錢軼群,黃順康

(西南政法大學(xué) 政治與公共事務(wù)學(xué)院，重慶 401120)

一、引言

政府間關(guān)系，亦稱府際關(guān)系(IGR, inter-governmental relationship)。在研究學(xué)科上，呈現(xiàn)出了比較明顯的交叉學(xué)科研究特點；在研究學(xué)理上，體現(xiàn)出了我國政府間關(guān)系縱橫交錯的復(fù)雜性。我國政府間關(guān)系研究的成果主要有：以朱光磊教授為代表的“條塊關(guān)系”研究[1]；陳瑞蓮、張緊跟為代表的探討珠三角、長三角等發(fā)達城市圈協(xié)作治理的區(qū)域政府間關(guān)系研究[2]；從區(qū)域經(jīng)濟學(xué)角度探討政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)處理[3]以及從法學(xué)角度研究探討政府間關(guān)系的法理基礎(chǔ)等[4]。基于對這些研究成果的分析，我國目前的政府間關(guān)系研究特征有：研究視角的多學(xué)科切入，包括政治學(xué)、行政學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等；研究內(nèi)容的多面性，包括財政關(guān)系、權(quán)力關(guān)系和公共行政關(guān)系等；研究對象的雙向性，包括縱向關(guān)系——中央與地方、上級與下級政府間關(guān)系，橫向關(guān)系——同級地方政府相互之間關(guān)系。

在地方政府相互間關(guān)系研究方面，現(xiàn)有研究內(nèi)容上集中于經(jīng)濟利益博弈為主的經(jīng)濟關(guān)系研究；研究地域?qū)ο笊霞杏诎l(fā)達城市圈的地方政府關(guān)系研究。這種鮮明的研究路徑具有現(xiàn)實合理性，表現(xiàn)在：地方政府以經(jīng)濟發(fā)展為中心的工作思路，決定了研究地方政府關(guān)系首要的是研究其經(jīng)濟競爭與合作關(guān)系；發(fā)達城市圈經(jīng)濟交流的頻繁決定了地方政府間交往的密切，決定了發(fā)達城市圈的地方政府間關(guān)系成為首要的研究地域?qū)ο?。但是隨著國家經(jīng)濟全面發(fā)展需要的增強，共享改革開放成果建設(shè)思路的明朗，更具平衡性的國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出，地方政府間關(guān)系研究視域也應(yīng)該進一步拓展。

本文將地方政府間關(guān)系的研究轉(zhuǎn)向了貧困落后地區(qū)。老少邊窮地區(qū)的發(fā)展迫在眉睫，為了更好地促進貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，不僅需要中央層面的統(tǒng)籌性區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署，也需要對我國貧困地區(qū)地方政府間關(guān)系進行專門研究，探索符合貧困地區(qū)特點的政府間關(guān)系模式。本文試以武陵山協(xié)作區(qū)為個案，剖析貧困地區(qū)地方政府間關(guān)系模式的特點與路徑選擇，并提出針對性的建議。

二、武陵山協(xié)作區(qū)政府間關(guān)系的模式及特征

武陵山協(xié)作區(qū)是全國最貧窮的一個經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，地處我國中西部交界地帶，是老少邊窮四位一體的典型區(qū)域。涵蓋渝、黔、鄂、湘四省市多達10余萬平方公里的地域；涉及4個省級政府、5個地市州級政府和50個區(qū)市縣級政府之間的關(guān)系處理。自20世紀80年代以來，武陵山區(qū)先后成立了湘鄂川黔邊區(qū)(縣、市、區(qū))政府經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作會、渝鄂湘黔毗鄰地區(qū)民族工作協(xié)作會、渝鄂湘黔縣市區(qū)(書記縣長)經(jīng)濟發(fā)展研究會等區(qū)域協(xié)作形式的組織。2009年10月，正式成立武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。

地方政府間關(guān)系處理的目標在于提高地方政府合作的有效性。圍繞這種有效性目標，結(jié)合區(qū)域內(nèi)自然、民族、文化特點，武陵山協(xié)作區(qū)形成了獨特的地方政府間關(guān)系模式，總體上可以概括為：“自然、民族、文化同質(zhì)性”特征下的同級政府間合作模式。其模式和特點是對貧困地區(qū)的政府間關(guān)系的深刻反映，具有一定的代表性。

武陵山協(xié)作區(qū)政府間關(guān)系模式的主要特征有：

(一)行政區(qū)分割下的無序競爭到有序合作

地圖上武陵山協(xié)作區(qū)四省交界線犬牙交錯，“插花之地”名副其實。土苗兒女聚居于此，具有高度同源性的歷史和人文傳統(tǒng)。對當?shù)孛癖姸?，無明顯地理界限概念；而從政府管理而言，同級地方政府之間地理位置相似，經(jīng)濟實力相當、政治影響相仿，但是人為地行政區(qū)分割使得他們互相爭項目、爭資金、爭政策，不可避免地具有競爭和合作的雙重性質(zhì)?！叭绻f政府間關(guān)系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結(jié)構(gòu)，那么橫向政府間關(guān)系則可以被設(shè)想為一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力的分割體系?！盵5]

筆者對武陵山協(xié)作區(qū)內(nèi)毗鄰的兩個縣(區(qū))級政府(以下簡稱為X縣(隸屬于湖北省)和Q區(qū)(隸屬于重慶市))做了一定的訪談?wù){(diào)查，能夠說明從無序競爭到有序合作過程中的民族文化同質(zhì)性規(guī)律。X縣和Q區(qū)處于鄂西南和渝東南交界地區(qū)。上世紀80年代，兩地政府以省界線為隔，設(shè)置嚴格的關(guān)卡。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，一河之隔，兩套網(wǎng)絡(luò)，不同收費標準。重復(fù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅給當?shù)鼐用駧砹酥T多生活不便，也造成了管理成本的浪費。治安事務(wù)方面更是盤根錯節(jié)。眾多基于行政區(qū)劃設(shè)置而人為割裂區(qū)域事務(wù)整體性的做法，忽視了兩地之間的社會文化交往的同質(zhì)性，導(dǎo)致百姓對政府怨氣連天，政府之間也互相抱怨。為改變這種狀況，兩地政府嘗試合作，定期舉行協(xié)調(diào)會議，統(tǒng)一部署基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，雙方共同建設(shè)、共同管理；對于直接關(guān)系邊區(qū)穩(wěn)定的社會治安問題，則制定邊區(qū)聯(lián)防、聯(lián)調(diào)、聯(lián)動機制，成立協(xié)調(diào)委員會，雙方共同出面處理一些重大問題。通過不斷的實踐摸索和對同質(zhì)性規(guī)律的認知，盲目的無序競爭逐步轉(zhuǎn)向有序的合作，促進了當?shù)厣鐣?jīng)濟的全面發(fā)展。

(二)民間基層自發(fā)性合作與政府主導(dǎo)正式合作的相互銜接

從模式上來講，有明顯的“自下而上事實規(guī)則”的積累和“自上而下正式規(guī)則”[6]的推動。首先，民間及基層政府的探索實踐先行。探究武陵山協(xié)作區(qū)的建設(shè)歷程，很難追尋到最初合作的標志性事件，很多富有成效的合作經(jīng)驗與規(guī)則都源于當?shù)孛耖g和基層政府自發(fā)性的實踐。其次，在這些事實規(guī)則的引導(dǎo)之下，由省市政府出面，謀求正式規(guī)則的形成，拓展合作的深度和廣度。重慶市政府利用直轄市的優(yōu)勢地位，積極協(xié)調(diào)毗鄰省市政府，就建設(shè)協(xié)作區(qū)章程和框架協(xié)議達成共識，并起草上報《構(gòu)建“武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”工作方案》的框架文件。地方省級政府之間的共識給武陵山區(qū)經(jīng)濟協(xié)作發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。第三步就是尋求中央政府支持。也就是正式規(guī)則的確定并不斷向下推進。盡管民間、基層的合作交往頻繁，但最終推動協(xié)作區(qū)成立并擴大區(qū)域政府合作規(guī)模和深度的主導(dǎo)力量仍然是中央政府。國務(wù)院3號文件就協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立“武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”提出了專門的指導(dǎo)意見，國家民委也相應(yīng)出臺了支持武陵山區(qū)9個少數(shù)民族發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。來自于中央層面的政策支持，加速了武陵山協(xié)作區(qū)的建設(shè)歷程，提高了區(qū)域合作的層次和力度。

(三)區(qū)域同質(zhì)性下對生態(tài)經(jīng)濟合作的依賴

貧困地區(qū)情況一致，經(jīng)濟普遍欠發(fā)達，工業(yè)落后，外來投資少，文化資源和旅游資源豐富。為推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展就必須立足當?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)、地理環(huán)境的整體性和同質(zhì)性，通過合作開發(fā)體現(xiàn)出區(qū)位比較優(yōu)勢和生態(tài)完整優(yōu)勢。

前文提及重慶Q區(qū)和湖北省X縣由于所處省域不同，邊界地區(qū)爭水、爭地、爭資源的矛盾比較突出，甚至引發(fā)惡性治安案件。2010年重慶市水利部門投資1.7億元修建的Q區(qū)小南海補水工程[7](其施工區(qū)域主要在X縣境內(nèi))，兩地政府共同合作，互利雙贏，一箭三雕。既解決了重慶市Q區(qū)城區(qū)10多萬人飲用水困難，加速了城區(qū)建設(shè)的進度；又幫助X縣政府在不花一分錢，只需要出政策和協(xié)調(diào)措施的前提之下就可以根治補水工程上游的水患問題，同時還給當?shù)鼐用駝?chuàng)造了就業(yè)機會，改善了發(fā)展環(huán)境。合作的甜頭進一步促使雙方把一系列旅游資源捆綁銷售，形成以國家級原始森林公園、地震湖遺址、古鎮(zhèn)民居、游江漂流等主題旅游路線，共同對外開發(fā)引客，實現(xiàn)雙贏互利。

(四)豐富的社會資本對協(xié)議合作質(zhì)量的保障

貧困地區(qū)政府的合作主要采用行政協(xié)議的形式。行政機關(guān)是協(xié)議的主體，代表人物是地方行政首長，締結(jié)形式是行政機關(guān)聯(lián)席會議，本質(zhì)上是一種對等性的行政契約。武陵山協(xié)作區(qū)的建立也是經(jīng)由渝、黔、鄂、湘四省市表決通過《武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)章程》和簽訂《武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)合作框架協(xié)議》而加以確定的。行政協(xié)議可以看作是政府間的一種合同，能否得到有效的履行基于的是政府間的相互信任。貧困地區(qū)政府間的相互信任深深植根于當?shù)刎S富而獨特的社會資本。

社會資本[8]是一種信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，和其他經(jīng)濟資本，如各種自然資源、人力資源一樣，也能創(chuàng)造財富。武陵山協(xié)作區(qū)地理位置上的唇齒相依給武陵山區(qū)提供了合作的現(xiàn)實可能性。民族文化水乳交融背景下形成的對民族和地域的強烈認同，民間良性互動基礎(chǔ)上的互惠規(guī)范的存在，公民的參與網(wǎng)絡(luò)，公共生活遺產(chǎn)的積累，給當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展提供了最為豐富和獨特的社會資本。這不僅是民間和基層合作的廣泛基礎(chǔ)，也有力地提升了政府行政協(xié)議履行質(zhì)量。

三、貧困地區(qū)政府間關(guān)系模式的潛在局限

貧困地區(qū)政府間合作模式反映了當?shù)氐膶嵺`，符合地方發(fā)展實際，是可取且卓有成效的。但是正如武陵山協(xié)作區(qū)建設(shè)所反映出來的問題一樣，貧困地區(qū)政府的合作也面臨諸多需要破解的難題。

首先，合作組織模式上，雖然建立了協(xié)作區(qū)，但地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)的任期制，使得區(qū)域合作機制面對種種變數(shù)。目前的區(qū)域合作主要是看地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)的決策水平和認知情況，核心是看區(qū)域合作能否提升自己的政績。如果符合自己利益選擇的話，很容易實現(xiàn)區(qū)域間政府合作。但，地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)有任期限制，某一領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)定下的施政方針可能在其離任后出現(xiàn)人走茶涼的情況。下一任行政首長是否繼續(xù)合作機制，需要重新評估，有的時候因此還會有很長的時間耽擱或者完全被擱置，中斷了既有的合作。

其次，合作執(zhí)行模式上，行政區(qū)分割下的政績考核不一致，導(dǎo)致了地方政府在執(zhí)行合作政策時具有選擇性和傾向性。區(qū)域內(nèi)同級政府雖然具有很大的同質(zhì)性，但是卻有一個根本性的差異，即分屬于不同的行政區(qū)劃，面對不同的政績考核標準和考核主體。地方政府只對其所屬行政區(qū)劃的上一級政府負責(zé)。因此，帶有選擇性和傾向性的合作政策執(zhí)行在所難免。特別是對于跨省區(qū)的同層級政府而言，各自絕對服從各自省區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，即使中央關(guān)于兩地合作的政策層層落實到地方，各省、市、縣基于自己的利益，在執(zhí)行時不可避免地進行一定的自由裁量，使得基層政策落實帶有地域色彩。

再次，合作糾紛處理模式上，化解區(qū)域合作沖突與糾紛缺乏足夠的法律規(guī)范依據(jù)。區(qū)域合作以政府間協(xié)議為主。相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)也屬于臨時性、輪換性設(shè)置。不管是行政協(xié)議，還是協(xié)調(diào)機構(gòu)，法律上都缺乏明確的規(guī)定。是否遵守協(xié)議，是否認同協(xié)調(diào)機構(gòu)的行為，完全取決于各方成員政府的自覺。一旦出現(xiàn)背離行政協(xié)議的行為，出現(xiàn)了權(quán)利和責(zé)任不對等的情況，利益損害方可以通過何種途徑維護己方權(quán)益？協(xié)調(diào)機構(gòu)有多大的權(quán)力行使協(xié)調(diào)的職能？政府在多大程度上的合作是可行合理的？類似的種種問題，目前都欠缺相應(yīng)的制度保障。

最后，區(qū)域合作外部支持模式上，貧困地區(qū)的邊緣化是政府間合作的最大短板。老少邊窮地區(qū)不僅地理位置上處于行政區(qū)的邊緣地帶，政策和資源支持上同樣面臨邊緣化的窘境。邊緣化的后果就是相應(yīng)的政策資源和財政資源的匱乏。資源匱乏的后果一個是當?shù)卣狈Y源動員和整合能力，二是很難尋求外界的支持和關(guān)注。因此，貧困地區(qū)地方政府間的合作缺乏充足的支持和長效的動力。

四、對策和建議

(一)建立固定性的協(xié)作機構(gòu)或組織

行政任期制給政府間合作帶來了諸多不穩(wěn)定因素，為了推進政府合作的長效性和時效性，應(yīng)當在區(qū)域內(nèi)政府之間建立一個協(xié)調(diào)性的機構(gòu)。這一機構(gòu)的表現(xiàn)形式在現(xiàn)行的經(jīng)濟合作實踐方面建立一個企業(yè)性的經(jīng)濟組織比較具有現(xiàn)實意義。有學(xué)者把我國地方政府的角色定位于“準公共經(jīng)濟組織”[9]。這一定位揭示了我國地方政府間合作的本質(zhì)是經(jīng)濟上的合作。比如說，對于旅游資源，可通過區(qū)域內(nèi)政府合作控股成立綜合性的旅游開發(fā)集團，重新整合區(qū)域內(nèi)的旅游資源，優(yōu)化旅游線路，提升旅游資源的綜合品質(zhì)，按照企業(yè)的經(jīng)營方式管理區(qū)域內(nèi)資源，共擔風(fēng)險，共享收益。

(二)積極發(fā)揮區(qū)域合作中縣級政府的作用

貧困地區(qū)政府間合作一般采用了自下而上事實規(guī)則的積累和自上而下正式規(guī)則的推行的路徑。地方同級政府間關(guān)系至少包括省縣鄉(xiāng)三級政府間關(guān)系。不管是對基層情況的了解，還是權(quán)力的行使和資源的整合運用，縣級政府無疑是地方政府關(guān)系中最為重要的層級。縣級政府能根據(jù)對現(xiàn)實社會生活的充分了解和管理服務(wù)的實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)政府間合作關(guān)系的多樣化和靈活性；同時又能充分利用手中的自主權(quán)力將事實規(guī)則經(jīng)由上級政府的確認，再自上而下推行，形成正式規(guī)則。而如果不成功，也不會對縣級政府及其上級政府的政績造成太大影響。由此看來，貧困地區(qū)政府間關(guān)系的核心在于縣級政府，關(guān)鍵在于縣級政府的創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗的積累，然而其著力點又不能僅僅局限于縣級政府。地方政府是“地方無能”與“地方全能”兩者并存[10]?？h級政府尤其如此。一方面縣級政府在國家的行政組織建構(gòu)中，基本上擁有中央政府行政職能的全部投射，但是另一方面卻缺少足夠的權(quán)力和資源來充分實現(xiàn)其全部職能。對于貧困地區(qū)政府間關(guān)系中縣級政府的功能發(fā)揮，需要賦予縣級政府更多的自主權(quán)力，特別是在探索政府間合作方面，允許縣級政府積極“試錯”。另外，對縣級政府的考核要與相鄰區(qū)縣做橫向比較和協(xié)同考慮。

(三)完善法律法規(guī)，給政府間合作提供制度保障

政府間合作主要采用行政協(xié)議的形式，而行政協(xié)議是一種基于信任和溝通的合作機制，具有很高的風(fēng)險。政績考核方式主導(dǎo)下的地方政府發(fā)展模式彼此間競爭壓力巨大，同級地方政府間且有互相排斥效應(yīng)；地方行政領(lǐng)導(dǎo)的任期制也讓這種合作容易過早夭折，難以為續(xù)；一旦某一地方政府背離行政協(xié)議，欠缺第三方協(xié)調(diào)機制和權(quán)責(zé)追究保障措施。為了規(guī)避政府間合作可能出現(xiàn)的風(fēng)險，國家應(yīng)在不同層面完善法律法規(guī)。實現(xiàn)行政協(xié)議的主體多樣化；行政協(xié)議的內(nèi)容體現(xiàn)書面性、公眾參與性以及權(quán)利義務(wù)明確性等特征；行政協(xié)議的締結(jié)程序和形式規(guī)范化；行政協(xié)議的效力明確具體；建構(gòu)和完善行政協(xié)議的履行模式以及行政協(xié)議爭端解決機制。[11]

(四)整體性治理視域下積極謀求中央政府的支持

整體性治理[12]是作為與部門主義、各自為政等相反議題提出的治理方式，要求政府治理以問題的解決作為基本的邏輯起點。首先是明確政府治理的基本目標。無論行政區(qū)劃和層級的差別，政府最終目標都是為了發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)社會全面發(fā)展。因此，只要是對當?shù)匕l(fā)展有利的一切可行路徑均可探索利用。其次是地方政府的長遠規(guī)劃。對于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，各方須統(tǒng)一認識，遵循區(qū)域典型原則和功能一致原則，制訂符合地方的長遠發(fā)展規(guī)劃，體現(xiàn)各區(qū)域在政治、經(jīng)濟、文化和地理、歷史淵源上的同質(zhì)性。第三要積極爭取中央政府的宏觀政策支持。行政區(qū)劃分割導(dǎo)致了政府治理權(quán)威的碎片化。不管是縣級政府，還是省級政府，都缺少跨區(qū)域的整合能力。對于資源整合能力較差的貧困地區(qū)政府，更需要通過中央權(quán)威謀求各種資源的整合。中央統(tǒng)一的權(quán)威能夠減少政府間的成本，減少交易費用，將組織間內(nèi)耗轉(zhuǎn)化成資源整合的能力，為組織間網(wǎng)絡(luò)保駕護航。

五、結(jié)語

據(jù)統(tǒng)計，老少邊窮地區(qū)占到了我國國土面積的70%以上，大部分情況相似。如果通過對武陵山協(xié)作區(qū)政府間合作模式的分析能夠?qū)θ珖呢毨У貐^(qū)政府間關(guān)系的處理提供一定的借鑒意義，筆者樂于所見。然而，囿于自身能力有限，能否以點帶面，是本文在寫作過程中持續(xù)思考的一個難點，也是筆者今后進一步研究的動力所在。

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