賈琳，隗偉

（沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽110034）

農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度 （簡稱農(nóng)牧區(qū) “低?！敝贫龋侵刚畬彝ツ耆司兪杖氲陀诋?dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村牧區(qū)居民實行救助的制度。［1］這項制度的推行，能夠維護和保障農(nóng)村牧區(qū)困難居民的基本生活權(quán)益，進一步完善城鄉(xiāng)社會救助體系，推進民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會的步伐。但由于該制度的初步性和獨特性，其在實施過程中仍存在著一些問題和難題。進一步發(fā)揮農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度在民族地區(qū)社會保障體系建設(shè)中的積極作用，健全和完善農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度，有著深遠的意義。

一、赤峰市農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度實施現(xiàn)狀

赤峰市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東南部、蒙冀遼三省區(qū)交匯處，該市總面積879平方千米，總?cè)丝?61萬人，其中農(nóng)牧業(yè)人口348萬人，占總?cè)丝诘?5.5%。赤峰市12個旗縣區(qū)中有8個國家貧困縣，2個自治區(qū)貧困縣，貧困人口較多。農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度是赤峰市2006年新開展的一項社會救助工作，由農(nóng)區(qū) “低?！焙湍羺^(qū) “低保”兩部分組成。制度建立以來，農(nóng)牧區(qū) “低?！惫ぷ鏖_展得井然有序，目前基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

（一）保障對象

赤峰市農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度從2006年開始實行，依據(jù) 《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度的通知》，按照貧困農(nóng)牧民的貧困程度進行分類排隊，將家庭年人均純收入農(nóng)區(qū)低于625元、牧區(qū)低于825元標準的農(nóng)牧區(qū)特困群眾納入保障范圍。制度建立初期，共有99 962名農(nóng)牧區(qū)特困群眾參加了農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度。2007年，經(jīng)提高標準擴大覆蓋面后，18.4萬人納入了農(nóng)牧區(qū) “低保”制度。2008年，通過對赤峰市農(nóng)牧區(qū) “低?！比藬?shù)全面普查，保障人數(shù)增加到22.5萬人，占全市農(nóng)牧業(yè)人口總數(shù)的6.5%。2009年，保障對象增加到23.2萬人，占農(nóng)業(yè)人口的6.6%。

（二）保障水平

赤峰市各旗縣農(nóng)牧區(qū)居民最低生活保障水平呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。2006年，參加農(nóng)牧區(qū)“低?！敝贫鹊霓r(nóng)牧區(qū)特困群眾，每人每年補助360元。2007年，補助水平每人提高20%，農(nóng)區(qū)保障標準為每人每年438元；牧區(qū)保障標準為每人每年500元。2008年，赤峰市民政部門把提高城鄉(xiāng) “低?！睒藴首鳛榧訌姵青l(xiāng)社會救助體系建設(shè)的重點，全面實施了 “陽光低保”工程。年發(fā)放“低?！苯?4 223.5萬元，人均達到631.8元／年。2009年，發(fā)放 “低?！苯?0 371.9萬元，人均補助水平879.4元。

（三）資金來源

內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度所需資金主要由自治區(qū)、盟市、旗縣各級財政共同承擔(dān)，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。［2］2009年，赤峰市各級財政具體補貼額度為：中央自治區(qū)補助8 070.6萬元，盟市補助270.8萬元，旗、縣、市區(qū)補助1 413.4萬元。［3］此外，鼓勵社會組織和個人為農(nóng)牧區(qū)最低生活保障提供捐贈和資助，所提供的捐贈資金全部納入農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度資金。

二、赤峰市農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度存在的問題

（一）農(nóng)牧區(qū) “低保”標準制定難

2008年1月，內(nèi)蒙古自治區(qū)下發(fā)了 《關(guān)于如何測算城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的指導(dǎo)意見》（內(nèi)民政保［2008］5號），文中要求“鑒于全區(qū)目前城鄉(xiāng)居民人均純收入的水平，現(xiàn)階段暫定為不低于當(dāng)?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均純收入的20%來測算和確定各地區(qū)的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準。”赤峰市2009年農(nóng)牧民人均純收入為4 500元，按不低于20%比例確定農(nóng)牧區(qū)“低?！睒藴蕿檗r(nóng)區(qū)745元／年，牧區(qū)945元／年。但各地的情況千差萬別，簡單的按此辦法既不符合實際，又不科學(xué)，應(yīng)因地制宜，采用合理的辦法，比如克什克騰旗根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持農(nóng)牧民最低生活所必須的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮燃料、電以及未成年人的教育費用確定本地農(nóng)牧區(qū)最低生活保障標準為農(nóng)區(qū)1 000元，牧區(qū)1 300元；喀喇沁旗采用 “菜籃子法”和 “恩格爾系數(shù)法”測算農(nóng)村最低生活保障標準為745元。這些做法相對來說比較符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，但各地測算內(nèi)容中維持農(nóng)牧區(qū)群眾最低生活需求的糧、肉、菜、油、取暖、用電、衣物、醫(yī)療支出等受生活環(huán)境、物價等因素的影響難以準確確定。［4］所以，在計算當(dāng)?shù)氐谋Ｕ蠘藴蕰r無論采取什么辦法都缺乏切合實際的有效依據(jù)。

（二）農(nóng)牧區(qū) “低?！睂ο箅y以準確界定

農(nóng)牧區(qū) “低?！睂ο蟮慕缍ㄖ饕且约彝ト司晔杖胫笜耸欠竦陀谵r(nóng)牧區(qū) “低保”標準為依據(jù)。第一，在計算農(nóng)區(qū)收入時，主要是看其生產(chǎn)經(jīng)營性收入，這種收入在扣除各種經(jīng)營性支出的計算時很難準確把握。如種子、化肥、機器耕種、水澆地的電費等各地標準不一；在計算牧區(qū)收入時，牛羊的出欄率、飼養(yǎng)期防疫費、草料支出、放牧人工費、市場牛羊肉價變化不一、標準不一，難以統(tǒng)一把握。第二，低收入家庭的房產(chǎn)、儲蓄、存折證券、隱形收入、外出務(wù)工收入難以計算，加大了收入的不穩(wěn)定性；［5］第三，具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系且在一起共同生活的全體人員收入也無法確定，收入的不確定性造成保障對象界定難。

（三）農(nóng)牧區(qū) “低保”工作人員嚴重不足

赤峰市農(nóng)牧區(qū) “低?！睂ο髷?shù)量多、分布分散，入戶調(diào)查、動態(tài)管理、統(tǒng)計上報、核實建檔及資金發(fā)放與管理等一系列繁重的工作任務(wù)，需要大量的專職人員花費時間與精力去完成，而目前的狀況卻不盡如人意。［6］負責(zé)審批與管理的旗縣區(qū)民政部門在機構(gòu)精簡后，低保股平均只有2名工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木的民政助理在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后工作地域范圍增大、服務(wù)對象增多、入戶調(diào)查工作量加大的情況下，只在民政辦保留1～2人，而在村嘎查一級只是由村委會主任或村會計一人兼職從事這項工作。工作人員的不確定性和不專業(yè)性，給 “低?！钡墓芾韼硪欢ǖ碾y度。［7］人員和工作量嚴重的不對等，極易造成工作中的空當(dāng)與漏洞，嚴重影響農(nóng)牧區(qū) “低?！惫ぷ鞯倪M展和質(zhì)量，這已成為制約農(nóng)牧區(qū) “低保”工作發(fā)展的 “瓶頸”。

三、完善農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度的對策建議

（一）科學(xué)制定農(nóng)牧區(qū) “低?！睒藴?/h3>

科學(xué)制定農(nóng)牧區(qū) “低保”標準，需要綜合考慮多方面的因素，根據(jù) “低標準起步，逐步拓展的原則”和社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，逐步調(diào)整農(nóng)牧區(qū) “低保”標準和內(nèi)容，不斷審核農(nóng)牧民的基本生活需求。

由于農(nóng)牧區(qū)多為少數(shù)民族聚集區(qū)，各民族的民族習(xí)慣和宗教信仰不盡相同，所以在制定農(nóng)牧區(qū) “低保”標準時，應(yīng)由旗縣區(qū)民政部門負責(zé)組成核實小組，在認真調(diào)查研究農(nóng)牧區(qū)居民在包含民族習(xí)慣和宗教信仰等基本的生活消費水平的基礎(chǔ)上，實事求是地測算出農(nóng)區(qū)種植業(yè)和牧區(qū)養(yǎng)殖業(yè)等純收入的量化標準，以維持農(nóng)牧區(qū)貧困居民基本生活所必須的衣、食、住、醫(yī)藥費用為主，適當(dāng)考慮燃料、電以及未成年人的教育費用，摸清貧困現(xiàn)狀。值得注意的是，實施農(nóng)牧區(qū) “低?！敝剖菫榱吮Ｕ限r(nóng)牧區(qū)貧困群體的基本生活，而不是提高他們的生活水平。［8］因此，必須充分考慮農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力，讓農(nóng)牧區(qū) “低?！敝贫染戎_實需要救助的人，而避免形成 “養(yǎng)懶漢”模式。

（二）合理界定農(nóng)牧區(qū) “低?！睂ο?/h3>

目前農(nóng)牧區(qū) “低?！敝贫葘嵭械氖堑捅＝鸢凑杖祟^發(fā)放，沒有區(qū)分不同農(nóng)牧民家庭的基本保障需求，忽略了家庭的結(jié)構(gòu)特征和民族特征。相較于城鎮(zhèn) “低?！敝贫?，保障對象的審核在農(nóng)牧區(qū) “低?！眻?zhí)行過程中更加困難，加大了動態(tài)管理的難度。［9］建議開展專題調(diào)研，在既不違背我國現(xiàn)行農(nóng)村 “低?！睂ο髤^(qū)分原則，又具有農(nóng)牧區(qū)特殊性的基礎(chǔ)上，調(diào)查了解農(nóng)牧區(qū)貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、民族習(xí)慣、宗教信仰、收入水平、致貧原因等情況，結(jié)合農(nóng)牧區(qū) “低?！睒藴?，分類救助、分類施保。同時，規(guī)范化管理 “低?！睂徟绦蚝唾Y金發(fā)放，預(yù)防和杜絕民政干部在工作中暗箱操作，搞 “關(guān)系?！?、“人情?！钡闰_保現(xiàn)象，真正做到 “陽光低保”。

此外，針對由于各種原因無緣農(nóng)牧區(qū)“低?！钡倪吘墤?，在各項社會救助制度的設(shè)計和實施過程中，應(yīng)給予充分的照顧，縮小其與“低?！比后w的差距，實現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)最廣泛的社會救助。

（三）加強基層工作隊伍建設(shè)

農(nóng)牧區(qū) “低保”工作的服務(wù)對象是農(nóng)牧民中的低收入群體，因而工作的中心和落腳點在基層?；鶎庸ぷ魃婕懊鎻V、任務(wù)繁重、手續(xù)復(fù)雜，因此應(yīng)該相應(yīng)的增加農(nóng)牧區(qū) “低?！惫ぷ魅藛T的數(shù)量，按自治區(qū)民政部有關(guān)政策規(guī)定，旗縣區(qū)一級專職 “低?！比藛T應(yīng)達到45人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木一級應(yīng)有 “低?！睂Ｂ毴藛T至少116人；嘎查村一級至少應(yīng)有2 154名專職“低?！眳f(xié)管人員。而實際工作中，工作人員的配備情況遠未達到要求。因此，各級民政部門應(yīng)協(xié)調(diào)人事、編制、財政部門，妥善落實旗縣區(qū) “低保”工作機構(gòu)的人員，切實解決缺人辦事的問題。鼓勵思想政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、群眾觀念強的少數(shù)民族干部到 “低保”工作隊伍中來。

同時，加強工作隊伍素質(zhì)建設(shè)，努力提高工作人員的政治鑒別能力和業(yè)務(wù)知識水平，降低錯保率和漏保率，做到應(yīng)保盡保、按標施保。［10］應(yīng)按照分級管理、分級負責(zé)的原則，加強對農(nóng)牧區(qū)“低?！惫ぷ魅藛T的思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，以增強工作人員的責(zé)任意識，并使其及時掌握最新政策，提高工作水平和服務(wù)質(zhì)量。

綜上所述，完善農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度既能及時有效地保障農(nóng)牧區(qū)各類困難群體的基本生活權(quán)益，更能促進民族地區(qū)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展，保證國家的長治久安。這項復(fù)雜而浩大的社會系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，它的健全和完善將是一個長期的過程。

［1］內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳.關(guān)于農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的實施意見 ［R］.2006-1-18.

［2］龔文君，周健宇.建立我國農(nóng)村最低生活保障制度的思考［J］.前沿，2009（10）：155-157.

［3］赤峰市統(tǒng)計局.赤峰市2009年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［R］.2010-4-20.

［4］米紅，葉嵐.中國農(nóng)村最低生活保障標準的模型創(chuàng)新與實證研究 ［J］.浙江社會科學(xué)，2010（5）：53-65.

［5］財政部財政科學(xué)研究所 “農(nóng)村低保制度研究”課題組.農(nóng)村低保制度研究 ［J］.經(jīng)濟研究參考，2007（15）：46-56.

［6］李香者，賴昆鵬.農(nóng)村最低生活保障制度實施過程中存在的問題與建議［J］.河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，14（12）：107-108，142.

［7］王增文.農(nóng)村最低生活保障及其配套項目的實施狀況評估 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2010（2）：57-63.

［8］何暉，鄧大松.中國農(nóng)村最低生活保障制度運行績效評價［J］.江西社會科學(xué)，2010（11）：212-218.

［9］艾廣青，劉曉梅，田偉科.農(nóng)村最低生活保障對象界定方法探索 ［J］.財政研究，2009（8）：13-15.

［10］王海忠.農(nóng)村最低生活保障制度運行研究 ［D］.長沙：湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，2010：49-50.