新生代農(nóng)民工市民化的困境與政策取向

溫福英，黃建新

（1.福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州350002；2.福建農(nóng)林大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，福建福州350002）

農(nóng)民工市民化不僅僅是簡單的從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中的過程，也涉及生存職業(yè)、社會(huì)身份、思想觀念、角色意識以及行為模式、生活方式的改變，這一轉(zhuǎn)化需要制度、政策等多方面的保證。2010年中央“一號文件”提出要“著力解決新生代農(nóng)民工問題”，表明中央對新生代農(nóng)民工的高度關(guān)切。本研究從外在過程和內(nèi)在過程兩個(gè)方面分析了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，其中的一些判斷和結(jié)論還源于筆者長期跟蹤農(nóng)民工流動(dòng)的結(jié)果。

一、“新生代農(nóng)民工”市民化的困境

新生代農(nóng)民工，主要是指80后、90后中農(nóng)村戶籍的進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商的青年。“據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2009年，全國農(nóng)民工總量為2.3億人，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.5億人，其中，新生代農(nóng)民工，即16～30歲的占61.6%。如果把就地轉(zhuǎn)移的近8500萬農(nóng)民工中的新生代農(nóng)民工加入計(jì)算，我國現(xiàn)階段新生代農(nóng)民工總數(shù)約在1億人左右?！保?］顯然，當(dāng)今農(nóng)民工群體的人口特征發(fā)生了深刻變化，群體內(nèi)部的代際分化已經(jīng)形成，新生代農(nóng)民工已成為農(nóng)民工的主體。新生代農(nóng)民工與第一代農(nóng)民工相比存在顯著差異，在文化程度、人格特征、打工目的、城市認(rèn)同感、生活方式、工作期望等方面與第一代農(nóng)民工也迥然不同，他們中間絕大多數(shù)并沒有農(nóng)村土地，也沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，這些在農(nóng)村既無根 （鄉(xiāng)情），又無本 （土地）的人，大多數(shù)懷著城市夢，希望在城市定居生活，不可能再回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。由于制度的阻隔，對于許多新生代農(nóng)民工來說，一方面不能轉(zhuǎn)化為城市居民，另一方面又不能適應(yīng)農(nóng)村的生活，面臨著嚴(yán)重的市民化困境。這表明解決新生代農(nóng)民工“移而不遷”的現(xiàn)象，比以往任何時(shí)期都更加重要和迫切。

二、新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程現(xiàn)狀

（一）從意識和行為方面看新生代農(nóng)民工的市民化

美國社會(huì)學(xué)家L.沃斯認(rèn)為，城市化不僅是一種地理空間的位移，更重要的是作為一種生活方式的城市性，代表的是一種比農(nóng)村生活方式更現(xiàn)代的因素，城市化意味著從農(nóng)村生活方式向“城市性”生活方式發(fā)展、質(zhì)變的全過程。［2］這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在通過生活觀和就業(yè)觀的轉(zhuǎn)變以達(dá)到改變自己的農(nóng)民身份。他們希望通過進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，告別祖祖輩輩“面朝黃土背朝天”的生活。這種現(xiàn)象符合蔡昉的調(diào)研結(jié)論，“農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動(dòng)力的蓄水池，城市對他們的勞動(dòng)力供給愈益成為一種剛性需求，轉(zhuǎn)移出的農(nóng)村勞動(dòng)力不再具有回到土地上的可能性”。［3］這一現(xiàn)象也可以從新生代農(nóng)民工對未來發(fā)展的謀劃中得到進(jìn)一步論證。在城市發(fā)展成為許多新生代農(nóng)民工的理想選擇。

事實(shí)上，在農(nóng)民工流動(dòng)過程中，城市的“向心力”日益增強(qiáng)，“城市夢”比他們的父輩更執(zhí)著，獲得知識和技能的意識增強(qiáng)；越來越想體現(xiàn)、證明自己的價(jià)值；有強(qiáng)烈的城市認(rèn)同感和渴望融入的心理。朱力等人的研究發(fā)現(xiàn)，“他們中確實(shí)有一部分人通過職場、社會(huì)交往、社會(huì)認(rèn)同以及生活方式的主動(dòng)選擇，建構(gòu)性地完成自身的城市適應(yīng)，形成與城市居民群體、城市社會(huì)之間‘和而不同’的適應(yīng)形態(tài)。還有一些人憑借打工積蓄的資金和經(jīng)驗(yàn)積累，自己創(chuàng)業(yè)，擁有了更多的自主發(fā)展空間”。［4］

（二）從職業(yè)類型的分化看新生代農(nóng)民工的市民化進(jìn)程

職業(yè)類型的轉(zhuǎn)化是農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化的首要條件和必要的前提，職業(yè)類型的分布在很大程度上反映了農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化的可能性。第一代農(nóng)民工普遍將謀生作為第一目標(biāo)，不管職業(yè)的好壞和辛苦的程度如何，建筑業(yè)成為他們的“壟斷”行業(yè)。而新生代農(nóng)民工的目光則投向三產(chǎn)服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、紡織業(yè)、電子業(yè)等行業(yè)，賺錢只是他們外出打工的部分目的，更加重視的是工作環(huán)境和興趣愛好，對于職業(yè)的安全保障要求也較高。顯然，職業(yè)選擇與之前比較，朝“高級化”趨勢演變。程名望、史清華通過對廈門市1022名新生代農(nóng)民工的職業(yè)選擇情況的調(diào)查結(jié)果顯示，“從事建筑業(yè)的新生代農(nóng)民工僅剩下5.1%，從事服務(wù)業(yè)的比重占絕大多數(shù)，占42.9%，有7.7%實(shí)現(xiàn)了自主創(chuàng)業(yè)。新生代農(nóng)民工的職業(yè)獲得渠道比較靈活，在職業(yè)獲得的渠道上表現(xiàn)得更加主動(dòng)、靈活，這在一定程度上也影響了職業(yè)分布的多樣性”。［5］在職業(yè)選擇上，新生代農(nóng)民工職業(yè)選擇動(dòng)機(jī)從生存理性向發(fā)展理性轉(zhuǎn)變，“有自己的事業(yè)”是他們中不少人的理想。

（三）從制度保障看新生代農(nóng)民工的市民化進(jìn)程

新生代農(nóng)民工具備了比第一代農(nóng)民工更有利的外部政策條件和社會(huì)環(huán)境。從居住條件來看，從中央到地方有了初步的改觀。為解決農(nóng)民工的住房問題，國家出臺(tái)了一系列政策措施，提出用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體?！耙恍┑胤秸策M(jìn)行了初步探索。如重慶市參照經(jīng)濟(jì)適用房政策，鼓勵(lì)企業(yè)在工業(yè)園區(qū)為農(nóng)民工建設(shè)集體宿舍或經(jīng)濟(jì)公寓；通過適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)街道、社會(huì)單位和集體將存量房、閑置房改建為適合農(nóng)民工租住的 ‘陽光公寓’；允許符合條件的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村家庭購買一套經(jīng)濟(jì)適用房?！保?］“根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查報(bào)告，新生代農(nóng)民工住在租賃房和自買房中的比例已上升到37.7%，比2006年高出17.6個(gè)百分點(diǎn)?！保?］福建省在外來人口的社會(huì)保障方面，不僅包括住房，也包括醫(yī)療、進(jìn)城子女的入學(xué)方面都有一些比較好的舉措。例如福建省泉州市為外來務(wù)工人員提供的“市民待遇”包括：持一本“暫住證”即可享受廉租房，居住滿三年，即可申購經(jīng)濟(jì)適用房，在職工醫(yī)療互助，子女在教育方面也與當(dāng)?shù)厥忻裣硎芡却?。就農(nóng)民工的就業(yè)保障方面，在國家這一層面出臺(tái)了系列教育培訓(xùn)保障措施，國家六部委聯(lián)合實(shí)施《2003～2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，探討了農(nóng)民工培訓(xùn)的模式、內(nèi)容、機(jī)制創(chuàng)新，從某種程度上滿足了農(nóng)民工提高自身素質(zhì)的要求。

三、新生代農(nóng)民工“市民化”約束條件分析

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期形成的特殊社會(huì)群體，具有鮮明的階段性特征。就阻礙農(nóng)民工市民化的因素來看，主要可以歸結(jié)為三個(gè)方面：制度及政策因素、社會(huì)文化因素、自身素質(zhì)因素。

（一）結(jié)構(gòu)化制約使農(nóng)民工游離于城市體制之外

結(jié)構(gòu)化制約，包括戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等因素。從根本上說，農(nóng)民工的產(chǎn)生和存在首先是傳統(tǒng)的戶籍制度的產(chǎn)物。建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的公共服務(wù)制度使農(nóng)民工不能獲得與市民同等的公共服務(wù)。雖然當(dāng)前的戶籍制度已經(jīng)起不到限制農(nóng)民進(jìn)城的功能，但是新生代農(nóng)民工也仍然難以擺脫城市社會(huì)對其父輩的社會(huì)角色定義，同樣遭受身份歧視、制度排斥?！皬纳鐣?huì)保障方面看，我國從上世紀(jì)90年代后期構(gòu)建起了基本的社會(huì)保障體系，但主要面向城市就業(yè)、城市職工，農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)只有3.7%，醫(yī)療保險(xiǎn)只有13%，工傷保險(xiǎn)是24%，生育保險(xiǎn)是2%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不到10%?！保?］顯然，有城市戶口和沒城市戶口的在社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋水平上有巨大差別。不少城市把農(nóng)村流動(dòng)人群與本城市戶口的居民仍然是嚴(yán)格區(qū)分，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房、低保、社保這些為城市中低收入者設(shè)計(jì)的福利政策都與他們無關(guān)?？偟膩砜?，當(dāng)前的許多公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)仍然是按人們的身份和地域進(jìn)行，社會(huì)政策的廣度不夠?qū)挕哟尾粔蚋?，缺乏有效整合機(jī)制、規(guī)范的管理考核機(jī)制。而這些都是新生代農(nóng)民工城市融入最基本的條件。

（二）非制度性因素使農(nóng)民工“入而未融”

城市社會(huì)對農(nóng)民工的歧視、情感疏離等非制度性因素也在某種程度上阻礙了農(nóng)民工的市民化。農(nóng)民工市民化過程不僅取決于農(nóng)民工自身的努力，也取決于城市社會(huì)的接納程度。由于城市社會(huì)的排斥，農(nóng)村流動(dòng)人口更傾向于通過挖掘內(nèi)部的傳統(tǒng)資源實(shí)現(xiàn)交往的“內(nèi)卷化”建構(gòu)。農(nóng)民工平常交往的或是老鄉(xiāng)、親戚、同事、朋友，同事和朋友也大多是與他們一樣的外來人口，因此在不少城市，已經(jīng)形成同一個(gè)縣或省來的人生活在一起、集中在同一個(gè)行業(yè)的現(xiàn)象。這一特殊的居住場所與社交圈子形成了“城市里的村莊”。雖然新生代農(nóng)民工有強(qiáng)烈的愿望與城里人接觸、交往，但城里人往往不愿意接納他們，形成“單頭熱”現(xiàn)象。城市居民對他們產(chǎn)生一種拒斥意識，使他們對所生活的城市沒有歸屬感，增加了對城市社區(qū)的疏離感。

（三）人力資本障礙使農(nóng)民工在城市勞動(dòng)力競爭中處于劣勢

社會(huì)融入程度與農(nóng)民工主體能動(dòng)性密切相關(guān)，素質(zhì)更高的農(nóng)民工，在城市社會(huì)融入上有更廣的空間。新生代農(nóng)民工的城市融入同樣需要提升自身素質(zhì)，在“摸著石頭過河”中增長技能、才干、經(jīng)驗(yàn)。雖然，新生代農(nóng)民工中接受過職業(yè)培訓(xùn)的比老一代要增多，但是絕大多數(shù)外出前沒有掌握必要的專業(yè)技能，這就導(dǎo)致他們在城市勞動(dòng)力競爭中處于劣勢。經(jīng)濟(jì)一旦波動(dòng)，很容易導(dǎo)致大量農(nóng)民工集體失業(yè)。農(nóng)民工必須經(jīng)歷人力資本提升過程，最終才會(huì)成為真正意義上的城市新市民，也才能避免農(nóng)民工“市民化”后再“貧民化”現(xiàn)象。

四、新生代農(nóng)民工市民化的路徑選擇

新生代農(nóng)民工市民化問題需要用新的理念和措施破解，用改革和發(fā)展的辦法解決，強(qiáng)化外部“賦能”與自身“增能”實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型。農(nóng)民工的市民化可以從外生型與內(nèi)生型兩個(gè)方面來展開。

（一）推動(dòng)以農(nóng)民工市民化為特征的城市化

農(nóng)民工市民化是新時(shí)期推進(jìn)城市化的重點(diǎn)、難點(diǎn)與突破點(diǎn)，當(dāng)前及今后相當(dāng)一段時(shí)期，市民化發(fā)展的重心應(yīng)偏向新生代農(nóng)民工。在目前無法改變戶籍制度等根本性障礙的前提下，一是放開中小城市、小城鎮(zhèn)尤其是縣城和中心鎮(zhèn)戶籍。通過大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時(shí)機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。二是放寬大城市戶籍制度?？梢詫?shí)行漸進(jìn)式改革，讓有穩(wěn)定職業(yè)、居住地和技術(shù)等級的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民。

（二）進(jìn)一步完善惠及新生代農(nóng)民工的相關(guān)政策

在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善、強(qiáng)化農(nóng)民工問題的相關(guān)政策。在公共政策層面，開拓新的政策空間，提高社會(huì)保障體系對新生代農(nóng)民工的覆蓋水平。逐步剝離現(xiàn)行的城市戶籍與社會(huì)保障等方面的關(guān)系，消除依附于戶籍制度之上的制度性歧視，包括制定和實(shí)施專門針對新生代農(nóng)民工的特殊保護(hù)政策，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討把在城市穩(wěn)定就業(yè)、居住一定年限的農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障政策范圍。也有學(xué)者提出：“城市政府可以建立梯度累進(jìn)的外來人口公共服務(wù)獲得機(jī)制，即根據(jù)農(nóng)民工在當(dāng)?shù)貏?wù)工年限的增長，或在選擇其他一些參照指標(biāo)，而享受逐步升級的市民待遇?！保?］同時(shí)制定農(nóng)民工子女教育政策，將農(nóng)民工的子女入學(xué)納入以輸入地政府的公辦教育為主承擔(dān)的范疇，使他們不但能上學(xué)，而且要上好學(xué)。此外，改革公共服務(wù)的方式，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量為農(nóng)民工群體提供公共服務(wù)，在有條件的地區(qū)可以通過政府購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。這樣，讓更多的農(nóng)民工能夠在城市“留得住”。

（三）把農(nóng)民工納入城市社區(qū)管理與服務(wù)

創(chuàng)新有利于新生代農(nóng)民工市民化的社會(huì)管理制度，以社區(qū)為基礎(chǔ)建立起有效的農(nóng)民工管理和服務(wù)平臺(tái)，制定和實(shí)施農(nóng)民工在城市社區(qū)民主參與和意見表達(dá)的政策措施，提供農(nóng)民工逐步參與社區(qū)管理的渠道，從而有效地改變農(nóng)民工“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)狀。要注意的是，最好走農(nóng)民工分散融入城市社區(qū)的模式，這樣可以避免大批農(nóng)民工集中居住，造成新老市民分割居住的局面，也更有利于農(nóng)民工逐步參與社區(qū)管理與服務(wù)。因此，推廣建立專門的流動(dòng)人口管理與服務(wù)相結(jié)合的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，幫助農(nóng)民工盡快融入城市社會(huì)。

（四）農(nóng)民工自我提升實(shí)現(xiàn)內(nèi)生型轉(zhuǎn)變

新生代農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，不是簡單的空間地理學(xué)意義上的位移，而更多的是從心理意愿到制度形態(tài)的全方位的轉(zhuǎn)換。一方面，推動(dòng)相關(guān)的就業(yè)制度創(chuàng)新，制定和實(shí)施符合新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)和意愿的培訓(xùn)模式與機(jī)制，同時(shí)建立和完善農(nóng)民工培訓(xùn)激勵(lì)政策以及建立農(nóng)民工培訓(xùn)檔案、農(nóng)民工就業(yè)能力開發(fā)和保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)，這些舉措在某種程度上可促進(jìn)農(nóng)民工的自身“增能”，大力提高能力內(nèi)核。另一方面，農(nóng)民工不能只依靠制度，依賴政府及有關(guān)部門的長期培訓(xùn)，農(nóng)民工的社會(huì)融入更是他們主動(dòng)融入城市的過程，要積極引導(dǎo)新生代農(nóng)民工發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過長期的實(shí)踐提升，實(shí)現(xiàn)市民化的內(nèi)生性轉(zhuǎn)變。“新生代農(nóng)民工的特征和優(yōu)勢使其在城市融入過程中并不總是受動(dòng)或順從的群體。在一定時(shí)空中運(yùn)用規(guī)則和資源持續(xù)不斷地進(jìn)行能動(dòng)的 ‘鄉(xiāng)城搏弈’，創(chuàng)造城市融入條件，探索在結(jié)構(gòu)性制約下城市融入的自致路徑?！保?0］

五、小結(jié)與討論

新生代農(nóng)民工的城市融入路徑是階段性發(fā)展的，在現(xiàn)階段，試圖全面解決新生代農(nóng)民工城市融入的問題是不現(xiàn)實(shí)的。在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力還會(huì)以農(nóng)民工的形式轉(zhuǎn)移出來，“移而不遷”仍會(huì)成為一種普遍存在的現(xiàn)象。近些年來，不利于農(nóng)民工流動(dòng)的體制正在消除，城鄉(xiāng)之間的制度鴻溝正在縮小。在進(jìn)城務(wù)工人員中，有一部分農(nóng)民工通過對城市生活的適應(yīng)、文化屬性與角色內(nèi)涵的全新轉(zhuǎn)化來達(dá)到“融和”。因此，這種內(nèi)生型與外生型進(jìn)行市民化探討是一條可行的路徑。

［1］全國總工會(huì)課題組.關(guān)于新生代農(nóng)民工問題的研究報(bào)告［EB/OL］.（2010-06-21）［2011-09-03］.http：//news.sohu.com/20100621/n272957943.shtml.

［2］LouisWirth.Urbanism as a Way of Life［J］.American Journalof Sociology，1938（1）：1.

［3］蔡昉.關(guān)于中國人口及相關(guān)問題的若干認(rèn)識誤區(qū) ［J］.國際經(jīng)濟(jì)評論，2010（6）：93.

［4］朱力，趙璐璐，鄔金剛.“半主動(dòng)性適應(yīng)”與“建構(gòu)型適應(yīng)”［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）：4-10.

［5］楊慧玲，范葉超.新生代農(nóng)民工的職業(yè)選擇與職業(yè)流動(dòng)——以福建省廈門市為例 ［J］.南方論壇，2011（1）：49.

［6］韓長賦.解決農(nóng)民工問題的基本思路［J］.行政管理改革，2010（10）：18.

［7］黃陵東.城鄉(xiāng)一體化背景下以新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)的培訓(xùn)模式與機(jī)制 ［J］.福州大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，100（6）：91.

［8］蔡昉.“十二五”時(shí)期改善民生的思路 （下）［J］.理論導(dǎo)報(bào)，2011（3）：18.

［9］徐增陽，古琴.農(nóng)民工市民化：政府責(zé)任與公共服務(wù)創(chuàng)新 ［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）2010（1）：9.

［10］黃陵東.結(jié)構(gòu)性制約下新生代農(nóng)民工城市融入自致路徑 ［J］.福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，125（1）：5.