陳斌彬

（華僑大學法學院，福建泉州 362021）

評美國對人民幣匯率問題可能采取的法律行動──兼及我國的因應之策

陳斌彬

（華僑大學法學院，福建泉州 362021）

金融危機后，中美人民幣匯率糾紛問題不僅重浮水面，而且愈演愈烈。特別是2010年以來，美國上層，無論是國會議員，還是政府要員和總統(tǒng)都紛紛對我國當前的人民幣匯率政策大加指責，并以要對人民幣采取各種法律行動和制裁措施相要挾。然而，在既有的國內(nèi)法和國際法框架內(nèi)，無論是單邊主義，還是多邊主義，美國施壓我國人民幣匯率的各種可能法律行動均缺乏其單方所宣稱的報復效果和勝算的把握，有的甚至還存在合法性不足與欠缺等問題。因此，我國不應為其喧囂的謎像所困，而應與之展開積極協(xié)商，據(jù)法力爭，并漸進可控地推進人民幣匯率改革，從而更好地應對美方的法律挑戰(zhàn)和袪除人民幣匯率的操縱之嫌，維護自身的合法權(quán)益。

人民幣匯率；單邊法律行動；多邊法律行動；匯率低估

2010年伊始，全球金融危機剛剛呈現(xiàn)觸底與企穩(wěn)勢頭，被其淹沒一年多的中美人民幣匯率問題重浮水面，而且有愈演愈烈之勢。3月 15日，美國國內(nèi) 130位眾議員對我國的人民幣匯率發(fā)起史無前例的集體攻擊，聯(lián)名寫信敦促政府動用一切可能的措施迫使中國調(diào)整匯率政策，結(jié)束“匯率操縱”。6月10日，財長蓋特納(Geithner)在國會首次年度作證時，也一改常態(tài)，大肆指責“人民幣匯率政策的扭曲影響已超出中國范圍，美國將采取措施給予施壓”。9月17日，蓋特納在國會二次年度作證時，又繼續(xù)對人民幣發(fā)難，直陳人民幣升值“速度太慢，幅度太小，美國正在考慮使用一些政策工具組合促其更快行動”。[1]9月20日，總統(tǒng)奧巴馬(Obama)則公開批評中國“未盡全力”解決人民幣問題，并表示美國將先于世界貿(mào)易組織(WTO)對中國采取更多的制裁舉措。[2]那么，在人民幣匯率問題上，美國國會議員和政府官員揚言報復我國的可能措施究竟有哪些？這些措施在法律上真有如其單方所宣稱的勝算把握？以下筆者嘗試對這些問題作些多視角的研究，并從中探尋我國的應對之策，以期對我國今后在匯率上更好地應對美方的法律挑戰(zhàn)，維護自身的合法權(quán)益有所裨益。

一、美國對人民幣匯率問題可能采取的單邊法律行動

（一）國會的專門立法

通過立法手段運用關(guān)稅的方式限制外國不公平的貿(mào)易做法是美國國會歷來“維護”其本國重大利益的一慣伎倆。[3]人民幣匯率問題亦不例外。自 2003年 2月中美人民幣匯率之爭開始，美國國會的一些議員們就醉心于通過立法方式介入人民幣匯率政策，而且這種介入愈演愈烈。統(tǒng)計下來，這些法案中，影響較大的有三個：一是2003年9月5日，以舒默（Schumer）和格雷厄姆（Graham）為首的數(shù)名參議員提出的針對中國的進口產(chǎn)品征收27.5%匯率關(guān)稅的S.1586法案。①該法案在2005年4月6日參議院表決中曾以67對33票獲得通過；二是2007年6月13日，鮑卡斯（Baucus）和財經(jīng)委員會首席成員格拉斯利（Grassley）提出的用反傾銷方式救濟人民幣匯率失調(diào)的S.1607法案。該法案于同年的7月26日在參議院下屬的財經(jīng)委員會表決中以20對1票獲得通過；三是2007年6月 21日參議院銀行委員會主席多德（Dodd）和首席成員謝爾比（Shelby）共同提出的認定中國為“匯率操縱國”的S.1677法案。該法案也于同年的8月1日在參議院下屬的銀行委員會表決中以17對4票獲得通過。

值得注意的是，雖然這些法案在過去的三屆國會任期內(nèi)均遭受慘敗，最終無一形成立法，但是2009年開始上任的第111屆新國會，在人民幣匯率問題上不但沒有“偃旗息鼓”，而且表現(xiàn)出較以往更為活躍與強勁的苗頭。很多議員如瑞安（Ryan）、舒默（Schumer）等又卷土重來，紛紛通過提案繼續(xù)拿人民幣說事。典型的提案有：編號為H.R. 2378的《匯率改革公平促進法案》、編號為S.1027的《2009年公平貿(mào)易改革貨幣法案》、編號為S.1254的2009年《貨幣匯率監(jiān)管改革法案》以及編號為 S.3134的 2010年《貨幣匯率監(jiān)管改革法案》。為得到更多民主黨和共和黨中間人士的接受，避免被指責有過多違反WTO協(xié)定之嫌，這些新法案都不同程度汲取了舊法案的失敗教訓，在論證上更嚴密，目標更集中，基本都直陳修改美國貿(mào)易法，賦予政府更大權(quán)限以對從“匯率低估”國家進口的商品征收反傾銷與反補貼稅。這其中，眾議員瑞安（Ryan）提議的《匯率改革公平促進法案》呼聲最高：該法案已于2010年9月29日在眾議院以348對79獲得高票通過，目前正進入下一步的參議院表決程序，被業(yè)界認為是美國國會至今在人民幣匯率問題上對中國發(fā)出的最為強硬的信號。[4]

毋庸置疑，由民主黨主政的美國新一屆政府和國會將在貿(mào)易政策上主張“公平貿(mào)易”而非單純“自由貿(mào)易”，再加上危機后美國經(jīng)濟復蘇尚需時日，美國國內(nèi)貿(mào)易保護主義抬頭的可能性大大增加。一旦上述提及的《匯率改革公平促進法案》果真被參議院通過成為法律，則我國今后出口至美國的各種產(chǎn)品將面臨著美國單方面對人民幣匯率“低估”認定而課以中國的“匯率關(guān)稅、反傾銷稅或反補貼稅”等各種懲罰性措施。中美貿(mào)易戰(zhàn)必將因此一觸即發(fā)。

（二）反傾銷調(diào)查

美國應用反傾銷法以確保海外進口產(chǎn)品價格公平的實踐已有近百年的歷史。今天的美國反傾銷法主要集中在《1930年關(guān)稅法》。該法規(guī)定，傾銷是以低于公平價值（Fair value）的價格進行銷售或潛在銷售。美國商務部（Department of Commerce，DOC）和國際貿(mào)易委員會（International Trade Commission，ITC）共同負責對外國進口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查。其中，商務部調(diào)查進口產(chǎn)品是否低于正常價值(Normal value)銷售及傾銷幅度大?。虎趪H貿(mào)易委員會調(diào)查進口產(chǎn)品是否對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來損害及損害大小。由于正常價值是一種擬制的公平市場價格，因此在針對進口產(chǎn)品的反傾銷個案調(diào)查中，美國商務部完全可通過人為抬高從中國進口產(chǎn)品正常價值的方法以實現(xiàn)報復人民幣匯率的目的。概言之，商務部實現(xiàn)這種目的的主要行徑有二：一是以其認為應當?shù)娜嗣駧艆R率水平計算進口產(chǎn)品的制造成本、一般和管理費用，利潤及包裝運輸費用等，繼而確定令其“滿意”的“較高”的推定價值；③二是如果無法從檔案或當事方提供的材料中獲取推定價值信息時，可徑直使用“可獲最佳信息”規(guī)則(Best Information Available Rule，BIA)，依照其國內(nèi)申訴方提供的人民幣匯率被嚴重“低估”等信息，同樣以其認為應當?shù)娜嗣駧艆R率水平重新計算中國進口產(chǎn)品的正常價值和傾銷幅度。需要指出的是，“可獲最佳信息”規(guī)則的適用不僅僅限于上述情形。一旦商務部在發(fā)現(xiàn)當事方?jīng)]有盡其所能提供所需的信息，亦可以通過美國反傾銷法上的“不利推定”（adverse inferences）原則推定該當事方同意其使用“可獲最佳信息”確定進口產(chǎn)品的正常價值。

可見，僅憑傾銷產(chǎn)品推定價值確立的彈性空間和“可獲最佳信息”規(guī)則的適用，美國商務部是可做到提高個案產(chǎn)品傾銷概率與幅度，以將更多的來自中國的進口產(chǎn)品納入反傾銷大棒的打擊之列，從而實現(xiàn)對人民幣匯率“低估”的報復。

（三）反補貼調(diào)查

補貼（subsidy）是指一國的出口產(chǎn)品接受所在國政府的資助而對進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害之威脅的一種政府措施行為。作為反對進口產(chǎn)品不公平價格的又一可選措施，美國的反補貼調(diào)查在程序上與反傾銷幾近相同。商務部負責評估損害申訴的有效性，確認進口產(chǎn)品是否給美國帶來實質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害之威脅，而國際貿(mào)易委員會則決定進口產(chǎn)品得到政府補貼的可能性。具體到人民幣匯率，早在 2006年，美聯(lián)儲主席伯南克就公開聲稱人民幣匯率被低估對中國的出口企業(yè)而言是一種實質(zhì)補貼。第110屆國會的眾議員瑞安（Ryan）在2007年1月31日也提出一個代號為H.R.782的人民幣反補貼法案，主張將人民幣匯率低估認定為美國反補貼法律所規(guī)定的一種可訴補貼。2010年2月25日，美國國會15名參議員聯(lián)名上書，要求美國商務部將“人民幣匯率被低估的部分”視為補貼，并在銅版紙案中首先展開調(diào)查。雖然3月2日，美國商務部宣布對中國輸美銅版紙征收初步反補貼關(guān)稅時并沒有將“人民幣匯率被低估”認定為補貼項，但事后其下屬的國際貿(mào)易局新聞發(fā)言人已公開表示：“商務部正在考慮將人民幣匯率操縱列入反補貼調(diào)查”。[5]看來，將“低估”的人民幣匯率糅入反補貼范疇，通過反補貼調(diào)查限制來自中國的進口產(chǎn)品也是美國政府實現(xiàn)報復人民幣匯率政策的又一行徑。

（四）“301條款”調(diào)查

“301條款”源自美國《1974年貿(mào)易法》的第301條，其核心內(nèi)容是：如果外國的某項立法或政策措施被美國貿(mào)易代表單方確認為“不公平”、“不合理”或“不公正”，并損害或限制了美國的商業(yè)利益，則貿(mào)易代表有權(quán)發(fā)起301條款調(diào)查，憑借美國經(jīng)濟實力上的強勢，決定采取各種單邊性、強制性的報復措施迫使對方取消上述立法或政策措施。[6]盡管自2003年中美人民幣匯率紛爭以來，美國貿(mào)易代表已經(jīng)連續(xù)四次拒絕了某些國會議員和制造業(yè)組織對中國人民幣匯率的“301條款”調(diào)查的申請，然作為總統(tǒng)任命的具特命全權(quán)大使銜，其態(tài)度無疑同美國總統(tǒng)一樣搖擺不定，因此不排除美國貿(mào)易代表今后同總統(tǒng)一樣迫于美國國會和國內(nèi)制造業(yè)的壓力，或出于進一步政治施壓的目的，就人民幣匯率發(fā)起“301條款”調(diào)查。

二、美國對人民幣匯率問題可能采取的多邊法律行動

除了上述可能的單邊主義法律行動，美國國內(nèi)通過國際組織解決人民幣匯率被低估的呼聲也是由來已久。早在2004年9月9日，美國中國貨幣聯(lián)盟（China Currency Coalition）就呼吁美國政府通過IMF和WTO向中國施壓，并寄望WTO做出關(guān)于人民幣匯率機制違反WTO協(xié)定的判決。2007年11月11日，美國國會下屬的美中經(jīng)濟與安全審議委員會（U.S-China Economic and Security Review Commission）也敦促貿(mào)易代表就人民幣匯率政策向WTO起訴，迫使中國改變匯率政策。2009年5月13日，國會兩黨44位議員新提的《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》也鼓動奧巴馬政府向WTO狀告中國政府以解決人民幣匯率被低估的問題。概言之，美國對人民幣匯率問題可能采取的多邊法律行動有：

（一）向IMF申訴

匯率政策，作為一個國家或地區(qū)外匯政策的一部分，傳統(tǒng)上屬于IMF管轄的事項范圍。1944年 IMF協(xié)定第 4條確立了各成員國所應遵循的國際匯率安排義務，即成員國應“避免操縱匯率或國際貨幣制度以阻止國際收支的有效調(diào)整或獲得對其他成員國的不公平的競爭優(yōu)勢”。由于人民幣匯率事實上釘住美元，在美元匯率持續(xù)多年走低，中國國際收支持續(xù)順差和外匯儲備連年攀升的情況下，中國政府卻不讓人民幣迅速升值，這在美國國內(nèi)很多人看來是一種“故意操縱人民幣匯率以獲得出口優(yōu)勢”的不公平行為，加之IMF 2007年6月15日新近通過的《對成員國政策雙邊監(jiān)督的決定》（以下簡稱新《決定》）這一法律文件，將“匯率操縱”與“匯率嚴重失衡”相聯(lián)系，進一步擴充了 IMF及以美國為首西方成員國在人民幣匯率政策上的話語權(quán)。這些都使得美國在匯率爭端初期極有可能通過向IMF申訴，利用自己在IMF的影響力和控制力促其做出關(guān)于中國操縱人民幣匯率的認定。因為憑籍此一法律行動，美國不僅可利用 IMF的監(jiān)督機制向人民幣匯率政策進行多邊施壓，而且能為下一步狀告WTO的實質(zhì)行動提供“勝訴”保證。

（二）向WTO起訴

相比IMF匯率監(jiān)督機制的軟法性特征，WTO爭端解決機制無疑要強硬得多。如果能使WTO也做出中國操縱匯率或人民幣匯率構(gòu)成政府補貼的裁定，則美國就可借助WTO對中國實施更強有力的多邊報復，限期要求中國政府修改國內(nèi)匯率立法或調(diào)整人民幣匯率政策。正是基于這一“如意算盤”，美國國內(nèi)的一些利益集團始終強烈要求政府不惜一切代價就人民幣匯率問題向 WTO提起訴訟，所持最大理由是中國政府違反 GATT1994第 15條第 4款，即“通過外匯措施使得WTO協(xié)定有關(guān)條款的意圖無效”。[7]由于 WTO協(xié)定允許一成員方可以就其他成員的任何措施提起爭端解決，而無論該措施是否直接屬于協(xié)定調(diào)整的范圍。④并且，WTO沒有所謂的立案庭，根據(jù)反向一致原則，即便其他成員對于起訴方提起的磋商請求或者設(shè)立專家組的請求有疑義，也無法妨礙專家組的成立。由此可見，從WTO協(xié)定文本分析看，美國向WTO起訴，尋求解決與中國在人民幣匯率問題上的爭端并無程序障礙。

三、對美國可能采取的單邊法律行動之評析

首先，在針對人民幣匯率的四種單邊主義報復措施中，攻擊性最強的當屬“301條款調(diào)查”。一旦美國通過這一霸權(quán)主義行徑對人民幣匯率施壓，立馬會引發(fā)“羊群效應”，使日本、歐盟以及東南亞一些國家一擁而上，采取類似措施對人民幣匯率制度施加影響，逼迫人民幣升值。無疑，這種情形對我國最為不利。然而，在筆者看來，這恰恰又是美國最不可能采取的報復措施。究其原因，美國政府認識到“目前展開301條款調(diào)查對其處理人民幣匯率問題不僅為時過早，沒有幫助，而且這一措施的施行在今天將背負極高的成本”。[8]因為早在上世紀末，“301條款”的合法性在 WTO內(nèi)就遭到歐共體和日本等 16個成員國的指控和挑戰(zhàn)，雖然美國最終并沒有敗訴，但WTO專家組對其繼續(xù)肆意啟動“301條款”的調(diào)查程序敲響了警鐘。⑤不難預見，“301條款”在今后更多是美國作為用以威脅和壓服外國貿(mào)易對手的一支“達摩克利斯懸劍”，在尚有其他報復措施可供選擇情形下，不到緊要關(guān)頭，美國絕不會將這支“懸劍”輕易放下。這也是美國貿(mào)易代表為何對其國內(nèi)相關(guān)反華組織多次“301條款調(diào)查”申請屢屢給予拒絕的原因所在。

其次，與“301條款調(diào)查”可由美國貿(mào)易代表單方徑直啟動不同，有關(guān)人民幣匯率的法案則需經(jīng)國會參眾兩院交互通過后方可正式生效。如所周知，美國政治受利益集團影響很大，尤其是國會的立法活動常受院外利益集團的策動。就人民幣匯率而言，美國國內(nèi)素有兩大對立的利益集團：一是以勞工組織和傳統(tǒng)制造業(yè)組織為代表，極力贊成國會以快車道形式通過立法加以報復；二是以美國跨國公司和總商會為代表，認為任何報復性貿(mào)易行動都是一種短視行為，只會破壞美中經(jīng)貿(mào)關(guān)系，損害美國在中國的其他重要經(jīng)濟利益，因而反對國會通過立法解決人民幣匯率問題。鑒于這兩大利益集團在此問題上的勢均力敵，使得作為它們代理人的國會要真正以一邊倒的局面通過上述人民幣匯率的法案頗有難度。

再次，雖然較之“301條款調(diào)查”與國會的單邊立法，美國政府針對人民幣匯率提起反傾銷和反補貼調(diào)查在程序上要簡單、易行得多。但是，實體法上，這兩種措施的施行也非具備如美國單方所宣稱的合法性依據(jù)與報復效果：

第一，就反傾銷調(diào)查而言，綜觀 WTO《反傾銷協(xié)議》和各國國內(nèi)現(xiàn)行的反傾銷法，其均要求進口國的主管機構(gòu)在裁定進口產(chǎn)品是否構(gòu)成傾銷和造成實質(zhì)損害乃至傾銷幅度時，必須綜合考慮該產(chǎn)品生產(chǎn)銷售過程中的各種相關(guān)因素 。因此迄今為止，國際上沒有單純的以基于出口國的貨幣低估而對他國的進口產(chǎn)品做一刀切的反傾銷裁定之先例。就算美國膽敢在人民幣匯率問題上做出這樣的嘗試，則其合法性必為WTO協(xié)定所不容。退一步講，即使人民幣匯率低估真的構(gòu)成中國出口產(chǎn)品價格低廉的“罪魁禍首”，但在美國既有的反傾銷法框架內(nèi)，商務部和國際貿(mào)易委員會每次也只能通過一對一立案方式對來自中國進口產(chǎn)品展開反傾銷調(diào)查。顯然，這種逐一逐個進行排雷式的反傾銷報復措施，不僅成本高，周期長，工作量大，容易遭至他方對等式報復，而且關(guān)鍵是無法有效地對中國的所有出口企業(yè)實現(xiàn)“牽一發(fā)而動全身”式的打擊，對人民幣匯率政策的倒逼效果相當有限。慮及行政資源的有限性和國際聲譽機制的掣肘，筆者認為，美國政府偶爾抓一兩個典型案例運用反傾銷調(diào)查對中國產(chǎn)品“開開刀”似乎可以，但要真正全面鋪開以報復人民幣匯率政策的可能性微乎其微。

第二，就反補貼調(diào)查而言，其不同于反傾銷，因其針對的是政府行為，一旦實施，影響面將不僅限于單個中國出口企業(yè)，還會波及整個出口企業(yè)群。并且，將人民幣匯率認定為補貼可以起到“一石二鳥”的效果，既可借口公平競爭的需要迫使中國被動升值人民幣，又可避免對中國匯率政策的“硬碰撞”。正是反補貼調(diào)查較之反傾銷更具殺傷力的優(yōu)點，使其最近漸成為美國朝野上下某些反華利益集團鼓吹報復人民幣匯率的新寵。然對中國目前的匯率政策是否構(gòu)成政府補貼，以WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》對補貼構(gòu)成三要件的界定來衡量，⑥國內(nèi)外主流學者普遍得出否定性的結(jié)論。歸納有三條：一是中國政府目前維持人民幣匯率的穩(wěn)定既沒有涉及政府和私人企業(yè)之間資金的直接或間接轉(zhuǎn)移，也沒有提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的服務，不構(gòu)成 “財政資助”；二是真正讓中國出口企業(yè)受益的根本是其廉價的國內(nèi)資源而非匯率的低估，人民幣匯率根本不滿足“利益授予”條件；三是人民幣匯率政策純屬中國政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟的慣用措施之一，這種措施既非服務于以出口為導向的企業(yè)，也非有選擇地指向某一特殊領(lǐng)域或部門，而是適用于中國大陸境內(nèi)的所有居民和企業(yè)，不符合“專向性”之要求。以此觀之，在人民幣匯率政策安排與WTO法上界定的“補貼”根本無涉的情形下，美國要取道反補貼調(diào)查報復人民幣匯率無疑面臨著極大的法律障礙和法律風險。

四、對美國可能采取的多邊法律行動之評析

其一，美國向 IMF申訴未必能實現(xiàn)其報復人民幣匯率的意圖。如前所述，美國威脅要將人民幣匯率問題提交IMF審查，無非意在想利用自己在IMF中的控制力唆使IMF先做出有關(guān)“中國政府操縱匯率”的認定，然后再借助 IMF名正言順地“逼宮”中國政府調(diào)整人民幣匯率，或者保存作為下一步向WTO提起訴訟的證據(jù)。然而，要實現(xiàn)這種“良苦”用心對美國并非易事。因為IMF協(xié)定并沒有對 “匯率操縱”的認定做出正面規(guī)定。雖然新《決定》在其附錄文件中試圖從主客觀要件對之做出補充，并引入“嚴重匯率失衡”作為認定依據(jù)。⑦但要衡量“匯率嚴重失衡”就得面臨著一個不可逾越的技術(shù)困難，那就是“均衡匯率”標準的測算與確定問題。對此，雖然世界上幣值決定理論和方法有幾十種，但迄今為止，尚無一種理論和方法被 IMF及其各成員國普遍接受為唯一的標準。誠如有學者所分析的，在缺乏匯率和資本自由的情況下，沒有人知道均衡匯率是多少，也沒有一個中心規(guī)劃者或IMF的經(jīng)濟學家擁有能夠準確計算出“嚴重偏差”是多少的信息。[9]所以，美國口口聲聲指控人民幣被嚴重低估40%，繼而通過“匯率嚴重失衡”將其與中國政府操縱人民幣匯率相掛鉤，但這種40%的指標究竟基于何種“均衡匯率”測算標準以及這種標準的合理性如何都是令人生疑的。并且，依新《決定》確立的“疑罪從無”原則，除非IMF或其成員國沒有任何的質(zhì)疑，否則美國的上述認定都不足為據(jù)。⑧然現(xiàn)實是，撇開中國質(zhì)疑不談，就 IMF本身而言，其每年在與中國年度磋商報告中都不贊成將中國認定為“貨幣操縱國”?？磥?，在IMF既有的法律框架內(nèi)，美國意圖唆使IMF認定中國政府操縱人民幣匯率，繼而利用IMF這一多邊途徑打壓人民幣匯率政策并不容易得逞。

其二，美國向WTO起訴同樣難以實現(xiàn)其報復人民幣匯率政策的目的。雖然較之IMF“偏軟”的執(zhí)行規(guī)則，WTO的爭端解決機制要強硬得多。但問題是，美國鼓吹起訴 WTO 的理由“破綻百出”，缺乏足夠的國際法律支持。⑨首先，GATT第15條第4款實際上是要求締約方在貿(mào)易措施和外匯措施上的相互協(xié)調(diào)，是一個平衡條款，且依GATT附件所作的補充解釋，即“任何侵犯本協(xié)定任何條款文字的外匯行動，如果在實際中不存在明顯偏離該條款的意圖，則不應被視為違反該條款”⑩，而中國在雙邊、多邊貿(mào)易中擁有的順差以及發(fā)生這種順差的匯率體制，并沒有違背GATT第15條第 4款項下的義務規(guī)定，更談不上使 GATT的目的受挫。其次，GATT第 15條第2款要求WTO“在被提請審議或處理有關(guān)貨幣儲備、國際收支或外匯安排問題的所有情況下”，應接受IMF提供的關(guān)于外匯、貨幣儲備或國際收支的所有統(tǒng)計或其他事實的調(diào)查結(jié)果。這表明，在人民幣匯率爭議上，WTO最終還是要受制于IMF的相關(guān)調(diào)查結(jié)論和判斷，不能自行將外匯安排納入自己的爭端解決機構(gòu)加以解決。而前述分析再清楚不過，迄今為止，連 IMF這個“專業(yè)鑒定人”都不贊成中國政府存在“操縱人民幣匯率”問題，那更遑論WTO了。就此而言，筆者斷言美國目前在WTO內(nèi)勝訴的可能性不大。

五、我國的因應之策

以上種種論證表明，在美國宣稱報復中國人民幣匯率的五種措施中，無論是單邊主義，抑或是多邊主義的法律行動，一旦真正實施都無不面臨著報復效果不彰或合法性欠缺的問題，而且操作不慎還會帶來法律風險，導致更多的沖突，引發(fā)中美之間的經(jīng)濟對抗甚至決裂，到頭來對美國更為不利。因為中美人民幣匯率爭議不是純粹“法律性國際貿(mào)易爭端”，而是非常典型的“政治性國際貿(mào)易爭端”。對這種爭端的解決，徐崇利教授早就一針見血地指出，“即使美國真的訴諸WTO且WTO也如美國所愿裁決中國操縱匯率或人民幣匯率安排構(gòu)成政府補貼，那么將嚴重損害中國的重大利益，這樣的裁決無論在法律上有多大理由，勢必為中國所拒絕”。[10]美國加利福尼亞大學專門研究中美經(jīng)貿(mào)問題的專家索非亞（Sofia）博士認為，“國家之間的貿(mào)易爭端通常比涉及的經(jīng)濟或法律考慮要復雜得多，在今天美國的貿(mào)易法不足以為其單邊挑戰(zhàn)中國人民幣匯率提供堅實法律基礎(chǔ)的情形下，其報復中國的種種要求很難獲得IMF和WTO的支持。[10]這位博士對美國的種種報復措施進一步研究后得出的結(jié)論是：“美國現(xiàn)在和今后可能繼續(xù)聲言反對中國的匯率政策，但不會采取任何實質(zhì)的行動，因為美國深知僅憑法律行動是不可能產(chǎn)生自己期待的結(jié)果出現(xiàn)……法律行動充其量是作為促使中國直接與之磋商的一種手段”。[3]478看來，美國的這些法律行動普遍“說易行難”，遠未有如其單方所宣稱的勝算把握與報復效果。藉此，為使我國今后能更好地應對美方在人民幣匯率問題上的法律挑戰(zhàn)，維護自身的合法權(quán)益，筆者在此建言我國政府不妨采取如下幾點對策：

首先，不為所困，在人民幣匯率交鋒中做到“知己知彼”，沉著應對。隨著共和黨在2010年中期選舉勝出帶來的壓力，為賺取更多政治資本，博得更多“道中人”的青睞，以贏得兩年后的連任，奧巴馬民主黨政府必然在形式上要加大逼迫人民幣升值的力度?？梢詳嘌?，今后美國國內(nèi)揚言報復人民幣匯率的呼聲勢必有增無減，但一如前述分析，其意義更多的在于造勢和促請我國當局的注意?？梢钥隙ǖ氖?，在未來可預見的較長一段時間內(nèi)，美國政府在人民幣匯率上是不會采取任何實質(zhì)的行動，我們不必為其咄咄逼人的氣焰所蒙蔽和恫嚇，而應靜觀其變，沉著應對。

其次，從容不迫，“有理、有利、有節(jié)”地與美方展開積極協(xié)商。作為一種政治性國際貿(mào)易爭端，協(xié)商無疑是中美雙方解決人民幣匯率問題的首要之道。今天的我國，不僅堪稱世界第二大經(jīng)濟實體，在國際社會的影響力舉足輕重，而且又是美國當前最大的債權(quán)國，加之美國飽受此次金融危機的重創(chuàng)，其國內(nèi)的經(jīng)濟復蘇包括其他如國際反恐、伊朗核問題等方面都需要我國的通力配合與支持，故我國完全有能力通過協(xié)商與美方緩解人民幣的外部升值壓力。是故，我國應通過繼續(xù)發(fā)展類似中美雙邊戰(zhàn)略經(jīng)濟對話等會晤機制，積極與美方展開協(xié)商：一方面“動之以情”，闡明中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要性；另一方面“曉之以理”，揭示中美貿(mào)易逆差的根源所在，盡量減少美方的偏見及對人民幣升值的過高期望與依賴，為我國的匯率改革贏得足夠時間。

再次，據(jù)法力爭，重視法律方面的各項準備工作，有備無患。雖然相對協(xié)商，法律在解決中美人民幣匯率爭端中扮演著第二位的作用，但其重要性仍不可小覷。因為對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，試圖“繞開國際法來創(chuàng)設(shè)或變更的努力是很難成功的”。[11]所以我國應深入研究支持我國當前人民幣匯率政策合法性的各種國際法依據(jù)，為今后在協(xié)商和訴訟中如何趨利避害整理出相應的法律對策與思路。需要指出的是，如果這種對策與思路越充分，越完善，就會有助于在未來協(xié)商或訴訟中爭取獲得對我國越為有利的協(xié)商或裁決結(jié)果。

最后，循序漸進，可控、有效地推動人民幣匯率改革。雖然大量事實已經(jīng)證明，人民幣匯率并不是造成中美貿(mào)易逆差的根源，且美國關(guān)于人民幣匯率被嚴重低估40%的指控難以成立，但我國多年積累的龐大外匯儲備和依然強勁的雙順差格局給我國帶來的負面影響卻是一個不爭的事實。因此，在當前全球經(jīng)濟逐步復蘇，我國經(jīng)濟回升且向好的基礎(chǔ)進一步鞏固，經(jīng)濟運行已趨于平穩(wěn)之際，我國仍有必要進一步推進人民幣匯率形成機制改革，在可控范圍內(nèi)繼續(xù)增加人民幣匯率的彈性空間。惟其如此，才能從根本上緩解目前人民幣單向升值的趨勢，袪除我國“操縱匯率”之嫌，避免人民幣匯率問題被西方一些別有用心者進一步“妖魔化”或“政治化”。

注釋：

① 美國議員提出的法案每屆國會會進行編號，眾議員提出的法案號碼前冠以H.R.，參議員提出的法案號碼前冠以S.。以下類同。

② 在確定是否存在低于公平價值銷售時，美國商務部采用了出口國市場或第三國市場上同類產(chǎn)品的正常價值作為基準。

③ 根據(jù)美國反傾銷法，推定價值通常由商品的制造成本、一般和管理費用，利潤及包裝運輸費用構(gòu)成。

④ 如依據(jù) GATT第 22條規(guī)定，如一締約方認為，它在本協(xié)定項下直接或間接獲得的利益正在喪失或減損，或本協(xié)定任何目標的實現(xiàn)正在受到阻礙，則就可以提起爭端解決。

⑤ 雖然專家組此次沒有裁決“301條款”的違法性，但其報告最后所附的條件特別強調(diào)這一結(jié)論是建立在美國政府先前的承諾和保證基礎(chǔ)之上，一旦美國行政機構(gòu)或其他部門背棄或取消這些承諾和保證，則“301條款”將不再繼續(xù)有效。參見：徐崇利.“政治性國際貿(mào)易爭端”的裁判解決[J].法商研究,2009(3)：116。

⑥ 根據(jù)WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》（SCM）第3條規(guī)定，這三要件是：（1）政府或公共機關(guān)提供財政資助；（2）政府或公共機關(guān)的利益授予；（3）資助的專向性。

⑦ 從客觀要件看，所謂“操縱匯率”系指那些事實上已經(jīng)影響到匯率變動的政策措施，這些政策措施既包括促使匯率變動也包括阻礙匯率發(fā)生應有變動的措施。從主觀要件看，“操縱匯率”包括兩層意思，一是成員國采取的政策措施旨在（targeted at）影響匯率變動；二是成員國有通過低估匯率造成“嚴重匯率失衡”的故意，并且成員方造成嚴重匯率失衡的目的在于擴大凈出口。

⑧ 新《決定》要求，IMF及其成員國在匯率監(jiān)督中對一國 “操縱匯率”主客觀要件存有合理懷疑，則IMF是不能做出不利于該成員國的認定。

⑨ 美國國內(nèi)的一些勞工組織和傳統(tǒng)制造業(yè)組織普遍宣稱中國的人民幣匯率政策違反了GATT第15條第4款，建議政府藉此向WTO起訴。

⑩ 參見GATT附件九：《注釋和補充規(guī)定》，第4款。

[1] 楊麗娟.美財長指責人民幣升值速度慢，幅度太小[EB/OL].[2010-09-22].http://realtime.zaobao.com/2010/09/100916_05.shtml.

[2] 譚利婭.奧巴馬擬就人民幣問題制裁中國 匯率之爭升級[EB/OL].[2010-09-21]http://news.qq.com/a/20100921/001159.htm.

[3] X.S.Lou.，Challenging China’s Fixed Exchange Rate Regime: An Analysis of U.S.Options[J]. Hastings Int’s & Comp.L.Rev,Vol28, pp.462. 2005.

[4] 王春龍.美眾議院籌款委員會挾特別關(guān)稅法案施壓中國[N].華夏時報,2010-9-25(4).

[5] 周軒千.中美貿(mào)易關(guān)系緊張，“人民幣匯率反補貼稅”無理可據(jù)[N].上海金融報,2010-3-5(3).

[6] 陳安.陳安論國際經(jīng)濟法學(第一卷)[C].上海:復旦大學出版社,2009:379.

[7] 陳斌彬.從國際法視角看我國當前人民幣匯率政策的合法性[J].法律科學,2005(5):27.

[8] 馮軍,高永富.評美國貿(mào)易代表對人民幣匯率調(diào)查申請的拒絕[J].世界經(jīng)濟研究,2008(10):23.

[9] 韓龍. IMF新決議的突破:雙邊匯率監(jiān)督范圍之厘定[J].上海財經(jīng)大學學報,2007(6):45.

[10] 徐崇利.“政治性國際貿(mào)易爭端”的裁判解決[J].法商研究,2009 (3):117.

[11] Mercurio,Byran&Leung,Celine,Sze Ning, Is China a Currency Manipulator: The Legitimacy of China’s Exchange Regime under theCurrent International Legal Framework. International Lawyer(ABA)Vol.43,Issue 3 ,Fall,2009,pp.1296.

F832.0

A

1674-8557（2011）01-0090-08

*本文系福建省2009年社科規(guī)劃項目《人民幣匯率爭議的國際法問題》的階段性成果之一，項目編號為：2009C014。

2010-11-29

陳斌彬（1977- ），男，廣東汕頭人，法學博士，廈門大學經(jīng)濟學院博士后流動站博士后，華僑大學法學院副教授。

王魏紅）