楊圣瓊，楊志城

（1.浙江傳媒學院黨委宣傳部，浙江杭州310018；2.湖南永州市零陵區(qū)梳子鋪鎮(zhèn)人民政府，湖南永州425017）

我國農(nóng)村糾紛的行政解決作為一種非訴訟解決方式，主要是指行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的明確授權(quán)，對特定的民事爭議和行政爭議采取裁決、調(diào)解、復議等方式予以解決的總稱。從目前我國相關(guān)法律規(guī)定來看，行政機關(guān)在農(nóng)村糾紛的處理范圍上具有特定性、方式上具有多樣性、主體上具有法定性、程序上具有前置性、效力上具有非終局性等特點，但也存在一些比較突出的問題，本文擬進行初步的探討。

一、我國農(nóng)村糾紛行政解決的相關(guān)法律規(guī)定

目前，《農(nóng)業(yè)法》在我國農(nóng)村社會管理中居于核心地位，是我國農(nóng)村法制建設(shè)的基本法。該法第77條規(guī)定：“農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織為維護自身的合法權(quán)益，有向各級人民政府及其有關(guān)部門反映情況和提出合法要求的權(quán)利，人民政府及其有關(guān)部門對農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織提出的合理要求，應當按照國家規(guī)定及時給予答復?！钡?8條還規(guī)定：“違反法律規(guī)定，侵犯農(nóng)民權(quán)益的，農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織可以依法申請行政復議或者向人民法院提起訴訟，有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門或者人民法院應當依法受理。人民法院和司法行政主管機關(guān)應當依照有關(guān)規(guī)定為農(nóng)民提供法律援助。”可以說，這兩個法律條文對我國農(nóng)村糾紛的解決方式作了原則性規(guī)定，也肯定了農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織具有要求行政機關(guān)處理的權(quán)利以及依法提起行政復議或訴訟 （包括民事、行政以及刑事訴訟）的權(quán)利。

但是在法律實際運行過程中，農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織具體向哪個機關(guān)、依照什么樣的程序?qū)で蠹m紛的解決，則由其他相關(guān)法律規(guī)定的。就行政機關(guān)處理農(nóng)村糾紛的法律規(guī)定而言，目前主要有以下一些規(guī)定：

（一）特定民事糾紛的行政解決的法律規(guī)定

理論上一般認為，除非具有法律明確的規(guī)定，行政機關(guān)不應當具有處理民事糾紛的職能；民事糾紛應當由當事人向人民法院提起民事訴訟予以解決。但在我國自然資源所有權(quán)或使用權(quán)領(lǐng)域，有關(guān)法律幾乎均明確規(guī)定了該類糾紛由行政機關(guān)先行處理，遵循了行政機關(guān)先行處理的原則。如 《土地管理法》第16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！倍?《森林法》第17條、《草原法》第16條、《水法》第56條都作了類似的規(guī)定。

行政機關(guān)處理的另一類重要民事糾紛主要是民事侵權(quán)糾紛，如 《漁業(yè)法》第35條規(guī)定：“進行水下爆破、勘探、施工作業(yè)，對漁業(yè)資源有嚴重影響的，作業(yè)單位應當事先同有關(guān)縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門協(xié)商，采取措施，防止或者減少對漁業(yè)資源的損害；造成漁業(yè)資源損失的，由有關(guān)縣級以上人民政府責令賠償。”《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第9條規(guī)定：“用人單位違反國家規(guī)定，拖欠或者未足額支付勞動報酬，或者拖欠工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金的，勞動者可以向勞動行政部門投訴，勞動行政部門應當依法處理。”

另外一類重要的民事糾紛是 《治安管理處罰法》第9條規(guī)定的適用治安調(diào)解的情形：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。”據(jù)此，公安機關(guān)享有因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等情節(jié)較輕的違反治安管理行為的調(diào)解處理權(quán)。

（二）農(nóng)村行政糾紛的行政解決的法律規(guī)定

農(nóng)村行政糾紛是指具有行政管理職權(quán)的機關(guān)或組織在對農(nóng)村、農(nóng)民或農(nóng)村有關(guān)組織的管理過程中，與相對方發(fā)生的各種權(quán)利義務爭議。從理論上講，農(nóng)村行政糾紛包括村委會與村民之間的行政糾紛，鄉(xiāng)、縣等行政機關(guān)與村民及村委會的行政糾紛。依照我國 《憲法》和 《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?？梢?，村民委員會依法對村民和村務具有自治管理的權(quán)限，雖然不屬于國家行政機關(guān)，但依法卻具有公共職權(quán)，屬于行政法理論中的行政主體范疇。

我國法律制度對農(nóng)村糾紛的行政糾紛解決并沒有規(guī)定與發(fā)生在城市的糾紛不同的特別制度和程序，完全適用我國一般行政復議、行政訴訟等糾紛解決機制的規(guī)定。這種法律制度完全符合法治統(tǒng)一性的要求，更符合我國城鄉(xiāng)一體化進程的趨勢。

從目前法律規(guī)定來看，具有較強針對性的規(guī)定主要有：一是 《村民委員會組織法》明確規(guī)定了村民選舉糾紛、村務公開糾紛的行政解決機制。如該法第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！倍?《行政復議法》明確列舉了某些農(nóng)村行政糾紛屬于行政復議受案范圍的情形。該法第6條明確規(guī)定，對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定、行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同的行為、行政機關(guān)違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的行為，公民、法人或者其他組織可以依法申請行政復議。三是 《信訪條例》明確規(guī)定了對包括村民委員會及其成員在內(nèi)組織和人員的職務行為可以向有關(guān)行政機關(guān)提出信訪事項。該法第14條規(guī)定：“信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關(guān)行政機關(guān)提出信訪事項?！?/p>

（三）農(nóng)村社會安全事件糾紛的行政解決的法律規(guī)定

農(nóng)村社會安全事件是具有突發(fā)性，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的社會安全事件。這些事件具有突發(fā)性、涉及面廣、社會影響嚴重等特點。農(nóng)村社會安全事件可能是由于民事矛盾、行政糾紛、刑事案件等引起的，但在結(jié)果上都會在一定范圍內(nèi)對農(nóng)村的社會穩(wěn)定造成較為嚴重的危害。有效化解農(nóng)村社會安全事件，對于維護農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定具有重大意義。

2007年8月30日通過的《突發(fā)事件應對法》第21條明確規(guī)定：“縣級人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會應當及時調(diào)解處理可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛。”對于已經(jīng)發(fā)生的社會安全事件，則由公安機關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取相應的強制性措施，盡快使社會秩序恢復正常?？梢哉f，對農(nóng)村社會安全事件的處理充分體現(xiàn)了重視預防的治理方針，強調(diào)了縣級人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級人民政府、村民委員會應當及時采取調(diào)解處理的手段將矛盾化解在萌芽狀態(tài)之中。

另外，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第16條還規(guī)定：“農(nóng)村土地承包人等土地使用權(quán)人對行政機關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟?！边@樣就確立了農(nóng)村土地承包人等土地使用權(quán)人具有獨立的行政訴訟原告資格，有權(quán)對行政機關(guān)處分其使用的集體所有土地的行為提起行政訴訟，從而為農(nóng)村土地糾紛進入法院的訴訟程序提供了明確的法律依據(jù)。

綜上所述，我國有關(guān)農(nóng)村糾紛的行政解決機制的法律規(guī)定可以將其概括為：農(nóng)村特定民事糾紛適用行政裁決、行政調(diào)解等行政處理方式；農(nóng)村行政糾紛適用由有關(guān)行政機關(guān)依法處理、行政復議、信訪等一般解決方式。

二、我國農(nóng)村糾紛的行政解決存在的問題分析

從目前我國農(nóng)村糾紛的行政解決的法律規(guī)定看，其主要存在以下一些問題：

（一）農(nóng)村糾紛的行政解決缺乏科學體系

由于法律往往概括性授予行政機關(guān) “處理”、“裁決”、“責令”、“確定”、“調(diào)解”等權(quán)限和手段，因此，行政機關(guān)在手段選擇上缺乏必要的規(guī)范性和約束性。目前，行政機關(guān)的糾紛解決手段可以分為兩大類：強制性的手段和非強制性的手段。如何配置這兩類手段目前沒有具體的制度安排，可以說，我國行政機關(guān)解決糾紛的體系尚未建立。行政法的比例原則要求行政機關(guān)在行為方式和手段選擇上應當選擇給當事人造成最小侵害且能夠達到目的的行為和方式。

在糾紛解決上，行政機關(guān)的手段選擇也應當具有一定的順序和規(guī)則，并形成一定的行政解決糾紛的體系。比如，英國解決社會糾紛機制是由法律規(guī)定的法定途徑，并且是逐步發(fā)展、完善而來的，其中不同制度之間分工精細、彼此配合、銜接良好，基本上不存在糾紛解決的空白地帶，且以司法解決為終點，使得整個社會在有序中平穩(wěn)前行。［1］如何整合和完善我國糾紛的行政解決機制是目前我們面臨的最緊迫問題之一。

我國有些法律明確規(guī)定由行政機關(guān) “調(diào)解”處理，如 《水法》第57條、《道路交通安全法》第74條，明確排除了行政機關(guān)使用強制性行為（如行政裁決）的可能性。事實上，行政機關(guān)解決糾紛存在著裁決、調(diào)解、談判、協(xié)商等多種手段，各種手段應當具有各自的適用范圍，相互之間應當具有密切的 “彌補”與 “銜接”的關(guān)系，從而構(gòu)建起行政機關(guān)無漏洞的社會糾紛與矛盾的解決體系。

（二）承擔糾紛的行政解決任務的機構(gòu)與人員缺乏一定的中立性

我國有關(guān)法律對行政機關(guān)解決民事爭議的主體往往規(guī)定由人民政府或有關(guān)主管部門處理。至于該人民政府或有關(guān)主管部門有哪個機構(gòu)或人員具體負責處理，則沒有任何法律要求。法律規(guī)定由人民政府處理的，實踐中往往由有關(guān)主管部門具體負責承辦，然后，報所屬人民政府決定；法律直接規(guī)定由主管部門處理的，則由其自主作出處理決定。

比如，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議由縣級以上人民政府確定，土地管理部門具體承辦。土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門提出處理意見，報人民政府下達處理決定或報人民政府批準后由土地管理部門下達處理決定。

我國專門解決行政爭議的行政復議制度在具體承擔解決糾紛的機構(gòu)與人員上也不具有獨立性。行政復議機構(gòu)只是不隸屬于行政爭議的一方行政機關(guān)而已 （省級人民政府和國務院各部委除外），行政復議機構(gòu)與人員完全屬于行政系統(tǒng)，不具有真正的獨立性與中立性?？梢?，我國行政機關(guān)處理特定民事糾紛和行政爭議的機構(gòu)與人員全部隸屬于行政機關(guān)。這樣的糾紛行政解決機制明顯不符合人們對解決糾紛主體公正性的期待。

（三）行政機關(guān)解決糾紛的類型狹窄，解決糾紛的手段事實上具有趨同性，不符合行政機關(guān)的職能定位

由于行政機關(guān)解決爭議的范圍具有特定性，只有法律規(guī)定屬于行政機關(guān)解決范圍的，行政機關(guān)才有權(quán)力予以解決，這完全符合法治行政的要求。但是我國有關(guān)法律對行政機關(guān)解決特定糾紛的類型存在范圍狹窄的問題。就行政機關(guān)以 “裁決”的方式解決特定民事爭議而言，我國有關(guān)法律就顯得極為保守，大量涉及專業(yè)技術(shù)性、政策性較強，與行政行為密切相關(guān)的民事爭議，并沒有納入行政機關(guān)的糾紛解決機制中。

由于行政機關(guān)普遍存在著不愿作被告的心理，行政機關(guān)寧愿將需由自己處理的糾紛推出去，也不愿由自己攬下來，并由自己承擔當行政訴訟被告的風險。［2］因此，即使法律規(guī)定由行政機關(guān) “處理”的糾紛，行政機關(guān)也會千方百計地使用 “調(diào)解”的方式處理，這樣就在事實上出現(xiàn)行政機關(guān)解決糾紛手段的單一性和趨同性。

其實，行政機關(guān)處在社會管理的最前沿，能否及時化解社會糾紛與矛盾是衡量任何政府施政能力的重要標志之一。現(xiàn)代政府的職能之一就是推進法律與秩序。［3］政府是解決社會糾紛與矛盾和維護社會秩序的首要責任主體。法院只是社會矛盾與糾紛的最終裁決者。我國行政機關(guān)在解決糾紛與矛盾上的退縮，完全不符合現(xiàn)代公共行政的發(fā)展趨勢。

雖然我國傳統(tǒng)公共行政具有廣泛的職能，對此存在著剝離、分離的問題，但解決社會糾紛的職能還應當予以適當保留，而不是予以廢除并全部移交給法院。相反，由行政機關(guān)先行處理社會糾紛具有巨大的優(yōu)勢。在行政機關(guān)解決糾紛的手段上也不應當限定在 “調(diào)解”的一種方式上，而應當有實現(xiàn)解紛目的的多種方式，尤其是建立起完整的 “行政裁決制度”，并在此基礎(chǔ)上與我國現(xiàn)行的行政復議制度整合，形成一套運轉(zhuǎn)高效且具有較強公正性的糾紛的行政司法體系。

（四）行政機關(guān)解決特定民事糾紛的程序規(guī)范不足

除了我國行政機關(guān)解決行政爭議有行政復議程序作為保障外，行政機關(guān)解決民事爭議的程序卻極為匱乏。目前，我國大量單行法律對行政機關(guān)解決民事爭議的權(quán)限做了規(guī)定，但往往并沒有對其具體的處理程序作出具體的法律規(guī)定。造成這種局面的原因是我國沒有統(tǒng)一的 “行政程序法”，更是有關(guān)主管機關(guān)尚未重視程序?qū)σ?guī)范行政權(quán)的作用，沒有出臺具體的實施規(guī)范。在實際運作過程中對于具體向哪個機構(gòu)提起申請、何時提出、如何提出，以及行政機關(guān)何時、如何作出決定等程序性問題卻沒有具體的規(guī)定。

而沒有對行政機關(guān)解決糾紛的權(quán)限行使的方式、步驟、時限、順序等程序性問題的嚴密規(guī)范，勢必會損害公眾對行政機關(guān)解決糾紛公正性的信賴。因此，程序性規(guī)范匱乏是制約我國行政機關(guān)解決糾紛機制發(fā)揮作用的一大障礙之一。目前，有些部門雖然已經(jīng)開始重視程序的規(guī)范作用，比如，公安部2007年底發(fā)布了 《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》，但程序性規(guī)范總體上而言仍然不足，亟待提高我國行政機關(guān)解決糾紛的程序規(guī)范。

總之，我國在農(nóng)村糾紛的行政解決的法律規(guī)定方面已經(jīng)取得了重要進展，但由于諸多原因，還存在一些不足。要建立起公正、合理、便民、靈活、經(jīng)濟的農(nóng)村糾紛行政解決機制，既要遵循法治的一般精神，又要符合我國農(nóng)村的客觀實際，只有這樣，我們才能在農(nóng)村糾紛的行政解決的法律制定方面邁向新的臺階。

［1］應松年.構(gòu)建行政糾紛解決制度體系［J］.國家行政學院學報，2007（3）：27-30.

［2］張樹義.糾紛的行政解決機制研究——以行政裁決為中心 ［M］.北京：中國政法大學出版社，2006：24.

［3］張越.英國行政法［M］.北京：中國政法大學出版社，2004：260.