程章威 ，林夷

（1.福州大學人文社會科學學院，福建福州 350108；2.福建江夏學院基礎(chǔ)教學部，福建福州 350108）

略論我國生態(tài)文明建設(shè)中的環(huán)境法律支持

程章威1，林夷2

（1.福州大學人文社會科學學院，福建福州 350108；2.福建江夏學院基礎(chǔ)教學部，福建福州 350108）

生態(tài)文明建設(shè)作為我國當前建設(shè)和諧社會的一個重要環(huán)節(jié)，其開展需要環(huán)境法律的強力支持。當前我國環(huán)境法律對生態(tài)文明建設(shè)起著一定的支持作用，但也存在著立法理念錯位與落后、環(huán)境法律體系尚不完備、實踐中執(zhí)法效果不佳等弊端。因此，必須以生態(tài)文明建設(shè)的價值取向指導(dǎo)環(huán)境立法理念的更新，建立符合我國生態(tài)文明現(xiàn)狀的環(huán)境法律體系，提高實際執(zhí)行能力，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。

生態(tài)文明建設(shè)；環(huán)境法律支持；弊端；完善

生態(tài)文明被譽為人類社會繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后的新型文明形態(tài)，它強調(diào)人類在改造客觀物質(zhì)世界的同時，應(yīng)更加合理地看待人與自然及人與人之間的關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)就是在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，改善和優(yōu)化人與自然、人與人的關(guān)系，建立良好生態(tài)運行機制這一實踐活動的過程。

法律制度作為社會的行為法則，一方面，賦予了全體社會成員應(yīng)有的權(quán)利，另一方面也對其行為起到約束和限制的作用。我們在進行生態(tài)文明建設(shè)的過程中也需要法律制度的支持與保障，只有建立健全的環(huán)境保護法律、法規(guī)，才能保證我國生態(tài)文明建設(shè)的順利進行。

一、我國環(huán)境法律在生態(tài)文明建設(shè)中的地位與作用

嚴密的環(huán)境法律能夠為生態(tài)文明建設(shè)營造良好的制度環(huán)境，健全的環(huán)境法律有助于形成正確的生態(tài)意識；同時，環(huán)境法律也能夠為生態(tài)文明建設(shè)實踐提供必要的司法保障。具體而言，環(huán)境法律對生態(tài)文明建設(shè)的支持作用包括：

1.在制度的保障方面

我國憲法明確規(guī)定環(huán)境保護作為國家的一項基本政策，并在憲法中確定了環(huán)境法律的重要地位。在憲法精神指導(dǎo)下制定的環(huán)境法律，對破壞生態(tài)環(huán)境、阻礙我國生態(tài)文明建設(shè)之行為的范圍與性質(zhì)做出了明確規(guī)定，確保生態(tài)文明建設(shè)有法可依，為其順利開展提供了必要的制度保障。

2.在政府職能的規(guī)范方面

政府作為生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者，其環(huán)保職能的實現(xiàn)的恰當與否直接關(guān)系到我國生態(tài)文明建設(shè)能否有效、順利地開展。通過法律手段能夠強化政府職能、規(guī)范政府行政行為，有利于指導(dǎo)政府制定科學的環(huán)境保護規(guī)劃與政策，監(jiān)督政府公正嚴肅地開展環(huán)境執(zhí)法。

3.在經(jīng)濟手段的調(diào)整方面

當前我國社會主義經(jīng)濟處于高速增長階段，經(jīng)濟政策往往以發(fā)展為首要目標，對生態(tài)環(huán)境造成了難以逆轉(zhuǎn)的損害。通過相關(guān)法律制定實現(xiàn)經(jīng)濟手段的法制化，實施諸如排污收費制度、生態(tài)效益補償機制等手段，有利于健全宏觀調(diào)控機制，引導(dǎo)我國經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.在所有權(quán)的確認方面

我國實行社會主義制度，從根本上決定了包括生態(tài)環(huán)境與自然資源在內(nèi)的全部“財產(chǎn)”以全民所有的形式存在。以法律的形式確定生態(tài)環(huán)境與自然資源所有權(quán)的全民共有，為確保生態(tài)環(huán)境利益遭受損害時，公民作為所有權(quán)主體對其主張賠償?shù)臋?quán)利提供了必要的法律依據(jù)。

二、我國環(huán)境法律仍存在不利于生態(tài)文明建設(shè)的弊端

近年來，我國在環(huán)境法律方面獲得了可喜的發(fā)展、取得了長足的進步，對生態(tài)文明建設(shè)起到了一定的支持作用。但我們也必須充分地認識到其仍存在不足之處，表現(xiàn)為：

1.立法理念的錯位與落后

我國《環(huán)境保護法》訂立于1989年，總則中的第1條將立法目的確定為：“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展，制定本法?！比欢涑雠_至今已有二十多年，并未進行重大修改，當時的立法目的和理念與我國當前生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求已相差甚遠。這種差距表現(xiàn)在：第一，《環(huán)境保護法》以“改善生活環(huán)境”、“保障人體健康”為目的而進行“防止污染和其他公害”，在一定程度忽視了自然環(huán)境在人類生存發(fā)展中的內(nèi)在價值與權(quán)利；第二，《環(huán)境保護法》將“促進社會主義現(xiàn)代化發(fā)展”的發(fā)展優(yōu)先原則作為立法目的之一，在當時表現(xiàn)為片面地以物質(zhì)的增長作為發(fā)展的全部內(nèi)容，往往造成生態(tài)自然的嚴重破壞?！跋任廴?、后治理”發(fā)展模式下制定的環(huán)境法違背了當前實行的可持續(xù)發(fā)展原則，遠遠偏離了我國生態(tài)文明建設(shè)的價值取向，其呈現(xiàn)出的歷史局限性有目共睹。

2.環(huán)境法律體系尚不完備

首先，從地位上看，我國憲法首先確定了《環(huán)境保護法》在環(huán)境保護法律規(guī)范中的基礎(chǔ)性地位。作為我國環(huán)保領(lǐng)域的基本法律，《環(huán)境保護法》理應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)并指導(dǎo)相關(guān)環(huán)境法律的發(fā)展與完善，在法律效率上應(yīng)優(yōu)先于一般環(huán)境法律法規(guī)。然而在實踐中，《環(huán)境保護法》與各單行法在實際執(zhí)行過程中常出現(xiàn)并行管理的現(xiàn)象屢見不鮮，形成執(zhí)法盲區(qū)或重復(fù)執(zhí)法的混亂局面，致使各環(huán)保部門之間產(chǎn)生權(quán)利沖突，嚴重損害法律的嚴肅性與權(quán)威性。

其次，從體系上看，我國部分環(huán)境法律法規(guī)實際內(nèi)容稍顯籠統(tǒng)，缺乏實踐性與可操作性，對相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、地位的規(guī)范針對性不夠明確，在實踐過程中往往造成執(zhí)行漏洞。以大氣污染防治法為例，我國《大氣污染防治法》中，法律條文共計66條、1萬余字，在內(nèi)容上以燃煤、機動車船排放和廢氣、塵、惡臭的防治為主；而美國大氣污染防治的相關(guān)法律多達200多條、10萬多字，從污染源頭、污染途徑到責任落實、損害后果承擔方面做出了較為全面的規(guī)定。二者相較而言，我國相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)顯得過于寬泛，欠缺具體性。

最后，我國環(huán)境法律體系的不完備，表現(xiàn)為其他部門法律對《環(huán)境保護法》的支持力度不足?！缎谭ā放c《民法通則》雖對破壞環(huán)境資源犯罪及民事主體享有的環(huán)境權(quán)利、義務(wù)及相應(yīng)民事責任等問題做出了規(guī)定，即便如此，在司法實踐過程中，仍然出現(xiàn)措施不夠到位、部分環(huán)境權(quán)益受損時無法得到法律救濟等問題。究其原因，一方面在于環(huán)境法律自身體系的不完善，另一方面也反映出幾大部門法律在環(huán)境保護方面的規(guī)范有所欠缺，未能對環(huán)保事業(yè)起到理想的支持作用。

3.實踐中執(zhí)法效果不佳

當前，我國在環(huán)境執(zhí)法上呈現(xiàn)執(zhí)法力度不足、執(zhí)法效果差強人意的局面。探析原因，可以歸結(jié)于以下幾點：

（1）執(zhí)法重心的偏離，是我國環(huán)境法律實踐中執(zhí)行效果不佳的首要原因。我國現(xiàn)行環(huán)境法律多以“末端控制”為執(zhí)法重心，即只有當環(huán)境損害行為造成的損害后果、達到法律法規(guī)所規(guī)定的規(guī)模后才進行制裁。而破壞行為對自然環(huán)境所造成的損害往往是不可逆轉(zhuǎn)、難以修復(fù)的。

（2）執(zhí)法手段的單一，在一定程度上致使我國環(huán)境法律實踐執(zhí)行效果的不佳，主要表現(xiàn)為過分地強調(diào)政府在環(huán)保工作中的行政強制管理行為。在國際上，許多國家在以行政處罰為主要手段的基礎(chǔ)上，配合以政策引導(dǎo)、技術(shù)支持、經(jīng)濟手段等多種方式輔助，起到了良好的效果，我們應(yīng)結(jié)合我國實際國情加以學習和借鑒。

（3）管理與監(jiān)督體制的不健全，影響我國環(huán)境法律實踐中執(zhí)行的公正性。部分地區(qū)環(huán)保部門尚未完全獨立，受制于上級領(lǐng)導(dǎo)部門，這就無法保證中央部署的環(huán)境保護工作的有效開展。同時，由于環(huán)境監(jiān)督制度的不完備，監(jiān)督機制難以真正開展實施，政府環(huán)境職能實現(xiàn)過程中存在較大的彈性與自由，嚴重影響到環(huán)境法律的執(zhí)行效果。

三、完善環(huán)境法律制度建設(shè)，促進生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展

認識到環(huán)境法律在生態(tài)文明建設(shè)中的不足之處，就要求我們應(yīng)該積極主動地完善環(huán)境法律制度建設(shè)，以更好地支持生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，具體建議如下：

1.以生態(tài)文明建設(shè)的價值取向指導(dǎo)環(huán)境立法理念的更新

（1）以尊重生態(tài)自然作為環(huán)境法律立法理念的核心。我們必須從根本上承認自然的主體性并確定自然界中全部生物所享有的生存與發(fā)展的權(quán)利。以尊重生態(tài)自然作為環(huán)境法律立法理念，需要我們在訂立環(huán)境法律時將自然的權(quán)利納入立法范圍，以法律的形式加以確定，從而維護自然的利益。

（2）以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌社會公平公正、樹立公民的生態(tài)道德觀為環(huán)境法律立法的出發(fā)點。我們應(yīng)當摒棄以往先發(fā)展、后治理的發(fā)展模式下的立法思想，將立法重心由現(xiàn)行的“經(jīng)濟優(yōu)先”向“預(yù)防優(yōu)先”傾斜，[1]樹立可持續(xù)發(fā)展模式下的立法理念；在環(huán)境立法上以公平公正原則為指導(dǎo)，保證全體社會成員共享良好的生態(tài)環(huán)境。同時，我們在立法時還應(yīng)以德治完善法治，以法治促進德治，形成正確的生態(tài)倫理觀念以支持生態(tài)文明建設(shè)的開展。

（3）以服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)作為環(huán)境立法的最終目標。環(huán)境法律服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，首先就必須以憲法確定生態(tài)文明建設(shè)的重要地位。憲法作為國家的根本大法，具有其他任何法律無法比擬的最高權(quán)威性。將生態(tài)文明寫入憲法，并將其提高到與物質(zhì)文明、政治文明與精神文明并列的高度，同時在憲法中將公民基本權(quán)利部分增加“環(huán)境權(quán)”的內(nèi)容。[2]

2.建立符合我國生態(tài)文明現(xiàn)狀的環(huán)境法律體系

當前，我國環(huán)境法律體系中，《環(huán)境保護法》與各項單行法并行、權(quán)責混亂、施行過程易產(chǎn)生權(quán)限沖突的現(xiàn)象較為普遍?！董h(huán)境保護法》作為綜合性基本法的規(guī)定過于粗疏，以至于人大常委會不得不頻繁立法、修法；各職能部門也競相以“條例”或“辦法”之名發(fā)布有關(guān)環(huán)保的文件。一時間，環(huán)境立法惡性膨脹，連專門研究者都為之驚詫，也造成中國環(huán)境立法虛假的繁榮。[3]

筆者認為，可以通過將包括《環(huán)境保護法》和其他相關(guān)法律共同管理的方式，以法典的形式出臺生態(tài)環(huán)境保護方面的部門法律，以此解決我國生態(tài)法律系統(tǒng)紊亂的問題。我們應(yīng)當明確環(huán)境法典的法理依據(jù)、確認立法目的，將現(xiàn)有雜亂的成文法分門別類地進行整合、修改與補充，形成統(tǒng)一、完善的環(huán)境法典，以實現(xiàn)我國環(huán)境法律體系的科學化與系統(tǒng)化。

3.提高實際執(zhí)行能力，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)

通過加強執(zhí)法者的環(huán)境法制觀念、落實生態(tài)責任機制、配合公力救濟等途徑，切實提高環(huán)境司法與執(zhí)法成效，提高環(huán)境法律實際執(zhí)行能力，保障生態(tài)文明建設(shè)的有序開展。

（1）執(zhí)法者應(yīng)樹立科學的生態(tài)觀。要求執(zhí)法者充分認識我國生態(tài)環(huán)境所面臨的嚴峻形勢，認識當前生態(tài)環(huán)境的破壞、自然資源的流失、生態(tài)系統(tǒng)失衡對國家和社會所造成危害后果的嚴重性。同時，執(zhí)法者還應(yīng)增強對環(huán)境執(zhí)法的使命感、責任感與緊迫感，樹立科學的生態(tài)價值觀從事環(huán)境執(zhí)法工作，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)。

執(zhí)法者還應(yīng)樹立嚴格的法治觀。一方面，執(zhí)法者必須嚴于律己，嚴格規(guī)范自己的執(zhí)法行為，在執(zhí)法過程中避免濫用公權(quán)、徇私舞弊的現(xiàn)象產(chǎn)生；另一方面，執(zhí)法者還必須熟悉相關(guān)環(huán)境法律，依法行政、秉公執(zhí)法，對破壞生態(tài)環(huán)境資源、違反環(huán)境法律的行為嚴懲不貸，以提高環(huán)境執(zhí)法效率，加強環(huán)境法律威信。

（2）落實責任機制。要求執(zhí)法者明確自身職責范圍，在執(zhí)法過程中嚴格按照法律規(guī)定的政府職責與權(quán)限進行執(zhí)法，增強執(zhí)法意識，認真開展責任范圍內(nèi)的執(zhí)法工作，還要求執(zhí)法者加強服務(wù)意識，以此建立全新的環(huán)境執(zhí)法行政理念，實現(xiàn)政府環(huán)保職能，落實執(zhí)法者責任機制。此外，還必須強化監(jiān)管力度，要求加強對環(huán)境執(zhí)法者執(zhí)法過程中的監(jiān)督和管理力度。當前，我國以全國人大環(huán)境資源委員會、環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)、人民檢察院等公立監(jiān)管部門為主，輔以社會輿論、公眾監(jiān)督等的監(jiān)督形式雖較易實現(xiàn)內(nèi)容上的多樣化，但監(jiān)管力度普遍不足。法律監(jiān)督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。[4]

（3）多方參與配合公力救濟。一方面，通過法律賦予政府部門以外的環(huán)保組織和公民參與執(zhí)法的權(quán)利。除在環(huán)境法律中做出相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)通過民法、行政法等確認公民的基本環(huán)境權(quán)并具體化、制度化，引導(dǎo)公民在環(huán)境利益遭受損害時通過法律手段提出訴訟等。另一方面，還必須加強公民法制宣傳教育，強化公民法治意識，幫助公民樹立科學的生態(tài)法制觀念，鼓勵民眾切實參與到自然環(huán)境的保護之中、參與到環(huán)境法制的建設(shè)之中，為環(huán)境法律的順利施行奠定堅實的基礎(chǔ)。

綜上而言，我國的生態(tài)文明建設(shè)仍處于起步階段，任重道遠，需要我們以優(yōu)良的環(huán)境法律制度作為其順利開展的重要保障。我們必須明確生態(tài)文明建設(shè)深層次的理念與價值取向，指導(dǎo)環(huán)境法律制度的建立健全。唯此，我國生態(tài)文明建設(shè)才能順利、有序地開展，早日實現(xiàn)我國社會主義生態(tài)化建設(shè)。

[1] 幸紅.可持續(xù)發(fā)展與我國的生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)分析[J].湖南省政法管理干部學院學報,2002(3):43.

[2] 劉愛軍.以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)完善我國的環(huán)境立法[J].法治與社會,2007(6):2.

[3] 屈振輝.中國環(huán)境法的法典化問題研究[J].嘉應(yīng)學院學報(哲學社會科學),2004(1):120.

[4] 周柯.我國生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)分析[J].中國人民大學學報,2000(6):106.

D922.6

A

1674-8557（2011）01-0063-04

2010-10-27

程章威（1985-），男，福建閩侯人，福州大學人文社會科學學院；林夷（1978-），男，福建福州人，福建江夏學院基礎(chǔ)教學部講師。

張 韓）