陳海松

(中共上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通黨校,上海 200233)

伴隨著城市化的進(jìn)程，城管與攤販矛盾沖突呈現(xiàn)顯性化趨勢(shì)。城管與攤販的矛盾沖突問題不僅僅是個(gè)法律問題，更是個(gè)社會(huì)問題，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、體制、機(jī)制等各個(gè)方面。能否解決好這個(gè)問題，為廣大人民群眾安居樂業(yè)創(chuàng)造一個(gè)和諧的社會(huì)氛圍，為全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的鞏固，關(guān)系到國家的長治久安。

一、城管與攤販矛盾沖突產(chǎn)生的原因

(一)供需鏈條被城管人為割裂是引發(fā)矛盾的經(jīng)濟(jì)因素

攤販——無固定經(jīng)營場(chǎng)所的無照商販，是社會(huì)轉(zhuǎn)型中的常見現(xiàn)象。他們多為外來農(nóng)民，少量是城市貧民、下崗職工等弱勢(shì)群體，屬于為了維持生計(jì)的謀生型攤販。根據(jù)局部不完全統(tǒng)計(jì)，攤主中本市居民和外來流動(dòng)人員的比例約為3:7。當(dāng)然，也有一些是作為第二職業(yè)的改善生活型攤販，以及少數(shù)體驗(yàn)生活型的練攤一族。城管取消攤販，割斷其獲利的途徑，必然會(huì)引起攤販反對(duì)。

另外，城管與攤販的矛盾在一定層面體現(xiàn)為市民公共需求的不斷增長與政府公共服務(wù)供給不足的矛盾。市民對(duì)攤販的強(qiáng)烈需求，是攤販生存客觀原因，也是難以根治的主要因素。攤販的存在給市民帶來了生活便利和物價(jià)便宜，滿足了城市服務(wù)功能的個(gè)性化需求，得到市民支持。即使市民對(duì)攤販占道經(jīng)營不滿，但也能“寬容”他們。城管取消攤販也必然引起市民對(duì)攤販的同情和對(duì)城管的不滿。再加上部分市民乘機(jī)發(fā)泄對(duì)政府、社會(huì)的不滿，指責(zé)、干擾城管執(zhí)法活動(dòng)，令執(zhí)法很難奏效，矛盾更加復(fù)雜和尖銳。

(二)職業(yè)安全感的缺失，導(dǎo)致心理失衡是引發(fā)矛盾的社會(huì)心理因素

城管與攤販的矛盾沖突就是一對(duì)缺乏職業(yè)安全感和榮譽(yù)感的人群，去謀求有尊嚴(yán)生活，尋求公平而引發(fā)的抗?fàn)帯?/p>

社會(huì)戾氣主要來源于三種社會(huì)心理：挫折感、不安全感和無力感。在現(xiàn)有的城市管理體制下，攤販普遍缺乏職業(yè)的安全感。攤販渴望通過自己努力謀求生存的機(jī)會(huì)，渴求正義的對(duì)待和渴望人格的尊重，但是，攤販被視為城市中不文明的現(xiàn)象和潛在的不穩(wěn)定因素，被地方政府排擠、壓制、驅(qū)趕。城市政府更多關(guān)注的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)外來的流動(dòng)人員，天生有一種高度的警覺和排斥，因?yàn)檫@種流動(dòng)性正削弱地方政府對(duì)社會(huì)的控制力。同時(shí)，城管作為執(zhí)法人員具有人格上的優(yōu)越感，這種人格上的不平等，使得攤販毫無職業(yè)尊嚴(yán)感?？墒?，攤販對(duì)于自身的境遇，無力改變，要么一味忍讓，要么自我抗?fàn)?。?dāng)城市無法容忍他們時(shí)，他們就無法產(chǎn)生對(duì)所居住城市的認(rèn)同感和歸屬感，也就很少關(guān)心城市規(guī)則、法律規(guī)則，更多的是從生存來考慮問題，于是，道德自律便失效了，法律被拋在一旁。

另一方面，由于城管的職業(yè)安全感和職業(yè)認(rèn)同感較低，普遍缺乏職業(yè)榮譽(yù)感，產(chǎn)生職業(yè)焦慮。首先，表現(xiàn)為法律地位的安全感缺失。目前，城市管理綜合執(zhí)法缺失全國統(tǒng)一的上位法，城管執(zhí)法主要是依據(jù)地方性法規(guī)或政府規(guī)章的授權(quán)開展工作。城管執(zhí)法長期處于沒有法律支持的狀態(tài)下，城管職責(zé)不清，執(zhí)法邊界不明。上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)隨意擴(kuò)大城管職責(zé)，使之陷于做是違法，不做是抗命的兩難境地，缺乏法律的安全感。其次，表現(xiàn)為執(zhí)法工作的安全感缺失。城管都是管“窮人”，是“搶”攤販的飯碗，不僅在道義上倍受輿論的譴責(zé)，而且人身安全還受到威脅。當(dāng)城管執(zhí)法人員遭遇暴力抗法，被當(dāng)事人毆打時(shí)，難以被認(rèn)定為妨礙公務(wù)的行為，往往按民事糾紛來解決。相比公安、工商機(jī)關(guān)而言，城管普遍無職業(yè)的安全感和尊嚴(yán)感。

城管執(zhí)法人員的職業(yè)認(rèn)同感較低，一是表現(xiàn)為城管執(zhí)法人員的自我認(rèn)同感不強(qiáng)。城管執(zhí)法人員認(rèn)為自己對(duì)城市建設(shè)和城市形象的維護(hù)做出巨大的貢獻(xiàn)，付出的較多，但得到的較少，產(chǎn)生心理落差。特別是不滿他們?cè)谡盗兄斜贿吘壔牡匚唬a(chǎn)生一種內(nèi)心的自我否定，甚至不敢表露自己的城管身份，覺得低人一等。二是表現(xiàn)為社會(huì)對(duì)城管的認(rèn)同度較低。隨著城管暴力執(zhí)法事件屢見報(bào)端，社會(huì)對(duì)城管評(píng)價(jià)日益走低，城管形象被妖魔化。

當(dāng)一群無職業(yè)安全感、榮譽(yù)感的人，為了維護(hù)自身權(quán)益、自身的形象和獲得公平對(duì)待時(shí)，相互間就少了一份寬容和理解，多了一份焦慮和怨恨，當(dāng)攤販的生存權(quán)受到威脅時(shí)、當(dāng)城管執(zhí)法權(quán)威受到挑戰(zhàn)時(shí)，沖突在所難免。

(三)“完美城市”的價(jià)值觀催生城管取締攤販的制度是引發(fā)矛盾的制度因素

價(jià)值觀是價(jià)值主體用以判斷和衡量?jī)r(jià)值客體(事物、行為)的基本標(biāo)準(zhǔn)，是人們行為的終極源頭，它是決定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其模式的根本動(dòng)因。當(dāng)前，許多城市政府管理者的價(jià)值觀是追求“完美城市”，要完美無缺的城市秩序和完美無缺的城市面貌，而并非提升民眾的幸福指數(shù)。為了實(shí)現(xiàn)“完美城市”的目標(biāo)，城市決策者設(shè)定了城管取締無證商販的管理制度。因?yàn)椋瑪傌湹纳嬖V求與政府完美城市的政治訴求產(chǎn)生矛盾。中國正處于城市化加速發(fā)展時(shí)期，正處在人口大流動(dòng)的時(shí)代，大量的農(nóng)民進(jìn)城，顯然會(huì)對(duì)這種理想的城市秩序造成劇烈沖擊，這種態(tài)勢(shì)也將長期存在。“完美城市”的價(jià)值觀嚴(yán)重脫離人口大流動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)狀，不符合中國國情，然而城管為了滿足地方政府的環(huán)境美化、優(yōu)化的政績(jī)目標(biāo)需求，履行自身的職責(zé)，只能對(duì)攤販嚴(yán)格管制，不斷地踐踏攤販最基本的生存權(quán)，雖然城管維護(hù)一個(gè)城市的面子和秩序，卻損害了城市的繁榮，損害攤販的權(quán)益，影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

(四)缺乏法治文化傳統(tǒng)，藐視法律權(quán)威是引發(fā)矛盾的文化因素

亞里斯多德說過：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”但由于中國缺乏法治文化傳統(tǒng)，以及對(duì)法律認(rèn)識(shí)的偏差——僅僅把法律作為治民的工具，忽視法律維護(hù)人權(quán)的價(jià)值，所以，人們?nèi)狈?duì)法律的信仰，社會(huì)主義法治精神沒有內(nèi)化為人們的行為準(zhǔn)則，依法辦事的行為模式也沒有形成。社會(huì)主義法治精神要求依法行政，但城管的執(zhí)法實(shí)踐往往與之相背，具體表現(xiàn)為：一是城管執(zhí)行的往往不是取得共識(shí)的法律，而是領(lǐng)導(dǎo)的意志，沒有真正做到依法執(zhí)法。特別是隨著城管職責(zé)不斷擴(kuò)展，面對(duì)越來越擴(kuò)大的執(zhí)法內(nèi)容，深入查處違法行為的力度就顯得力不從心、措施不足，為了效率，執(zhí)法可能簡(jiǎn)單粗暴，易侵害行政相對(duì)人的利益。由于城管立法層級(jí)低，執(zhí)法依據(jù)多且存在沖突，導(dǎo)致執(zhí)法不公，引發(fā)矛盾。二是城市管理協(xié)管員越權(quán)執(zhí)法，違背職權(quán)法定原則。由于人事編制的限制，城管執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，一些地方采取臨時(shí)聘用制，聘請(qǐng)協(xié)管員參與管理。這批人多為下崗人員，文化素質(zhì)較低，法律素養(yǎng)缺乏、社會(huì)管理能力不足，不僅無法完全勝任協(xié)助政府管理的工作，而且還存在主動(dòng)或被動(dòng)地越權(quán)參與執(zhí)法工作的現(xiàn)象，違法侵害攤販的合法權(quán)益，引發(fā)攤販的不滿，破壞城管形象。三是現(xiàn)行城市管理體制機(jī)制存在著政府大包大攬、重治理輕服務(wù)、管理層次多、職能部門各自為政、社會(huì)資源缺乏有效整合與利用等諸多問題，從而導(dǎo)致城市管理水平的低效，無法有效防范和化解城管與攤販。

社會(huì)主義法治精神要求人人守法，而一些攤販普遍存在法律意識(shí)淡薄的問題，看到的只是自身的生存權(quán)利，而忽視應(yīng)盡的法律義務(wù)，藐視法律規(guī)則，生存也合理地成為違法的理由。

二、化解城管與攤販矛盾沖突的路徑創(chuàng)新

城管與攤販之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是城市秩序的管理權(quán)與居民謀生的生存權(quán)之間的矛盾，這只是人民內(nèi)部矛盾，是一種公共利益與個(gè)體利益的糾紛?；獬枪芘c攤販矛盾沖突，在于從法制、體制、機(jī)制上，不斷創(chuàng)新，尋求城市管理與民生關(guān)懷之間的平衡點(diǎn)，在于促進(jìn)社會(huì)的公平正義，形成寬容理性的社會(huì)心態(tài)。

(一)樹立和踐行“為人民管理城市”的價(jià)值目標(biāo)，培育理性平和的社會(huì)心態(tài)

城市管理的目標(biāo)不應(yīng)該去追求“完美城市”，而是要謀求“城市活力”；不應(yīng)該是治民，而是便民；不應(yīng)該是管制，而是服務(wù)；不應(yīng)該是為了城市管人民，而是為了人民管城市。政府應(yīng)該以寬容心態(tài)對(duì)待攤販，以平和的心態(tài)進(jìn)行人性化管理，培育理性平和的社會(huì)心態(tài)，緩解矛盾。

1.寬容和尊重?cái)傌準(zhǔn)蔷徑獠涣忌鐣?huì)心態(tài)的基礎(chǔ)性條件。

對(duì)于攤販現(xiàn)象不能只看到其影響城市秩序的消極面，更應(yīng)該看到其增加就業(yè)，方便生活的積極面。一個(gè)攤位意味著一家人的生計(jì)，意味著改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)。一個(gè)攤位意味著政府公共服務(wù)供給不足得以彌補(bǔ)，意味著城市居民的生活便利。攤販經(jīng)濟(jì)更重要的是保障了公民的憲法性權(quán)利——生存權(quán)，維護(hù)了市場(chǎng)主體的尊嚴(yán)。政府應(yīng)該尊重和維護(hù)攤販的基本人權(quán)，寬容對(duì)待攤販，放松管制，引導(dǎo)其規(guī)范經(jīng)營，形成一種以機(jī)會(huì)平等為基礎(chǔ)的公平正義的社會(huì)。在一定意義上說，寬容攤販經(jīng)濟(jì)是緩解不良社會(huì)心態(tài)的基礎(chǔ)性條件。

2.加快建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系，是緩解不良社會(huì)心態(tài)的物質(zhì)性條件。

一是轉(zhuǎn)變政府職能，大力提高基本公共服務(wù)水平。政府必須轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)一個(gè)“有限政府、服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府”。政府不僅要履行管理職能，更要履行公共服務(wù)職能，多渠道增加公共服務(wù)，特別是在城市規(guī)劃時(shí)必須把社區(qū)商業(yè)配套設(shè)施考慮進(jìn)去，從源頭解決城市公共服務(wù)的供需平衡問題，為市民生活提供方便，為攤販入室經(jīng)營提供條件。

二是破除城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)基本的民生保障體系，培育攤販的城市歸屬感。當(dāng)前，應(yīng)特別重視解決攤販子女的學(xué)習(xí)、就業(yè)、身份問題，防止弱勢(shì)群體階層的固化，使之對(duì)居住地的城市產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感，自覺主動(dòng)去維護(hù)城市秩序。當(dāng)社會(huì)告別“身份社會(huì)”，徹底杜絕“身份決定命運(yùn)”現(xiàn)象，“奮斗決定命運(yùn)”才能成為社會(huì)主流，公平的陽光才能普照大地。

3.加強(qiáng)宣傳教育，形成理性心理，是緩解不良社會(huì)心態(tài)的精神性條件。

一是加強(qiáng)社會(huì)主義法治精神的教育，培育理性心態(tài)，共同維護(hù)法律秩序和法律權(quán)威。政府應(yīng)該對(duì)攤販進(jìn)行免費(fèi)的城管法律制度的宣傳教育，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)城管法制培訓(xùn)，特別是要加強(qiáng)《行政強(qiáng)制法》的學(xué)習(xí)，提高他們的道德和法律素質(zhì)，使之理性認(rèn)識(shí)生存權(quán)和執(zhí)法權(quán)的關(guān)系，以及公共利益與個(gè)人利益關(guān)系。法律雖然保護(hù)公民的生存權(quán)，但生存權(quán)不可挑戰(zhàn)國家的執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法權(quán)維護(hù)的是社會(huì)秩序，維護(hù)的是公共利益，公共利益整體上具有優(yōu)先性，執(zhí)法權(quán)優(yōu)于生存權(quán)，否則，人人為生存而挑戰(zhàn)法律底線，社會(huì)將無序。當(dāng)然，在法治社會(huì)，個(gè)人利益的全面保護(hù)也是必要的。城管應(yīng)該規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，充分尊重?cái)傌湹幕緳?quán)利。同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)市民的食品衛(wèi)生教育和法制宣傳，讓市民對(duì)路邊食品攤販的衛(wèi)生狀況有清晰的認(rèn)識(shí)，并共同抵制違法攤販。

二是加強(qiáng)職業(yè)道德教育，強(qiáng)化城管執(zhí)法人員的職業(yè)神圣感，增強(qiáng)職業(yè)的自我認(rèn)同。在城市管理中，城管執(zhí)法有著不可或缺的地位，要通過加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，讓城管人認(rèn)清自己職業(yè)的重要性，從而把個(gè)人價(jià)值取向和城市繁榮、國家發(fā)展需要結(jié)合起來，樹立工作的信心，建立承認(rèn)自我、自信的心態(tài)，不斷增強(qiáng)職業(yè)的認(rèn)同感。

三是加強(qiáng)對(duì)城管和攤販的心理引導(dǎo)，使之養(yǎng)成一個(gè)平和心態(tài)。要重視和理解城管的工作，關(guān)心城管執(zhí)法人員的身心健康，一方面要通過與媒體的溝通合作，以及加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，重塑城管形象，提升職業(yè)的榮譽(yù)感；另一方面更主要的是引導(dǎo)他們正確認(rèn)識(shí)公平。社會(huì)中弱勢(shì)心理的蔓延與對(duì)比方式有關(guān)。如果橫向比較，基于現(xiàn)存的社會(huì)不公，易產(chǎn)生攀比心理，造成心理落差；而縱向比較，不易產(chǎn)生心理落差。城管不能用自己的相對(duì)弱項(xiàng)攀比其他階層的長項(xiàng)。不能因?yàn)樯倭四捻?xiàng)，就說自己是弱勢(shì)群體，就說社會(huì)不公平。

(二)加強(qiáng)城管法制建設(shè)，從源頭構(gòu)建化解城管與攤販矛盾的制度環(huán)境

1.推行民主立法，構(gòu)建公正的城管法律制度。

當(dāng)前，在城管領(lǐng)域存在著權(quán)力過分集中和權(quán)力的絕對(duì)化現(xiàn)象，必須在制度設(shè)計(jì)中有效制約和規(guī)范城管權(quán)力，從制度上尋求城市管理與民生關(guān)懷的平衡點(diǎn)，從根源上防范矛盾的產(chǎn)生。城管法律應(yīng)該由“管理法”向“服務(wù)法”轉(zhuǎn)型，由“權(quán)力法”向“權(quán)利法”轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于立法的民主與公開。一是要建立政府立法回避制度，避免部門立法的部門利益保護(hù)，二是讓社會(huì)各階層民眾平等參加到社會(huì)規(guī)則制定中來，更加公平地平衡各方利益，真正體現(xiàn)民意。在制定全國性的城管法律的條件還不成熟之前，各地可因地制宜制定地方性法規(guī)，為法律的出臺(tái)提供經(jīng)驗(yàn)。例如， 2008年8月1日，廣州市人大常委會(huì)發(fā)布了《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》，2009年1月7日，西安市人大常委會(huì)公布了《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》，《上海市城市管理行政執(zhí)法工作條例》也已經(jīng)納入2011年立法計(jì)劃，有望年內(nèi)提交市人大常委會(huì)審議。

2.司法救濟(jì)是理性解決城管與攤販糾紛的最佳選擇。

伴隨著攤販個(gè)體的反抗意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的生長，以及司法不公對(duì)法律信仰的摧殘，社會(huì)上存在著“信網(wǎng)不信法、信訪不信法”的現(xiàn)象，攤販面對(duì)權(quán)力的暴力，不是尋求體制內(nèi)解決，而是尋求體制外解決，不是尋求公力救濟(jì)，而是尋求私力救濟(jì)，進(jìn)行個(gè)體甚至群體抗?fàn)?，寄希望于“鬧大”來解決問題，影響社會(huì)穩(wěn)定。而城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)也“信權(quán)不信法”，寄希望行政強(qiáng)制力，不善于借助司法手段解決問題。在現(xiàn)代社會(huì)中，司法是理性解決糾紛的最有效方法，具有終局性、權(quán)威性、公正性，承載著社會(huì)成員最普遍的信任。所以，管理者應(yīng)由行政思維向法律思維轉(zhuǎn)化，確保司法的公正，樹立司法權(quán)威，讓人們對(duì)法律“定紛止?fàn)帯薄ⅰ皯蛺簱P(yáng)善”的功能有信心，進(jìn)而自覺按照法律規(guī)則辦事，并自覺把矛盾交給司法解決，這樣社會(huì)秩序和穩(wěn)定方能得以維護(hù)。

(三)創(chuàng)新城市管理機(jī)制，在城市動(dòng)態(tài)治理中化解城管與攤販矛盾

城管與攤販矛盾沖突所帶來的嚴(yán)重問題，折射了城市政府固有的城市管理、社會(huì)治理模式的危機(jī)，反映出“無限政府、全能政府”管理職能不適合現(xiàn)代法治社會(huì)的需求，也反映出現(xiàn)行城市管理機(jī)制不適合城市發(fā)展的需要。所以，創(chuàng)新城市管理，應(yīng)在城市管理理念和管理機(jī)制適應(yīng)時(shí)代的需求，滿足地方城市的特點(diǎn)，符合人民的意愿，應(yīng)重點(diǎn)解決好“管”和“理”、 “疏”與“堵”、 “城管執(zhí)法”與“公眾參與”、 “發(fā)現(xiàn)問題”與“處置問題”的關(guān)系。

1.引入市場(chǎng)機(jī)制，正確處理好“管”和“理”的關(guān)系。

城管不僅要依法查處攤販的違法違規(guī)行為，加強(qiáng)“管”；更要重視對(duì)攤販進(jìn)行事前教育和疏導(dǎo)，強(qiáng)化“理”。對(duì)于攤販管理，政府可以引入第三方——管理公司，進(jìn)行專業(yè)管理。政府與管理公司簽訂合同，購買其服務(wù)，并承擔(dān)對(duì)管理公司的監(jiān)督指導(dǎo)工作，以及履行對(duì)違法攤販的行政執(zhí)法職責(zé)，而管理公司則依照合同為攤販提供專業(yè)化管理和服務(wù)?；谠S多城市的城管協(xié)管員代替城管隊(duì)員執(zhí)法，出現(xiàn)執(zhí)法擾民的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)考慮清理整頓城管輔助執(zhí)法人員和市容協(xié)管員，條件成熟時(shí)予以取消，改組為管理公司，為攤販服務(wù)，費(fèi)用由政府支出。

2.探索差別化、分類管理，正確處理“疏”與“堵”的關(guān)系。

化解城管與攤販矛盾，核心是要解決好“疏”與“堵”的關(guān)系。做好“疏導(dǎo)”，必須實(shí)施區(qū)域化差別管理，將城市行政區(qū)域明確為嚴(yán)禁區(qū)、嚴(yán)控區(qū)和控制區(qū)等不同管控標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域，因地制宜推出一批設(shè)攤疏導(dǎo)點(diǎn)，開設(shè)鐘點(diǎn)市場(chǎng)，讓小販們?cè)谝?guī)定時(shí)間、規(guī)定的區(qū)域內(nèi)售賣，小販既賺了錢，又維護(hù)了城市秩序。做好“疏導(dǎo)”，必須和規(guī)范同步，進(jìn)行分類管理。對(duì)于食品攤販就應(yīng)提高準(zhǔn)入門檻，必須辦證經(jīng)營，嚴(yán)加監(jiān)管，保證食品安全。而對(duì)于小型修理、小百貨等攤點(diǎn)實(shí)行登記制，加強(qiáng)攤販的誠信體系建設(shè)和責(zé)任追查。例如，從2011年12月5日發(fā)布的《上海市食品攤販經(jīng)營暫行管理辦法》開始征求意見，其中規(guī)定食品攤販必須持《食品攤販臨時(shí)經(jīng)營公式卡》和食品從業(yè)人員健康證明，才能在劃定區(qū)域(點(diǎn))和固定時(shí)段內(nèi)經(jīng)營。同時(shí)規(guī)定，不能占用道路及其他公共場(chǎng)所設(shè)攤經(jīng)營食品，影響市容環(huán)境衛(wèi)生，如發(fā)現(xiàn)，城市管理行政執(zhí)法部門將依法查處。

3.建立健全利益相關(guān)者公共參與機(jī)制，正確處理好“城管執(zhí)法”與“公眾參與”的關(guān)系。

建立健全利益相關(guān)者公共參與機(jī)制，是創(chuàng)新社會(huì)管理的新要求。一是要建立攤販自治組織，加強(qiáng)與城管的溝通協(xié)調(diào)，使之成為攤販表達(dá)和維護(hù)自身利益的代言者。二是要構(gòu)建制度化的溝通渠道、利益訴求渠道、權(quán)利救濟(jì)渠道以及利益協(xié)調(diào)機(jī)制，形成決策者、執(zhí)行者和被執(zhí)行者的良性互動(dòng)，最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度減少不和諧因素。建議建立以街道主導(dǎo)的，城管代表、攤販自治組織代表、居委會(huì)代表、管理公司代表、物業(yè)公司代表、市民代表組成的社區(qū)聯(lián)系會(huì)議，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾，協(xié)商解決矛盾。

4.積極探索“城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，正確處理“發(fā)現(xiàn)問題”與“處置問題”、管理與執(zhí)法的關(guān)系。

亂設(shè)攤存在量大面廣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)、多頭管理且難管理的特點(diǎn)。亂設(shè)攤整治涉及城管執(zhí)法、市容管理、食品監(jiān)督、工商管理、集市建設(shè)、規(guī)劃落實(shí)、治安保障、勞動(dòng)保障、物業(yè)管理等數(shù)個(gè)部門，一旦形成后，再要處置，往往執(zhí)法成本高、處理難度大。如何從“處置問題”向“發(fā)現(xiàn)問題”延伸，從“事后治理”向“事前防患”轉(zhuǎn)變，是擺在城市管理者面前的新課題。上海市閔行區(qū)實(shí)行的“城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)機(jī)制”很好解決了這個(gè)問題?！按舐?lián)動(dòng)”機(jī)制是指在不改變?cè)谐鞘泄芾眢w制的前提下，以城市網(wǎng)格信息化平臺(tái)為技術(shù)支撐，整合城市管理中各個(gè)方面的資源，形成管理力量大整合、社會(huì)服務(wù)大集中、信息采集大平臺(tái)、矛盾隱患大排查、行政執(zhí)法大聯(lián)動(dòng)的城市綜合管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2009年底，閔行區(qū)成立上海市首家區(qū)級(jí)城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，整合社區(qū)警務(wù)網(wǎng)、治安巡訪網(wǎng)、圖像視頻網(wǎng)、城管執(zhí)法網(wǎng)、市政服務(wù)網(wǎng)等多張?jiān)雀髯詾檎木W(wǎng)絡(luò)，合并為一張城市綜合管理“大網(wǎng)”，下設(shè)13個(gè)街鎮(zhèn)“中網(wǎng)”，以及由街面巡管網(wǎng)格和社區(qū)巡管網(wǎng)格組成的“小網(wǎng)”。同時(shí)，又設(shè)立一部熱線電話“962000”。與百姓生活和城市管理有關(guān)的投訴、舉報(bào)或建議，只要撥打一個(gè)電話，業(yè)務(wù)受理、派發(fā)、協(xié)調(diào)和處置，迅速實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這種新機(jī)制實(shí)現(xiàn)了問題的早發(fā)現(xiàn)、處置走流程、監(jiān)督公開化，有效防止了職能部門間的依法推諉現(xiàn)象，提升預(yù)防和化解矛盾危機(jī)的能力和效率。特別是公安、城管、工商、食藥監(jiān)等部門的“聯(lián)勤巡管”式的行政執(zhí)法大聯(lián)動(dòng)，有效防止“亂設(shè)攤”的返潮，也有利于苗頭性問題演變成頑癥。

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