周紹強(qiáng)， 謝 妍

(沈陽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽 110870)

21世紀(jì)前20年是我國的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但從另一個角度來看，我國也同時進(jìn)入了矛盾凸顯期，大量突發(fā)公共安全事件就是擺在我們面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和威脅之一。無論是地震等自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等事故災(zāi)難，還是突發(fā)社會事件，都會對不特定多數(shù)人的生命財產(chǎn)和社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重威脅。因此，防止可能發(fā)生或處理已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)公共安全事件，維護(hù)公共安全，是突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的基本職能。

一、突發(fā)公共安全事件的內(nèi)涵與特征

邏輯上，突發(fā)公共安全事件也稱突發(fā)公共事件，是突發(fā)事件的下位概念，是常態(tài)公共安全事件的同位平行概念。筆者認(rèn)為，界定突發(fā)公共安全事件的內(nèi)涵需明晰突發(fā)事件和公共安全的內(nèi)涵?！巴话l(fā)事件”一詞在我國現(xiàn)行法律規(guī)定中較為常見，但其準(zhǔn)確含義并不確定，具體用法也不盡相同。例如，《藥品管理法》第43條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第2條、《國務(wù)院國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第1.3項(xiàng)、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條、《刑法》第277條、《紅十字會法》第12條和第14條對此均有規(guī)定，從這些規(guī)定可見，我國立法所指的突發(fā)公共事件泛指重大災(zāi)情、疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、緊急事件、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件等。同時，在國內(nèi)學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者往往將“突發(fā)事件”與緊急事件、危機(jī)事件、危機(jī)等作為同義詞混同使用[1]24。從立法解釋學(xué)角度來看，這些概念在詞義上并無差別，但是大多學(xué)者認(rèn)為“突發(fā)事件”更能夠概括和體現(xiàn)應(yīng)急法的特點(diǎn)?！肮舶踩币话闶侵覆惶囟ǘ鄶?shù)人的生命、健康和公私財產(chǎn)等的安全，包括不特定多數(shù)公眾的人身、財產(chǎn)、信息、食品、公共衛(wèi)生、公眾出行規(guī)律、避難者行為、人員疏散場地、建筑、城市生命線安全等內(nèi)容。

綜上可見，突發(fā)公共安全事件是突發(fā)事件的一種，區(qū)別于突發(fā)事件的其他類型——突發(fā)國家安全事件、突發(fā)國際安全事件①，其侵害的法定客體是公共安全，其類型包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等一切可能或已經(jīng)危及公共安全的突發(fā)事件。因此，突發(fā)公共安全事件的內(nèi)涵應(yīng)界定為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，危及公共安全，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的緊急事件，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等。

突發(fā)公共安全事件具有如下特征：第一，突發(fā)性，即事件的發(fā)生突如其來，不能或者難以預(yù)料，具有突然、驟發(fā)性。第二，危害性，這是突發(fā)公共安全事件的本質(zhì)特征，即已經(jīng)或者可能給不特定多數(shù)人帶來嚴(yán)重?fù)p害。第三，緊迫性，即事件發(fā)展迅速，有導(dǎo)致局勢惡化、社會混亂的危險或者威脅，要求迅速采取有效措施予以應(yīng)對。第四，社會性，即事件給公共安全造成嚴(yán)重影響，范圍及于一定的社會公眾。第五，具有公權(quán)力介入的必然性，公權(quán)力在事件應(yīng)對過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮、協(xié)調(diào)等功能。第六，具有社會資源整合的要求，主要是動用社會人力、物力、財力有效聚合加以應(yīng)對。

二、突發(fā)公共安全事件的類型

對突發(fā)公共安全事件進(jìn)行分類，有利于根據(jù)不同類型事件制定相應(yīng)措施，增強(qiáng)應(yīng)急措施的針對性。但目前國內(nèi)外立法存在的主要問題是對突發(fā)公共安全事件的分類只停留于突發(fā)事件層面，對其下位的突發(fā)國家安全、公共安全及國際安全事件的進(jìn)一步分類則近乎空白。在國外，英國民防法將突發(fā)事件分為人民福利類突發(fā)事件、環(huán)境類突發(fā)事件和安全類突發(fā)事件；加拿大法律將突發(fā)事件分為公共福利類突發(fā)事件、公共秩序類突發(fā)事件、國際突發(fā)事件和戰(zhàn)爭類突發(fā)事件；法國緊急狀態(tài)法將突發(fā)事件分為公共秩序類和社會災(zāi)難類等。在我國，立法也僅從突發(fā)事件層面進(jìn)行類型劃分，表現(xiàn)為：2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)公共事件正式區(qū)分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件4類；2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對法》采納了這一標(biāo)準(zhǔn)。

我國對突發(fā)公共安全事件的分類存在的主要問題是，即便從突發(fā)事件層面，其分類標(biāo)準(zhǔn)的選定及由此確定的類型也不夠科學(xué)，更遑論對其下位類型——突發(fā)公共安全事件的進(jìn)一步合理界分了。因?yàn)?，從《突發(fā)事件應(yīng)對法》第1條“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，制定本法”的表述分析，其立法保護(hù)的目的價值有二：其一是安全價值，其二是秩序價值。而安全價值又包括人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全4項(xiàng)價值。筆者由此認(rèn)為，《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件界定為突發(fā)公共安全、國家安全、不特定多數(shù)人生命財產(chǎn)安全、環(huán)境安全和社會秩序事件5種類型。問題是，此5種類型的突發(fā)事件是否屬于平行關(guān)系?答案顯然是否定的。首先，從前述突發(fā)公共安全事件內(nèi)涵可知，其同位平行類型應(yīng)是突發(fā)國家安全、國際安全事件。《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)國際安全事件的類型規(guī)定存在立法缺位。其次，突發(fā)不特定多數(shù)人生命財產(chǎn)安全事件是突發(fā)公共安全事件的下位類型。再次，對于突發(fā)環(huán)境安全事件，應(yīng)視其影響的時空、范圍及程度等確定類型歸屬。如2011年發(fā)生的日本福島核電站泄漏事件，從其影響的不斷擴(kuò)大來看，起初應(yīng)為日本國內(nèi)突發(fā)公共安全事件，但最終演變成突發(fā)國際安全事件。最后，對于社會秩序的保護(hù)，實(shí)屬突發(fā)安全事件應(yīng)對法所追求的一種目標(biāo)價值，不應(yīng)視為突發(fā)事件的一種獨(dú)立類型?？梢?，我國突發(fā)公共安全事件的類型界分從突發(fā)事件層面來看存在缺位的問題，從突發(fā)公共安全事件層面來看存在類型界分混淆的情形。

因此，從厘清事物本質(zhì)的角度，筆者認(rèn)為突發(fā)公共安全事件應(yīng)作如下分類：第一，從事件引發(fā)原因的角度，應(yīng)分為原發(fā)性和誘發(fā)性公共安全事件。原發(fā)性公共安全事件主要指因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等引發(fā)的公共安全事件；而誘發(fā)性公共安全事件則主要是指因政府在突發(fā)事件的處理中行政不作為或行政失當(dāng)?shù)葘?dǎo)致的突發(fā)公共安全事件，如2005年的“安徽池州事件”、2008年的“貴州甕安事件”和“云南孟連事件”、2009年的“陜西鳳翔血鉛事件”等[2]。第二，從事件性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍的角度，應(yīng)分為突發(fā)特別重大、重大、較大和一般公共安全事件。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定：“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”第三，從事件危及或可能危及的客體的角度，應(yīng)分為突發(fā)生命財產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生安全、環(huán)境安全和社會安全事件。第四，從事件發(fā)生領(lǐng)域的角度，應(yīng)分為發(fā)生在經(jīng)濟(jì)、政治、意識形態(tài)和社會領(lǐng)域的突發(fā)公共安全事件。

三、突發(fā)公共安全事件的成因

從世界范圍來看，20世紀(jì)中期以來，突發(fā)公共事件發(fā)生頻率加快、規(guī)模擴(kuò)大、國際化程度提高、種類日益復(fù)雜。其引發(fā)原因概括有二：其一，自然原因，主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害、森林草原火災(zāi)、公共衛(wèi)生事件等，如龍卷風(fēng)、地震、洪水、大火和干旱等。其二，社會原因，主要包括社會安全事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件、群體性事件和事故災(zāi)害，如恐怖襲擊、民族宗教事件、工礦商貿(mào)等企業(yè)的安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。

由于世界各國自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等諸方面條件的差異，其突發(fā)公共安全事件的誘因也千差萬別。如美國幅員遼闊、自然災(zāi)害頻發(fā)，主要包括龍卷風(fēng)、大火、颶風(fēng)、地震、洪水和干旱等。近年來，針對美國的恐怖襲擊等社會原因引發(fā)的突發(fā)公共安全事件日益增加，其中2001年“9·11”事件最具代表性。日本近百年來多發(fā)突發(fā)公共安全事件，主要由地震、海嘯等自然原因引發(fā)，其中以1923年9月1日關(guān)東7.9級大地震、1995年1月神戶及附近地區(qū)6.9級大地震、2004年10月23日新澙中越地區(qū)6.8級大地震以及2011年3月11日東北地區(qū)9級大地震并引發(fā)海嘯繼而引發(fā)福島核電站放射性物質(zhì)泄漏等事件最具代表性。

近年來，我國突發(fā)公共安全事件也日益增加，主要由環(huán)境破壞及社會矛盾凸顯等自然、社會原因引發(fā)。其一，自然原因引發(fā)。近年來，我國自然災(zāi)害、事故災(zāi)難及環(huán)境污染類突發(fā)公共安全事件迅速增加，突出表現(xiàn)為2003年的“SARS”疫情、2005年11月13日松花江水體污染事件、2008年冰雪災(zāi)害、2008年5月12日汶川地震等。其二，社會原因引發(fā)。轉(zhuǎn)型期的深層社會矛盾及其社會問題是引發(fā)突發(fā)公共安全事件的根本原因，具體表現(xiàn)為：(1)體制轉(zhuǎn)型期內(nèi)產(chǎn)生的社會震蕩。我國正處于向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的轉(zhuǎn)型期，價值觀的多元化客觀上誘發(fā)了突發(fā)公共安全事件。(2)收入差距拉大產(chǎn)生的變態(tài)利益需求取向，使社會心理出現(xiàn)失衡。(3)大規(guī)模社會人口流動產(chǎn)生的附帶性社會治安問題。(4)政府職能轉(zhuǎn)換期內(nèi)產(chǎn)生的社會調(diào)控能力弱化問題。(5)國際犯罪活動對國內(nèi)產(chǎn)生的沖擊。上述原因引發(fā)的典型社會公共安全事件包括2008年的拉薩“3·14”事件、貴州甕安事件、云南孟連事件，2009年的新疆“7·5”事件等。

四、發(fā)達(dá)國家突發(fā)公共安全事件的應(yīng)對機(jī)制與立法概況

基于突發(fā)公共安全事件的巨大危害性，世界各國積極應(yīng)對，形成了各具特色的應(yīng)對機(jī)制。美國的應(yīng)對機(jī)制包括：第一，依法進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對。美國各機(jī)構(gòu)都依法建立危機(jī)管理系統(tǒng)，一旦危機(jī)出現(xiàn)，相應(yīng)的管理系統(tǒng)可以自行啟動。第二，各種危機(jī)應(yīng)對機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，并能相互救援。各個系統(tǒng)都由專業(yè)人員組成，同時各部門之間能夠相互協(xié)調(diào)配合。第三，不存在危機(jī)管理真空。其危機(jī)管理系統(tǒng)不僅嚴(yán)格區(qū)分各種危機(jī)事件并對部門進(jìn)行分工，而且對于各種危機(jī)事件可能出現(xiàn)的管理真空都用相應(yīng)的緊急計劃加以彌補(bǔ)。

法國的應(yīng)對機(jī)制包括：第一，憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)制度，對政府的行政緊急權(quán)力作出了明確的界定。第二，重視預(yù)測，有關(guān)部門定期運(yùn)用統(tǒng)計資料、數(shù)學(xué)模型和計算機(jī)模擬等方法對各種社會和災(zāi)害變量進(jìn)行預(yù)警性分析。第三，適時調(diào)整國家警戒級別，由低到高分別是黃色、橙色、紅色和深紅色。第四，經(jīng)常進(jìn)行應(yīng)對各類突發(fā)危機(jī)的演習(xí)，以測試政府部門的緊急救援和協(xié)調(diào)作戰(zhàn)能力，同時進(jìn)一步提高專業(yè)人員和公眾的應(yīng)對水平。

日本的應(yīng)對機(jī)制包括：第一，法律法規(guī)系統(tǒng)完備，對損害國家利益，危害國家安全、公眾生命財產(chǎn)安全等行為起到積極的防范作用。第二，情報系統(tǒng)嚴(yán)格有效。第三，中樞指揮系統(tǒng)強(qiáng)權(quán)集中。

俄羅斯的應(yīng)對機(jī)制包括：第一，注重構(gòu)建和完善應(yīng)對危機(jī)事件的法律體系，為危機(jī)應(yīng)對工作提供法律依據(jù)，同時規(guī)范危機(jī)應(yīng)對行為。第二，危機(jī)管理體系比較完善。第三，注重借助、發(fā)揮傳媒的作用，緩解社會緊張狀態(tài)。

發(fā)達(dá)國家的應(yīng)對機(jī)制可作如下總結(jié)：第一，均將應(yīng)急管理的法制建設(shè)作為一項(xiàng)重要原則。第二，均將突發(fā)公共安全事件應(yīng)急管理作為政府的一項(xiàng)重要職能。第三，均將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)作為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。第四，均將提高民眾應(yīng)急能力作為一項(xiàng)重要任務(wù)。第五，均將強(qiáng)化應(yīng)急資源保障作為一項(xiàng)重要措施。

概而言之，國外各國大都建立了以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)、以應(yīng)急專門法律法規(guī)為主體的一整套應(yīng)急法律制度。首先，將政府應(yīng)急管理納入法制化軌道，是世界各國建立政府應(yīng)急管理機(jī)制普遍遵循的一項(xiàng)原則[3]36。許多國家的憲法中都有關(guān)于緊急狀態(tài)的專門規(guī)定，甚至在憲法中設(shè)專章(篇)來規(guī)定緊急狀態(tài)或緊急權(quán)力(如印度1979年憲法第18部分專列緊急狀態(tài)篇)，同時，政府應(yīng)急管理機(jī)制通過一系列相互配套的法律、法規(guī)對此加以規(guī)定。其次，制定了一些具體法律法規(guī)。如法國1955年制定《緊急狀態(tài)法》、日本1961年制定《災(zāi)害對策基本法》、美國最重要的應(yīng)急管理立法是1976年的《全國緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》、加拿大1985年制定《危機(jī)準(zhǔn)備法和危機(jī)法》、俄羅斯2002年制定《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》、英國2004年制定《國內(nèi)突發(fā)事件法案》。

五、我國突發(fā)公共安全事件應(yīng)對的立法概況

與國外比較，我國目前尚未形成相對獨(dú)立的、體系化的突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法，相關(guān)內(nèi)容主要通過以下法律表現(xiàn)出來：

第一，憲法層面的規(guī)定。我國《憲法》中對緊急狀態(tài)制度作出了原則性規(guī)定?！稇椃ā返?7條第20項(xiàng)規(guī)定了全國人大常委會決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力。香港、澳門特別行政區(qū)基本法也有關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定。

第二，行政法領(lǐng)域的規(guī)定?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)中包含大量關(guān)于突發(fā)公共安全事件應(yīng)對的法律規(guī)范。在總體規(guī)范方面，2007年十屆全國人大常務(wù)委員會第29次會議通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，是非常態(tài)行政法律制度的基本法[4]。關(guān)于自然災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對，現(xiàn)已制定了《防洪法》、《氣象法》、《防震減災(zāi)法》、《地震災(zāi)害防治管理?xiàng)l例》、《海洋環(huán)境預(yù)報與海洋災(zāi)害預(yù)報警報發(fā)布管理規(guī)定》、《森林防火條例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》等二十多部有關(guān)自然災(zāi)害應(yīng)急的法律、法規(guī)和部門規(guī)章。關(guān)于事故災(zāi)難應(yīng)急，現(xiàn)己制定《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等法律法規(guī)。關(guān)于公共衛(wèi)生事件，現(xiàn)己制定《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《食品衛(wèi)生法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《職業(yè)病防治法》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》、《傳染病防治法實(shí)施辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)。關(guān)于社會安全事件，主要是《刑法》中的相關(guān)規(guī)定，如武警部隊(duì)參與處置的暴亂和騷亂、劫持和襲擊等突發(fā)事件，依據(jù)的是《刑法》中危害公共安全罪等罪狀的規(guī)定。

第三，針對特殊主體的法律。《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器條例》、《關(guān)于中國人民武裝警察部隊(duì)內(nèi)衛(wèi)執(zhí)勤任務(wù)范圍的規(guī)定》、《中國人民武裝警察部隊(duì)處置突發(fā)事件規(guī)定》等法律法規(guī)和條令條例，對突發(fā)事件的應(yīng)對和處置從不同角度作了規(guī)定[5]。

六、我國突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的價值選擇

就當(dāng)代立法者而言，判斷其所制定的是否是良法，首先需討論其內(nèi)在的價值選擇是否符合促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，體現(xiàn)人道主義、現(xiàn)實(shí)主義及歷史主義原則等價值選擇與平衡的判定標(biāo)準(zhǔn)；其次需討論其相對獨(dú)立、系統(tǒng)的法律框架體系是否形成。就我國目前的突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法而言，其目的價值選擇尚未確定、價值平衡體系尚未形成，相對獨(dú)立、系統(tǒng)的法律體系框架也尚未形成，因此，制定我國目的價值明確、價值平衡關(guān)系明晰、法律體系框架相對獨(dú)立系統(tǒng)的突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法已迫在眉睫。

1. 目的價值選擇存在的問題

法的目的價值隱于法的原則當(dāng)中，是立法者立法目的和社會發(fā)展理想追求的內(nèi)在體現(xiàn)。關(guān)于我國突發(fā)公共安全事件立法應(yīng)當(dāng)確立何種原則，學(xué)界頗多爭議。從應(yīng)急法層面，其原則確定多有歧異，主要觀點(diǎn)有：第一，主張應(yīng)確立比例原則、政府平時管理與應(yīng)急處理協(xié)調(diào)發(fā)展原則、法治原則、人權(quán)保障原則、最小代價原則、預(yù)防為主原則、平等保護(hù)原則、公民支持義務(wù)原則等幾項(xiàng)基本原則[6]。第二，主張確立法治原則、應(yīng)急性原則、基本權(quán)利保障原則3項(xiàng)基本原則[7]52-56。第三，主張確立法治原則、憲政原則、比例原則、履行國際公約原則和國際合作原則[8]234-236。第四，主張確立法治原則、效率原則、人權(quán)保障原則[9]。第五，主張確立秩序原則、底線人權(quán)原則、效率原則、比例原則、程序原則、責(zé)任原則、救濟(jì)原則、法制統(tǒng)一原則[10]。第六，主張確立保障公民生命和財產(chǎn)安全原則，保障社會繁榮穩(wěn)定原則，維護(hù)國家利益原則，國家實(shí)行預(yù)防與抗御緊急狀態(tài)并重原則，國家鼓勵和支持預(yù)防重大危機(jī)、減輕危機(jī)損失的科學(xué)研究原則，推廣先進(jìn)的科學(xué)研究成果、提高防范危機(jī)能力、減輕損失水平原則，最小損失原則，約束公民義務(wù)原則，強(qiáng)化應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)職能原則[11]。

應(yīng)當(dāng)說，在突發(fā)事件應(yīng)對立法的價值選擇方面，學(xué)者們認(rèn)識的差異較大。筆者認(rèn)為，總的看來，學(xué)者的上述原則描述要么未從體系角度對公共安全事件應(yīng)對立法進(jìn)行必要的目的價值選擇，要么未對目的價值作上下位的層級確任，因此造成價值原則確定上的龐雜與混亂。就突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的價值選擇而言，首先，公共安全價值是其終極意義上的價值，是貫穿突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法始終的價值選擇。因此，公共安全價值是突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的最高價值選擇，統(tǒng)領(lǐng)著其他價值的選擇并平衡著其相互關(guān)系。同時，立法確認(rèn)對公共安全價值的保護(hù)不能以對個人底線人權(quán)價值的犧牲、無視為代價。其次，突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法最重要的，即第一目的價值選擇是效率。效率價值是突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的核心價值選擇，無效率則應(yīng)對無意義。最后，當(dāng)代社會的權(quán)力構(gòu)架越來越體現(xiàn)為法權(quán)、私權(quán)和公權(quán)(核心為行政權(quán))三足鼎立的態(tài)勢，法權(quán)是約束公權(quán)、私權(quán)并最終實(shí)現(xiàn)私權(quán)(人權(quán))要求的核心權(quán)力手段。法權(quán)要求通過法治實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的駕馭和對私權(quán)的約束，因而法治是當(dāng)代所有立法不可或缺的目的價值取向，是保障其他目的價值實(shí)現(xiàn)和平衡的運(yùn)作機(jī)制。

綜上所述，筆者認(rèn)為，學(xué)者上述主張的諸多原則中所蘊(yùn)含的價值，有一些(如人權(quán)價值)屬突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法上位法的目的價值，應(yīng)在突發(fā)事件應(yīng)對法層面予以確認(rèn)。同時，為實(shí)現(xiàn)人權(quán)這一上位法價值，突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法本身需確立的基本價值應(yīng)為公共安全、底線人權(quán)、效率與法治四大價值。其中公共安全、底線人權(quán)是目標(biāo)價值，而效率與法治則是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)價值的手段價值。有一些(如比例原則所蘊(yùn)含的價值)分別屬于四大價值的當(dāng)然內(nèi)涵，應(yīng)分別歸納于四大價值之中。

2. 目的價值平衡存在的問題

突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法目的價值的平衡問題錯綜復(fù)雜，應(yīng)堅(jiān)持上位法人權(quán)保護(hù)基礎(chǔ)上的價值平衡取向。首先，為實(shí)現(xiàn)公共安全價值，需限制個人安全價值，但應(yīng)按比例(最小代價)原則平衡二者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共安全價值與底線人權(quán)保障、救濟(jì)的雙重價值追求。突發(fā)情況下，應(yīng)堅(jiān)持公共安全價值保護(hù)優(yōu)先、兼顧個人人權(quán)價值保護(hù)的取向。其次，為實(shí)現(xiàn)效率價值，需確立針對行政權(quán)的積極有效的應(yīng)急激勵機(jī)制和針對公眾的應(yīng)急參與機(jī)制，建立適當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制，通過正反雙重機(jī)制的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對效率價值最大化的目標(biāo)。突發(fā)情況下，應(yīng)堅(jiān)持個人人權(quán)底線保護(hù)基礎(chǔ)上的效率價值取向。最后，公共安全價值與效率價值的實(shí)現(xiàn)均依托于法治的形成與有效運(yùn)作，離開法治價值的有效促進(jìn)與維護(hù)，公共安全價值、效率價值的實(shí)現(xiàn)皆為空談。就其相互關(guān)系而言，公共安全價值和個人底線人權(quán)價值的實(shí)現(xiàn)是效率價值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，是法治的終極目標(biāo)，法治是約束效率價值實(shí)現(xiàn)從而實(shí)現(xiàn)公共安全價值與個人底線人權(quán)價值的終極力量，因此，公共安全價值與效率價值依法治力量而實(shí)現(xiàn)，且不得與法治價值沖突。

因此，從價值平衡角度，應(yīng)該確立法治價值至上的觀念，統(tǒng)帥公共安全價值、底線人權(quán)價值以及效率價值，對公共安全價值、底線人權(quán)價值、效率價值之間的價值沖突需進(jìn)行平衡。突發(fā)情況下，首先應(yīng)堅(jiān)持公共安全保護(hù)優(yōu)先、兼顧底線人權(quán)保護(hù)的價值平衡原則，其次應(yīng)堅(jiān)持公共安全價值、底線人權(quán)價值保護(hù)與平衡基礎(chǔ)上的效率價值。

七、我國突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的體系構(gòu)建

我國突發(fā)公共安全事件近年來呈遽升趨勢，影響與破壞力日益增強(qiáng)。因此，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)迅速形成有效的應(yīng)對機(jī)制，尤其是形成有效的應(yīng)急法律機(jī)制。

1. 當(dāng)前立法體系存在的問題

如前所述，截至目前，我國突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法層次較多、數(shù)量較大，從外觀上看似乎法制健全，但筆者分析認(rèn)為，我國現(xiàn)行立法尚存諸多問題，主要表現(xiàn)在：

第一，立法逆位，缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。我國立法近似于大陸法系，采成文制，立法體例采總分式。此種立法模式對于一貫注重經(jīng)驗(yàn)而輕視理性的民族具有極強(qiáng)的不適應(yīng)性，但作為一種長期的法傳統(tǒng)已被中華民族所接受。按此，我國突發(fā)公共安全應(yīng)對立法體系設(shè)計的基本思路應(yīng)是先于憲法中作一般規(guī)定，然后于基本法、其他法律層面就應(yīng)納入突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的全部法律事實(shí)、原則、概念、規(guī)范、技術(shù)等作概括性規(guī)定，再通過行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則等確定可操作的具體法律制度。但實(shí)際情況是，我國突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法立法逆位，即先下后上，且下位法無憲法依據(jù)，導(dǎo)致法律間缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，造成混亂。例如，2007年我國通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，是非常態(tài)行政法律制度的基本法，但我國現(xiàn)行《憲法》中并無“突發(fā)事件”的表述，只有2004年第四個《憲法修正案》第67條第20項(xiàng)關(guān)于“緊急狀態(tài)”的表述，造成立法逆位現(xiàn)象。

第二，突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法模式不明晰。目前，世界許多國家在應(yīng)急管理法制建設(shè)方面主要有兩種立法模式：一是緊急狀態(tài)法與突發(fā)事件應(yīng)對法分別立法，如美國、俄羅斯；二是緊急狀態(tài)法與一般突發(fā)事件應(yīng)對法合并立法，如日本。我國立法當(dāng)選何種模式?我國最初列入全國人大常委會立法計劃的是《緊急狀態(tài)法》，但2007年出臺的是《突發(fā)事件應(yīng)對法》，二者是什么關(guān)系?我國有無必要繼續(xù)制定《緊急狀態(tài)法》?就我國立法實(shí)際而言，有學(xué)者認(rèn)為，我國同時制定緊急狀態(tài)和一般應(yīng)急兩個并行基本法不科學(xué)、不可取，因?yàn)榫o急狀態(tài)是對應(yīng)急事務(wù)分級的結(jié)果[6]。從廣義上講，二者屬于不同層次的應(yīng)急法律，主要表現(xiàn)在：其一，突發(fā)事件應(yīng)對法是行政類法律規(guī)范，而緊急狀態(tài)法是指憲法上的緊急狀態(tài)條款以及依據(jù)這些條款制定的憲法性法律；其二，突發(fā)事件應(yīng)對法適用于從一般、較大到重大、特別重大的各級別的突發(fā)事件，而緊急狀態(tài)法則僅適用于“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，即只有出現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對法難以控制的特別重大突發(fā)事件時，才有上升法律調(diào)整層次而適用緊急狀態(tài)法的可能與必要?！?/p>

第三，“一事一法”不符合當(dāng)代“一階段一法”的立法趨勢。“一事一法”即分別針對不同類型的突發(fā)事件專門立法，如我國的《防洪法》、《傳染病防治法》、《消防法》等?！耙浑A段一法”即針對突發(fā)事件不同處理階段的特點(diǎn)來分別立法，如國外的《災(zāi)害預(yù)防法》、《緊急狀態(tài)準(zhǔn)備法》、《緊急處置法》、《災(zāi)害救助法》等?！耙皇乱环ā蹦Ｊ街饕紤]的是突發(fā)事件的性質(zhì)和處理手段，比較符合人們的認(rèn)識習(xí)慣，因而容易為人們接受?！耙浑A段一法”模式的優(yōu)點(diǎn)在于立法數(shù)量較少，故而立法成本小于“一事一法”模式，有利于整合資源，發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的拳頭優(yōu)勢。從現(xiàn)在突發(fā)公共安全事件應(yīng)急立法的趨勢來看，許多最初采取“一事一法”模式的國家正在逐步進(jìn)行“一階段一法”的嘗試，尤其是針對自然性突發(fā)事件更是如此[7]85-87。我國現(xiàn)階段涉及突發(fā)公共安全事件應(yīng)對的立法數(shù)量繁多，但基本屬于“一事一法”模式。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》屬于統(tǒng)一的綜合應(yīng)急基本法，起到了提綱挈領(lǐng)的作用。該法借鑒了西方國家當(dāng)代突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的立法模式，按預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建4個階段安排立法內(nèi)容，屬“一階段一法”的立法模式。由于上下位法立法模式不同，導(dǎo)致一般法與特別法不協(xié)調(diào)；同時，由于“一事一法”使特別法相對獨(dú)立，致使特別法之間也存在立法分散、內(nèi)容重疊等弊端。

第四，還存在許多法律空白，立法缺乏完善性。目前，我國在重大計算機(jī)系統(tǒng)故障、大面積停電、大范圍中毒、重大爆炸、外來生物入侵等方面涉及突發(fā)公共安全事件的應(yīng)對立法尚屬空白，亟需立法完善[12]。

2. 立法的整體設(shè)計與協(xié)調(diào)

(1) 明確立法目的價值選擇，合理平衡價值關(guān)系。首先，應(yīng)結(jié)合法學(xué)相關(guān)理論，確定公共安全價值、底線人權(quán)價值、效率價值和法治價值是我國突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的核心價值，厘清四者關(guān)系，明確以公共安全價值、底線人權(quán)價值作為目標(biāo)價值，以效率價值、法治價值作為手段價值的屬性，合理確定其不同的法價值位階。其次，在突發(fā)情況下，應(yīng)按照法治至上的原則，確定公共安全保護(hù)優(yōu)先，兼顧底線人權(quán)保護(hù)，在公共安全、底線人權(quán)保護(hù)與平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率的價值平衡準(zhǔn)則。

(2) 系統(tǒng)考量法律體系，實(shí)現(xiàn)部門法內(nèi)部協(xié)調(diào)。首先，通過學(xué)理研究，厘清突發(fā)事件應(yīng)對法與緊急狀態(tài)法的關(guān)系，明晰突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法的憲法與一般法依據(jù)。統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對法的制定，是對我國公共應(yīng)急整體制度安排的法律回應(yīng)，我國無需于突發(fā)事件應(yīng)對法之外另行制定與其平行的緊急狀態(tài)法。作為突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法的上位法，突發(fā)事件應(yīng)對法應(yīng)與憲法中的緊急狀態(tài)條款對應(yīng)、協(xié)調(diào)。

其次，以突發(fā)事件應(yīng)對法立法模式為總綱，對突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法進(jìn)行法律清理。如前所述，由于上下位法立法模式不同，致使我國在應(yīng)對立法中一般法與特別法不協(xié)調(diào)。由于“一事一法”使特別法相對獨(dú)立，致使特別法間存在立法分散、內(nèi)容重疊等弊端。根除這些問題的根本措施是：

其一，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為總綱，按“一階段一法”的立法模式，運(yùn)用系統(tǒng)論的方法對各特別法進(jìn)行法律清理，最終形成由國際條約、公約，憲法，突發(fā)事件應(yīng)對法，特別法，法規(guī)、規(guī)章等各層次法律組成的，涵蓋人權(quán)法、憲法、行政法、民法、刑法、訴訟法等部門法內(nèi)容的，法的內(nèi)在目的價值選擇合理、平衡科學(xué)，外在立法模式先進(jìn)、體例科學(xué)、概念精確、法規(guī)范系統(tǒng)周延的突發(fā)事件應(yīng)對法法律體系。

其二，明確突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法在突發(fā)事件應(yīng)對法法律體系中的應(yīng)有地位與內(nèi)容，協(xié)調(diào)其與突發(fā)國家安全事件、突發(fā)國際安全事件應(yīng)對立法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整體意義上的立法設(shè)計與協(xié)調(diào)。

其三，通過應(yīng)急立法規(guī)定突發(fā)公共安全事件應(yīng)對的一些基本要求。①確定應(yīng)對突發(fā)事件的政府管理職能，同時確定非政府組織介入管理，政府和社會團(tuán)體共同承擔(dān)責(zé)任。②確定中央、地方建立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮和調(diào)動關(guān)鍵性資源。③確定教育、培訓(xùn)及演練機(jī)制，培養(yǎng)危機(jī)防范意識和民眾的應(yīng)急反應(yīng)能力，將應(yīng)急知識宣傳和必要的應(yīng)急演練作為政府的重要日常工作，使其制度化和法定化。④規(guī)定人才培訓(xùn)、專門應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急保障資金準(zhǔn)備和物資儲備、改進(jìn)技術(shù)裝備和應(yīng)急通信系統(tǒng)等制度內(nèi)容。

總之，隨著國內(nèi)外突發(fā)公共安全事件的急劇增加及其破壞性影響的日益加劇，盡早實(shí)現(xiàn)我國立法的良法設(shè)計與應(yīng)用，對我國和諧社會的實(shí)現(xiàn)意義重大。

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