)制衡控制為特征的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督兩種模式。以資金流控制為主的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督模式就是按照現(xiàn)行財(cái)政管理體制和職能分工,以財(cái)政資金的分配及資金流向控制為重點(diǎn),梳理出資金分配和管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn),對(duì)財(cái)政各業(yè)務(wù)管理進(jìn)行科學(xué)分工,形成崗位職責(zé)明確的財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu),在財(cái)政部門內(nèi)部形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的機(jī)制,通過財(cái)政政策管理、預(yù)算管理和監(jiān)督管理方式規(guī)范財(cái)政資金分配行為,形成防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督體系③,在財(cái)政部門內(nèi)部形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過程的全面控制和有效監(jiān)督。需要注意的是,單純以資金流控制為主構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督模式難以適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政收支復(fù)雜化的需要,應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物綜合財(cái)政監(jiān)管為目標(biāo),以機(jī)構(gòu)適當(dāng)分權(quán)制衡控制為主要監(jiān)督思想設(shè)計(jì)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督模式。以分權(quán)制衡控制為特征的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督模式是通過對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行重組和再造,實(shí)行預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離,在財(cái)政部門內(nèi)部建立起預(yù)算管理權(quán)力的制衡機(jī)制,將現(xiàn)有各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算支出職能納入預(yù)算執(zhí)行部門,預(yù)算機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)部門只負(fù)責(zé)預(yù)算編制,不再負(fù)責(zé)預(yù)算的具體執(zhí)行;預(yù)算執(zhí)行權(quán)由國(guó)庫(kù)及其支付機(jī)構(gòu)行使,預(yù)算監(jiān)督權(quán)由監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)行使。在預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離后,對(duì)預(yù)算編制部門、預(yù)算執(zhí)行部門和財(cái)政監(jiān)督部門的具體職能要重新界定:預(yù)算編制部門的職責(zé)主要編制年度本級(jí)預(yù)算方案;預(yù)算執(zhí)行部門的職責(zé)主要是預(yù)算資金的撥付和分析預(yù)算執(zhí)行情況;專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行情況的再監(jiān)督和財(cái)政資金的跟蹤問效。

2、在具體監(jiān)督機(jī)制建設(shè)上,要實(shí)現(xiàn)財(cái)政相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息互通。一要建立監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與預(yù)算編制部門之間的信息反饋機(jī)制。預(yù)算編制部門對(duì)預(yù)算單位上報(bào)預(yù)算的真實(shí)性、合法性和完整性進(jìn)行監(jiān)督管理;監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算編制部門預(yù)算編制的公開透明性、合法性進(jìn)行再監(jiān)督,并根據(jù)預(yù)算編制過程所反饋的問題,確定監(jiān)督檢查的范圍和重點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制全過程的監(jiān)督;預(yù)算編制部門根據(jù)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)反饋的檢查結(jié)果,對(duì)編制的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整和糾偏。二要建立監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與預(yù)算執(zhí)行部門之間的信息反饋機(jī)制。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行部門對(duì)預(yù)算資金撥付到位和使用過程進(jìn)行審批監(jiān)督,對(duì)預(yù)算單位預(yù)算資金的日常使用管理情況進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)專項(xiàng)資金和重大支出進(jìn)行監(jiān)督;監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行再監(jiān)督,并根據(jù)預(yù)算執(zhí)行過程所反饋的問題,確定監(jiān)督檢查的范圍和重點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)督;預(yù)算執(zhí)行部門根據(jù)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)反饋的檢查結(jié)果,對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行調(diào)整和糾偏。三要建立預(yù)算編制部門與預(yù)算執(zhí)行部門之間的信息反饋機(jī)制。預(yù)算編制部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門是否按計(jì)劃執(zhí)行預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督;預(yù)算執(zhí)行部門根據(jù)預(yù)算編制部門反饋的監(jiān)督結(jié)果,對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行調(diào)整和糾偏;同時(shí)預(yù)算執(zhí)行部門對(duì)預(yù)算編制的合理性進(jìn)行監(jiān)督,并及時(shí)反饋給預(yù)算編制部門,以便進(jìn)行預(yù)算調(diào)整和修改。

3、在日常管理中,要與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間建立良好的協(xié)作機(jī)制。預(yù)算編制部門、預(yù)算執(zhí)行部門和監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)要定期向決策層反饋預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面的信息,并及時(shí)報(bào)告預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督中出現(xiàn)的重大問題,由決策層審定以后交相關(guān)部門處理。預(yù)算編制部門在日常管理中發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位在預(yù)算編制中存在的問題,應(yīng)交由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查;預(yù)算執(zhí)行部門在日常管理中發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行和專項(xiàng)資金使用中存在的問題,應(yīng)交由監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查處理;在進(jìn)行檢查和處罰時(shí),監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)要充分聽取預(yù)算編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門的意見,如果需預(yù)算編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門配合,預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行部門要全力予以配合。

4、在財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督控制方法的使用上,要充分重視約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制的協(xié)調(diào)配合,在明晰財(cái)政監(jiān)管責(zé)權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)上,將各項(xiàng)管理職責(zé)明確到部門和個(gè)人,形成職責(zé)獨(dú)立、授權(quán)充分、獎(jiǎng)懲分明的內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制。財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)要采取后續(xù)跟進(jìn)檢查、回訪等多種方式,督促、指導(dǎo)監(jiān)督對(duì)象按照要求進(jìn)行整改,提高監(jiān)督成果;要將整改情況作為對(duì)被監(jiān)督部門和單位及其負(fù)責(zé)人考核的重要內(nèi)容,將內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果與有關(guān)人員的年終工作考評(píng)、職務(wù)變動(dòng)和崗位交流變動(dòng)等掛鉤。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)還要將財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)績(jī)效考評(píng)工作的開展情況作為內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容,將績(jī)效監(jiān)督結(jié)果作為考核財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)日常管理工作的重要內(nèi)容,使內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、相互制約。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督要建立健全對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)從檢查型監(jiān)督向控制型監(jiān)督的轉(zhuǎn)變,把對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)作為財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的重要內(nèi)容。

以分權(quán)制衡控制為特征的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督模式的主要優(yōu)勢(shì)是:它充分體現(xiàn)了分權(quán)制衡的控制原理,明確了各內(nèi)部職能的職責(zé)和權(quán)限及其互相制衡的運(yùn)行機(jī)制;將現(xiàn)有的財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行重組和再造,把業(yè)務(wù)管理部門納入預(yù)算管理部門,使其作為預(yù)算部門的從屬部門,減少預(yù)算管理環(huán)節(jié),強(qiáng)化預(yù)算管理職能,提高行政管理效率;強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)參與預(yù)算管理工作并實(shí)施監(jiān)督的職能作用,注重內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)配合和信息共享;將內(nèi)部治理與外部治理有機(jī)結(jié)合,在強(qiáng)調(diào)內(nèi)部治理的同時(shí),注重外部治理,強(qiáng)化了對(duì)預(yù)算部門和單位的監(jiān)督管理,使監(jiān)督體制更加有效。

(編輯:芝山;校對(duì):朱恒)

【注 釋】

①?gòu)氖杖氕h(huán)節(jié)看,財(cái)政與收入征收單位、國(guó)庫(kù)部門尚未實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng),財(cái)政對(duì)征收?qǐng)?zhí)行情況、收入入庫(kù)情況難以及時(shí)、完整掌握;從支出環(huán)節(jié)看,財(cái)政部門對(duì)資金分配使用情況的動(dòng)態(tài)掌握限于撥付階段,由于尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算網(wǎng)絡(luò),資金具體使用情況的信息分散在各個(gè)預(yù)算單位,難以及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地集中反映到財(cái)政部門;從財(cái)政部門內(nèi)部看,各管理職能部門與財(cái)政監(jiān)督部門之間缺少溝通、協(xié)調(diào)和相互制約的正常機(jī)制,財(cái)政信息共享程度較低,傳遞缺少規(guī)范化程序,財(cái)政監(jiān)督部門對(duì)預(yù)算單位和監(jiān)督對(duì)象的基礎(chǔ)資料掌握不全,尚未建立有效的監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)和監(jiān)督信息支持系統(tǒng),影響了財(cái)政監(jiān)督的及時(shí)性、針對(duì)性、嚴(yán)密性和有效性。

②如部門和單位在申請(qǐng)財(cái)政資金時(shí)提供虛假申報(bào)材料,發(fā)生虛假冒領(lǐng)的風(fēng)險(xiǎn);財(cái)政資金被擠占挪用的風(fēng)險(xiǎn)、配套資金不到位造成項(xiàng)目無(wú)法按計(jì)劃實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政部門內(nèi)部未有效實(shí)行不相容崗位分離造成財(cái)政資金失控甚至損失的風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政違法行為處罰不當(dāng)所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)等。

③財(cái)政政策管理是財(cái)政部門通過政策制定、調(diào)整、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、正常退出等管理機(jī)制,提高財(cái)政資金分配使用的安全性、規(guī)范性和有效性。預(yù)算管理是通過對(duì)財(cái)政部門預(yù)算管理進(jìn)行監(jiān)督,進(jìn)一步完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制,杜絕預(yù)算編制、執(zhí)行的隨意性,防止財(cái)政資金的體外運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的全過程有效監(jiān)控。監(jiān)督管理是將財(cái)政監(jiān)督寓于財(cái)政管理各環(huán)節(jié)之中,發(fā)揮對(duì)財(cái)政運(yùn)行全過程預(yù)警、監(jiān)測(cè)、分析、矯正的功能,包括監(jiān)督檢查工作規(guī)則、監(jiān)督工作計(jì)劃的確定、監(jiān)督檢查方案的制定和實(shí)施、監(jiān)督質(zhì)量控制與風(fēng)險(xiǎn)防范、檢查成果的有效運(yùn)用、內(nèi)部基礎(chǔ)管理要求、監(jiān)督人員工作紀(jì)律和責(zé)任追究。

The Characteristics,Problems,Purposes and Modes of Public Finance Internal Supervision System

QUAN Cheng-xiang
(Hunan University of Finance and Economics,Changsha Hunan 410205)

The finance internal monitoring system has the following characteristics.The subject of supervision is the financial institution of people’s government at all levels,the object of supervision is extensive,the mode of supervision is to inspect the flow of capital information around the expenditure movement,and supervision relationship is two way binding.There are several problems in the current finance internal monitoring system,i.e.blurred supervision purposes;imperfect supervision mechanism and law enforcement mechanisms;weak internal supervision system basis;overlapping responsibilities be tween subjects of supervision.The purposes of finance internal monitoring system are to establish coordinated financial operation mechanism,financial management reflecting the cash flow characteristics of supervision mechanisms,a strengthened early warning and tracking financial security mechanisms,the supervision mechanism of powers and responsibilities consistent with each other,coordinated operation,and reflecting the performance.The construction of finance internal monitoring system is to establish internal supervision of capital flow control and separation of powers,to achieve financial-related information exchange between regulatory authorities,cooperated mechanisms with full-time supervision institutions and the coordination between constraint mechanism and incentive mechanism.

public finance;finance internal monitoring system;mode of purposes

F812.2

A

2095-1361(2011)01-0093-05

2010-12-19

全承相 (1965- ),男,土家族,湖南沅陵人,湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,博士,湖南師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士生導(dǎo)師,研究方向:財(cái)稅管理與經(jīng)濟(jì)法